Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации (М.Г. Потапов, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.)

Система норм права и система нормативных
правовых актов субъекта Федерации

В системе нормативных правовых актов и в целом в правовой системе России продолжает все более отчетливо формироваться крупный массив юридических норм и актов, закрепляющих и регулирующих разнообразные общественные связи в рамках конкретных территорий субъектов Российской Федерации. Анализ состояния и тенденций развития этого нового правового образования, определение путей его совершенствования становятся одной из важных задач отечественной юридической науки.

Сейчас мы можем наблюдать негармоничность, противоречивость, дефектность совокупности норм права и правовых актов на одном и разных уровнях федеративной системы (федеральном, региональном, муниципальном). Это является одной из причин возникновения многочисленных юридических конфликтов между субъектами правовых отношений и, прежде всего, между Российской Федерацией и ее субъектами. Именно поэтому проблемы федеративной системы норм права, федеративной системы нормативных правовых актов, формирования, функционирования и дальнейшего развития правовых массивов субъектов Федерации, их сочетание с федеральной системой права и системой нормативных правовых актов не могут остаться без внимания, главным образом специалистов в области юриспруденции, в том числе и теории права и государства.

В современной отечественной юридической науке не решен ряд доктринальных, теоретических, нормативных, практических проблем федеративной системы права и федеративной системы нормативных правовых актов вообще и системы норм права и системы нормативных правовых актов субъекта Федерации в частности. До сих пор современное российское законодательство не упорядочено, нет внутренней согласованности и единства его системы, оно развивается бессистемно и хаотично, отсутствует гармоническая взаимосвязь между актами разных уровней*(1).

Субъекты правотворчества и правоприменения, занимающиеся разработкой, принятием и реализацией правовых норм и актов, в большинстве своем не имеют должного представления о системе права и системе нормативных правовых актов Российской Федерации вообще, а также о системе норм права и системе нормативных правовых актов субъекта Федерации, потому что у специалистов в области теории права и государства нет единого подхода к определению понятий системы права, системы нормативных правовых актов Российской Федерации, системы законодательства, системы подзаконных нормативных правовых актов. В юридической науке не разработаны понятия этих систем.

Правотворческие органы субъекта Федерации не представляют, какую систему норм права и систему нормативных правовых актов они создают, из каких элементов эта система должна состоять, каким должен быть набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства*(2). Нет у законодателя и ответа на вопрос, нуждается ли субъект Российской Федерации в такой системе норм права и системе нормативных правовых актов*(3).

В настоящее время действующие нормы права и нормативные правовые акты субъекта Федерации реально представляют собой не столько гармоничный уровень федеративной системы, сколько беспорядочную совокупность таких норм и актов, не имеющих строгих структурно-логических и функциональных связей как между собой, так и с федеральной и муниципальной совокупностью действующих норм права и нормативных правовых актов. Между тем соответствующие уровни (федеральный, региональный, муниципальный) системы права и системы нормативных актов должны быть логичными, последовательными внутри себя и между собой для достижения целей эффективного правового регулирования.

Совокупность норм субъекта Федерации имеет общие с системой права России черты, которые выражаются в том, что они обладают одной и той же научно-формализованной абстракцией, имеют одну и ту же структуру норм, единые правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), одни и те же основания интеграции и дифференциации норм права - предмет и метод правового регулирования, одну и ту же внешнюю форму выражения норм.

Вместе с тем совокупность норм субъекта Федерации имеет и особенности. Нормы права данного уровня действуют только на территории субъекта Федерации, в содержании их отражаются региональные особенности - экономические, географические, демографические, экологические и т. д. Эти нормы определяются предметами совместного и исключительного ведения Федерации и ее субъектов, особенностями предмета и метода правового регулирования.

Совокупность правовых норм субъекта Федерации подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельные части - правовые институты и подотрасли отраслей российского права, регулирующие обособленные группы общественных отношений в рамках конкретных территорий федеративного государства. Между отдельными такими частями существуют координационные, субординационные, функциональные связи, обусловленные федеративным устройством России, иерархией между отраслями права. Это позволяет рассматривать совокупность правовых норм субъекта Федерации как систему, которая составляет лишь компонент, включенный в правовую систему России.

Разделяя взгляды Л. Б. Тиуновой*(4), считаем, что главная предпосылка системности совокупности правовых норм субъекта Федерации - единство и целостность общественных отношений - действует на правотворческий процесс в субъекте Федерации постепенно, опосредованно, лишь как общая тенденция. Однако несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, криминализация общественных отношений и ряд других факторов не позволяют сформировать систему правовых норм субъекта Федерации как подсистему федеративной системы российского права.

Соглашаясь с мнением Л. Б. Тиуновой*(5), полагаем, что нельзя обеспечить внутреннее единство всех действующих в стране норм права, устойчивое их включение в институты и отрасли права, игнорируя тот факт, что сама система этих норм включена в механизм более высокого уровня, компонентами которого являются не только нормы, но также правоотношения и правосознание, находящиеся в неразрывной взаимосвязи. Одновременно нельзя не учитывать, что правовая система России, в свою очередь, включена в социальную систему, охватывающую все общество и в конечном счете все мировое сообщество.

Система норм права субъекта Федерации представляет собой основанную на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах формально-определенную взаимосвязанную совокупность правовых норм, дифференцированную по правовым институтам, подотраслям и интегрированную в правовые институты, подотрасли конкретных отраслей системы российского права, регулирующих общественные отношения на определенной части территории федеративного государства.

Всякой системе, независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы*(6).

Автор рассматривает систему правовых норм субъекта Федерации в качестве структурного компонента правовой системы России, которые она приобретает за счет процессов интеграции в систему более высокого порядка и взаимодействия с ее остальными структурными элементами.

В структуре системы норм права субъекта Федерации мы можем наблюдать формирование правовых институтов и подотраслей. Правовые институты представляют собой: а) сравнительно небольшую, устойчивую группу правовых норм, регулирующих определенную разновидность и уровень общественных отношений; б) нормы права, взаимосвязанные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные виды и уровни общественных отношений; в) объективно обособившуюся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих небольшую группу видовых родственных отношений. Предметом публичного права субъекта Федерации может быть обособленная группа общественных отношений по регулированию деятельности органов публичной власти (государственных и муниципальных), образованных и функционирующих на его территории. Эта группа общественных отношений регулируется юридическими нормами, составляющими в своей совокупности конституционное (уставное) право субъекта Федерации. Правовой основой для норм данного уровня являются нормы конституционного права России. Следовательно, конституционное (уставное) право субъекта Федерации составляет подотрасль конституционного права России.

Однако мы не разделяем позицию А. Н. Лебедева*(7) и В. В. Толстошеева*(8), полагающих, что субъектами Федерации сформированы относительно самостоятельные отрасли права: конституционное, уставное, экономическое, региональное, поскольку ими не учитывается, что такие отрасли права имеют конституционно-федеративные правовые основы, определяются разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов и рядом других факторов. Во-первых, перечисленные отрасли права субъекта Федерации имеют один и тот же предмет и метод правового регулирования, что и отрасли права федерального уровня, во-вторых, различные сферы общественных отношений неодинаковы по своей масштабности, кругу их участников и, в-третьих, неравнозначны и отрасли права по объему и роли в процессе воздействия на общественные отношения. Поэтому говорить о таких новых правовых образованиях можно не иначе как о подотраслях конкретных отраслей российского права.

В юридической литературе высказана и иная точка зрения, согласно которой выделять два уровня системы права - федеральное право и право субъектов Российской Федерации - нельзя, поскольку может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам регионального законодательства*(9). В данном случае действительно предлагается подмена понятий, но только не между федеральным правом и правом субъекта Федерации, а между понятиями "право" и "система права".

Исходя из анализа исследуемых направлений правотворческой деятельности, можно определить блоки правовых норм субъектов Федерации, которые дифференцируются по правовым подотраслям и интегрируются в правовые подотрасли конкретных отраслей российского права. В частности, конституционные (уставные) нормы, которые закрепляют и регулируют различные публичные отношения, складывающиеся в субъектах Федерации, составляют подотрасль конституционного права России; совокупность норм, устанавливающих и регулирующих отношения, которые складываются между людьми по поводу производства, обмена и потребления жизненных благ, экономической (хозяйственной) деятельности организаций на территории субъекта Федерации, позволяет говорить об экономическом праве субъекта Федерации. Оно является комплексным правовым образованием, базирующимся на соответствующих нормах подотраслей гражданского (предпринимательского, коммерческого, хозяйственного, договорного) права, инвестиционного права, нормах трудового права. Совокупность норм, регламентирующих деятельность, связанную с имущественными отношениями (собственностью) субъекта Федерации, составляет подотрасль гражданского права России (она закрепляет особенности правового режима собственности субъекта Федерации, порядка создания, приобретения, использования и отчуждения имущественных объектов, находящихся в собственности субъекта Федерации, порядка использования земли и других природных ресурсов, не находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц, муниципальной и федеральной собственности). Совокупность норм, устанавливающих и регулирующих финансово-кредитные отношения в субъекте Федерации, составляет финансовое (бюджетное, налоговое) право субъекта Федерации, которое является подотраслью финансового права России.

В субъектах Федерации функционируют и другие нормы права, которые можно классифицировать по предмету правового регулирования конкретных отраслей российского права. К ним можно отнести нормы, регламентирующие экологические отношения на территории субъекта Федерации, связанные с охраной общественного порядка и пожарной безопасностью, регламентирующие правотворческую функцию, регулирующие отношения в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания, жилищные и административные отношения, а также нормы, регулирующие межрегиональные, международные отношения и внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации.

Специфика структуры системы правовых норм субъекта Федерации заключается в том, что территории учитывают свои особенности и по правовым институтам, и по подотраслям права. Именно этим структура системы норм одного субъекта Федерации отличается от структуры системы норм другого субъекта. Но в целом общими элементами структуры системы норм права субъекта Федерации являются правовые нормы, институты и подотрасли, интегрированные в конкретные отрасли российского права.

На формирование системы нормативных правовых актов рассматриваемого уровня оказывают влияние следующие факторы: проводимая центром и субъектами Федерации региональная политика; правотворческая деятельность органов государственной власти субъекта Федерации; статус субъекта Федерации (в той степени, в какой позволяет объем его полномочий и предметы его ведения), многие другие объективные (экономические, географические, демографические и т. д.) и субъективные факторы; общие и специально-юридические принципы; юридические средства; определенный уровень правового сознания субъектов правотворчества; степень участия субъекта Федерации в международных отношениях.

Во многих субъектах Федерации есть своя собственная, относительно самостоятельная совокупность нормативных правовых актов, способная регулировать общественные отношения на региональном уровне с учетом местных условий. Но является ли такая совокупность актов системой? На этот вопрос в юридической литературе нет однозначного ответа*(10). Заслуживают внимания теоретические выводы ученых, что современное законодательство субъектов Российской Федерации обладает принципом системности. Однако обоснования этих выводов вызывают ряд возражений.

Во-первых, отмечается, что в большинстве субъектов Российской Федерации собственное законодательство уже в основном сформировано, и если есть множество правовых актов, то они должны образовать систему, чтобы не противоречить друг другу и иметь между собой устойчивые связи*(11). Но такая множественность правовых актов сама по себе не может обеспечить непротиворечивость и устойчивые связи.

Во-вторых, говорится о признании законодательства субъекта Федерации системой, поскольку оно соответствует основным положениям теории систем, обладает свойством целостности, имеет четкие границы и находится в тесном контакте с другими системами (федеральное законодательство и нормативные правовые акты органов местного самоуправления)*(12). В данном случае не объясняются так называемые четкие границы, тесные контакты, а также не учитывается то обстоятельство, что целостность системы - это не ее способность осуществлять комплексное регулирование общественных отношений (как раз такое регулирование может быть не всегда системным), а то, что позволяет говорить о такой системе как о едином целом либо части целого (подсистеме). Целостность совокупности нормативных правовых массивов субъекта Федерации означает зависимость каждого правового элемента от его роли, места и функций внутри целого.

Гармоничное взаимодействие всех правовых элементов данного уровня системы обеспечивают люди, обладающие определенным уровнем правового сознания. Именно оно является определяющим при формировании и функционировании системы нормативных правовых актов. Между тем в юридической науке в достаточной степени не исследованы понятия системы нормативных правовых актов вообще и систем нормативных правовых актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Анализ научно-теоретических источников по данному вопросу*(13) позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, ряд ученых считают, что сегодня нельзя пользоваться только понятием законодательства в узком смысле (как совокупности законов) и отвергать другие варианты. Тем более что в Свод законов РФ предполагается включать не только законы, но и нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. С такой позицией широкого понимания законодательства трудно согласиться. Может, точнее было бы назвать его "Свод нормативных правовых актов Российской Федерации" либо не включать в него подзаконные акты. Пример решения подобного рода вопросов имеется в отечественной правотворческой практике, когда вместо Общеправового классификатора отраслей законодательства*(14) был принят Классификатор правовых актов*(15).

Во-вторых, в юридической науке нет единых подходов к определению понятия системы законодательства и не отработана система нормативных правовых актов. В нормативных правовых актах разных уровней не решены проблемы правовых системных понятий, что в свою очередь приводит к неоднозначному толкованию правовых норм, к нарушению иерархических логических связей норм внутри нормативных актов и между ними на одном и разных уровнях федеративной системы, к логическим ошибкам в правоприменительном процессе.

Если рассматривать законодательство как систему только законов, то можно говорить о нарушении построения системы нормативных правовых актов. Например, в ч.2 ст.5 Конституции РФ, в которой установлено, что субъекты Федерации имеют свое законодательство, а в частях 2 и 4 ст.76 основного правового акта государства говорится не только о законах субъектов Федерации, но и об иных нормативных правовых актах. Если учесть, что в соответствии со ст.16 Конституции РФ положения ч.2 ст.5 составляют одну из основ конституционного строя России, то несоответствие между указанными нормами Конституции РФ станет очевидным.

Нарушения системности построения нормативных актов можем наблюдать и в систематизированных нормативных правовых актах, когда, например, в состав бюджетного и налогового законодательства включены, кроме законов о бюджете и налогах субъекта Федерации, и нормативные правовые акты представительных и иных органов местного самоуправления о местных бюджетах и налогах.

На уровне правотворчества субъектов Федерации также можно обнаружить нарушения системности построения иерархии нормативных правовых актов, когда к актам данного уровня системы отнесены договоры и соглашения*(16), когда к законодательству отнесены не только законы, но и подзаконные акты*(17), когда к нормативным актам отнесены и индивидуальные правовые акты*(18). В ряде случаев в конституциях (уставах) субъектов Федерации вообще не решен вопрос о системе нормативных правовых актов*(19).

Таким образом, решение вопросов, связанных с определением понятий системы нормативных правовых актов вообще и системы нормативных правовых актов субъекта Федерации в частности, представляется весьма проблематичным в научном, теоретическом, нормативном и в практическом аспектах. Между тем от решения данного вопроса будет зависеть, насколько совокупность нормативных правовых актов субъекта Федерации можно рассматривать как составную часть федеративной системы нормативных правовых актов и как логический элемент правовой системы Федерации. Общеизвестно, что основной структурный элемент данной системы - нормативный правовой акт. Однако в юридической литературе нет однозначного понятия и нормативного правового акта*(20). Во-первых, такое понятие включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами представительной (законодательной) и исполнительной власти. Во-вторых, в приведенных определениях нормативный правовой акт обозначается как документ, решение, предписание, властные действия, но не как закон и (или) подзаконный правовой акт. Хотя принципы построения системы нормативных правовых актов в общем и целом одинаковы (иерархичность, соподчиненность, как правило, верховенство закона), однако едва ли возможно дать единую универсальную классификацию нормативно-правовых актов*(21). Поэтому, в-третьих, все нормативные правовые акты подразделяются только на два вида или две группы - законы и подзаконные нормативные акты. В-четвертых, и законы, и подзаконные нормативные правовые акты предназначены для регулирования общественных отношений разного уровня.

Таким образом, при определении понятия нормативного правового акта следует прежде всего исходить из того обстоятельства, что он может быть либо только в виде закона, либо только в виде подзаконного нормативного правового акта. Отсюда может быть иным и понятие нормативного правового акта - это закон и (или) подзаконный правовой акт, посредством которых регулируются определенные виды и уровни общественных отношений.

Исходя из данного определения понятия нормативного правового акта, можем выстроить систему таких актов. Представляется, что подзаконные нормативные акты не могут быть включены в систему законодательства субъекта Федерации по следующим основаниям. Закон и подзаконный нормативный акт различны по понятиям; все нормативные правовые акты имеют свои собственные источники происхождения; между законом и подзаконным нормативным правовым актом существуют и другие важные отличия - по юридической силе, органам, их издавшим, по порядку их принятия, по предмету и уровням правового регулирования и т. д. Совокупность законов составляет систему законодательства, а все иные нормативные акты - систему подзаконных актов. Если также учесть, что существуют различные виды и формы законов и подзаконных нормативных актов, между которыми есть системообразующие связи и структурно-логические дефекты, становится очевидной необходимость выделения в системе нормативных правовых актов системы законов (законодательства) и системы подзаконных нормативных правовых актов. Следовательно, система законодательства - это основной логический элемент общей системы нормативных правовых актов, на основе которого формируется вся система подзаконных нормативных правовых актов. От решения данной задачи во многом будет зависеть положение (роль и значение) законов и подзаконных нормативных правовых актов в механизме правового регулирования.

Таким образом, система нормативных правовых актов субъекта Федерации - это основанная на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах права взаимозависимая совокупность законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, имеющих системообразующие связи (иерархические, отраслевые, функциональные) как между собой, так и с другими уровнями федеративной системы нормативных правовых актов, регулирующих определенные виды и уровни общественных отношений на части территории федеративного государства.

Нельзя сформировать качественную структуру системы нормативных правовых актов субъекта Федерации, не учитывая содержания общеправовых, межотраслевых, отраслевых принципов и положений общей теории права. Представляя важнейшую составляющую системы источников права, нормативные правовые акты образуют в своей совокупности сложную структуру, построенную по горизонтальному (отраслевому) и вертикальному (иерархическому) принципу*(22). Одновременно все нормативные правовые акты функционируют как единая система, которая характеризуется согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям и институтам*(23).

В правотворческом процессе учет системности совокупности нормативных правовых актов субъекта Федерации ставит своего рода заслон принятию произвольных юридически значимых решений. Являются иллюзиями представления многих экономистов, политиков, что они могут принимать любые экономические, политические или социальные решения, которые потом дооформят юристы. Если эти решения противоречат системе права, ее основополагающим началам, их эффективность будет ничтожна или даже, наоборот, они могут оказаться социально вредными*(24). Например, политические решения при подготовке и подписании федеративных договоров между Федерацией и ее субъектами, которые исходили из примата политики над правом в отношениях между центром и регионами, привели к тому, что с помощью таких договоров решаются только тактические задачи (снятие напряженности в отношениях между Федерацией и ее субъектами), но не решаются по сути задачи стратегические (создание в рамках Федерации единой системы источников права как одной из основ ее устойчивости)*(25).

В структуру системы правовых актов субъекта Федерации входят конституция (устав), законы, положения, постановления, распоряжения, приказы. Все эти правовые акты должны иметь системные связи между собой и с нормативными правовыми актами федеральных и муниципальных органов. В противном случае неизбежны нарушения законности и хаотическое изменение в федеративной системе нормативных правовых актов. Структура системы нормативных правовых актов этого уровня может быть определена по предмету правового регулирования и по юридической силе нормативных правовых актов.

Опираясь на анализ В. Б. Исакова*(26), целесообразно определить структуру системы нормативных правовых актов субъекта Федерации по предмету правового регулирования по десяти тематическим группам - совокупность конституционных актов субъекта Федерации, совокупность нормативных актов, регулирующих хозяйственные, финансовые, социальные, торговые, жилищные отношения, отношения по вопросам культурной политики (в науке, образовании, культуре, спорте), природопользования, административных правонарушений, межрегиональных и международных отношений и внешнеэкономической деятельности. Каждая группа обозначенной структуры данной системы имеет системообразующие связи как между собой, так и со структурными элементами системы нормативных актов на федеральном и муниципальном уровнях. Приоритеты в развитии отраслей структуры могут меняться в зависимости от необходимости в урегулировании возникающих ситуаций, важности решения тех или иных вопросов, финансовых возможностей и других особенностей (экономических, географических, демографических, национальных и др.) субъекта Федерации.

Таким образом, каждый из указанных правовых элементов рассматриваемого уровня системы представляет собой либо институт, либо подотрасль, которые интегрируются в конкретные отрасли нормативных правовых актов (законодательства) Российской Федерации.

Структура системы нормативных правовых актов субъекта Федерации может определяться и по иерархии нормативных актов. Это основной способ связи не только между актами рассматриваемого уровня системы, но и между актами субъекта Федерации и федеральными нормативными правовыми актами. Каждый вновь принимаемый нормативный правовой акт субъекта Федерации не может содержать нормативных предписаний, которые противоречили бы нормативным предписаниям, содержащимся в действующих нормативных правовых актах субъекта Федерации и федеральных органов государственной власти. Поэтому нельзя согласиться с мнением Ф. Р. Муратшина, что соотношение регионального законодательства с федеральным не строится по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, поскольку эти уровни законодательства равны между собой*(27). При этом он опровергает свой тезис, отмечая, что каждый уровень законодательства формируется относительно самостоятельными органами публичной власти в определенных сферах общественной жизни в пределах компетенции этих органов, а связь указанных уровней законодательства настолько сильна, что нельзя говорить об их параллельном и абсолютно независимом существовании*(28). В данном случае не учитываются и другие существенные условия, позволяющие говорить об иерархичности многоуровневой системы нормативных правовых актов. Например, конституционные основы построения иерархии нормативных актов всех уровней, общеправовые, отраслевые и федеративные принципы построения всей системы нормативных актов и т. д.

Помимо иерархической связи между нормативными правовыми актами субъекта Федерации существуют и горизонтальные связи и соотношения. Они устанавливаются между нормативными правовыми актами одного и того же правотворческого органа субъекта Федерации, образующими отдельные институты и подотрасли системы этих актов. К примеру, это связи между нормативными правовыми актами, образующими институт представительного (законодательного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Так, отдельные нормы конституции (устава) субъекта Федерации, другие его нормативные правовые акты, устанавливающие и регулирующие отношения, связанные с системой органов государственной власти, порядком их образования и функционирования, создают, во-первых, правовой институт представительного (исполнительного) органа государственной власти субъекта Федерации, во-вторых, совокупность подобных правовых институтов составляет подотрасль конституционных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Объективной основой горизонтальных связей нормативных предписаний субъекта Федерации выступают связи и соотношения, которые существуют между общественными отношениями, регулируемыми органами государственной власти субъекта Федерации. Многообразие таких реально существующих взаимосвязанных отношений порождает и сложную систему горизонтальных связей между нормативными правовыми актами одного и разных уровней их системы. Если, например, по одному и тому же предмету правового регулирования, отнесенному к ведению субъекта Федерации, региональный законодатель может принимать несколько законов, то горизонтальные связи характеризует соотношение сходных по предмету правового регулирования нормативных предписаний, содержащихся во всех нормативных актах этого органа.

Основное отличие горизонтальных связей нормативных правовых актов этого уровня от иерархических состоит в том, что последние существуют между сходными по предмету правового регулирования нормативными актами, принимаемыми разными правотворческими органами. Горизонтальные связи характеризуют соотношение нормативных правовых актов, принятых одним и тем же правотворческим органом субъекта Федерации.

Таким образом, орган государственной власти субъекта Федерации, выражая свою волю в нормативных предписаниях, должен стремиться к тому, чтобы его предписания представляли собой целостное системное образование, последовательно и полно закрепляли существенные признаки регулируемых общественных отношений.

В этой связи заслуживает поддержки мнение В. М. Сырых*(29), согласно которому ранжированные по юридической силе нормативные акты образуют структурные ряды, в которых каждый из элементов занимает строго определенное место. Система нормативных правовых актов состоит из двух структурных рядов - нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам исключительного ведения Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения, и нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации по вопросам их исключительного ведения. Первый структурный ряд федеративной системы нормативных правовых актов образуют шесть элементов: 1) федеральные конституционные законы, федеральные законы; 2) указы Президента РФ; 3) постановления Правительства РФ; 4) законы субъекта Федерации; 5) правовые акты органов исполнительной власти субъекта Федерации; 6) правовые акты органов местного самоуправления. Второй структурный ряд образуют три элемента: 1) законы субъекта Федерации; 2) правовые акты исполнительных органов субъекта Федерации; 3) правовые акты органов местного самоуправления.

Основой построения и объединения этих структурных рядов является Конституция РФ, которая составляет базу всей правовой системы Российской Федерации, обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым Федерацией и ее субъектами. В аналогичной роли выступают конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации по отношению к законам и иным актам субъектов Федерации.

Таким образом, внешне обособленные структурные ряды нормативных правовых актов имеют единую правовую основу - общие принципы и нормы, содержащиеся в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации. Единство правовой основы структурных рядов и позволяет рассматривать их как одно целое - систему нормативных правовых актов и содержащуюся в ней систему правовых норм Российской Федерации.

Каждый структурный ряд системы нормативных правовых актов характеризуется иерархической связью его элементов. Поэтому системообразующие связи нормативных правовых актов субъекта Федерации в правовой системе России должны способствовать их совершенству, то есть непротиворечивости по отношению к федеральным актам и между собой, оптимальной полноте правового регламентирования региональных общественных отношений, структурной их организованности. Только в этом случае система нормативных правовых актов субъекта Федерации может выполнять роль одной из основ правовой государственности Российской Федерации. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных отношениях, поскольку не обладает свойствами, необходимыми для акта, содержащего подлинные нормы права*(30).

Внутренняя и внешняя противоречивость двух уровней федеративной системы нормативных правовых актов, наличие в конституциях, уставах и других нормативных актах субъектов Федерации норм, которые расходятся с федеральными Конституцией и законами, противоречат основным принципам создания и функционирования федеративного государства, подрывают стабильность и единство правового регулирования, так необходимые в современных условиях, порождают неразбериху и беспорядок в юридической практике, способствуют проявлениям сепаратизма, проповеди национальной исключительности*(31).

В настоящее время процесс принятия на местах нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, замедлен в связи с установлением ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, повлекших за собой массовые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации и ее обороноспособности*(32).

Принятые меры своевременны и необходимы. Однако они не решают проблем, связанных с федеративной системой нормативных правовых актов, поскольку многие недостатки правотворчества субъектов Федерации объясняются отсутствием достаточного опыта подготовки нормативных правовых актов, квалифицированных кадров, необходимой теоретической базы и многими другими факторами, такими как бессистемность, хаотичное развитие законодательства, противоречия и несогласованности внутри нормативно-правового массива субъекта Федерации, неоправданные расхождения между правовыми актами разных субъектов, хотя эти акты действуют в едином правовом пространстве, обусловленном действием Конституции РФ и всего федерального законодательства*(33).

Очевидно, что меры, направленные на искоренение нарушений субъектами Федерации федерального законодательства, должны быть дифференцированными (от санкций до оказания помощи), иметь надежное организационное, методическое и информационное сопровождение. Поэтому задачу по созданию гармоничной системы нормативных правовых актов субъекта Федерации нельзя успешно решить без должного научно-методического юридического обеспечения*(34).

Рекомендуются следующие способы упорядочения системы нормативных правовых актов субъектов Федерации: введение основных ее характеристик в конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения; создание научно обоснованной типологии правовых актов субъектов Федерации и осуществление правотворчества на основе научно разработанных программ; научная разработка содержательных характеристик актов субъектов Федерации и установления их оптимального соотношения как между собой, в разных сферах, так и с актами федеральных и муниципальных органов; подготовка модельных (рекомендательных) законодательных актов*(35).

Между тем только научных выводов для решения обозначенной проблемы будет явно недостаточно. Для этого необходимо, чтобы они обязательно учитывались правотворческими органами в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов.

Правотворчество в субъектах Федерации во многом зависит от уровня правового сознания, профессиональной подготовки лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных правовых актов, и других объективных и субъективных факторов.

Поэтому в системе нормативных правовых актов субъекта Федерации возможно появление различных несогласованностей и дефектов. Несмотря на огромное разнообразие их причин, можно с известной долей условности выделить, во-первых, те, которые в меньшей степени субъективны (федеративное устройство государства, множественность правотворческих субъектов; противоречивый характер обновления федеративных отношений на современном этапе; динамика общественных отношений). Во-вторых, причины, предопределяемые качеством правотворчества, его организацией (нечеткость разграничения нормотворческой компетенции; недостаток информации, стремление отдельных правотворческих органов выйти за пределы своих полномочий и т. д.).

Система нормативных правовых актов субъекта Федерации, как логический элемент федеративной правовой системы, должна гармонично соотноситься с федеральной и муниципальной системами нормативных правовых актов. Здесь необходимо иметь в виду, что такая гармонизация во многом зависит от того, на каких основополагающих принципах строится такое соотношение - на основании принципов конституционной или договорной федерации. Полагаем, что единство федеративной правовой системы России может быть сохранено только при конституционной, а не договорной федерации. Поэтому при всех существующих региональных различиях и особенностях принципы построения системы нормативных правовых актов субъекта Федерации и порядок ее взаимодействия с федеральной и муниципальной системами нормативных правовых актов должны определяться Конституцией РФ и федеральными законами, а не индивидуальными договорами между политическими кланами в центре и в регионах.

Гармонизация системы нормативных правовых актов субъекта Федерации служит упорядочению нормативно-правовых массивов и поддержанию федеративной правовой системы в состоянии функционального равновесия. Она позволяет обеспечить ту степень сбалансированности правовых актов, которая в конечном итоге позволяет правовой системе функционировать и развиваться в разных направлениях.

Собственно, юридические условия гармонизации нормативных правовых актов субъекта Федерации можно выразить следующим образом. На преодоление юридических конфликтов, прежде всего, благоприятным образом влияет упорядочение системы нормативных правовых актов субъекта Федерации и поддержание ее в равновесии. Оно складывается из таких действий, как установление строгой классификации нормативных правовых актов субъекта Федерации по предмету, содержанию и методам правового регулирования, по форме, процедуре их принятия и вступления в силу. При этом важно строго придерживаться нормативных соотношений между актами и системных связей и их зависимостей. Решить эти задачи можно благодаря строгому следованию конституционным принципам правовой системы, а также путем принятия федерального закона "О нормативных правовых актах".

В Российской Федерации должна быть создана единая взаимоувязанная система нормативных правовых актов, включающая в качестве составных блоков федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, объединенная общими принципами и обеспечивающая полноту правового регулирования, отсутствие в нем пробелов и противоречий. Мировой опыт свидетельствует, что унификация правового регулирования составных частей федерации, сближение и согласованность содержания принимаемых ими нормативных актов - необходимое условие ее жизнеспособности, достижения оптимальных форм управления такой сложной государственной структурой, какой является федерация*(36). Способы достижения такой унификации многообразны. Это и взаимная согласованность планов и программ законопроектных работ, и одновременное принятие по предметам совместного ведения и федеральных законов, и развивающих и конкретизирующих их законов субъектов Федерации, и взаимный обмен опытом правотворческой работы органов государственной власти регионов, и взаимная экспертиза подготавливаемых законопроектов, и согласование проектов федеральных законов с законодательными органами субъектов Федерации, и принятие органами власти субъекта Федерации разработанных на федеральном уровне модельных (рекомендательных) актов, и разработка разного рода методических рекомендаций о порядке подготовки и оформления проектов региональных нормативных правовых актов, и сравнительный анализ принятых субъектами Федерации нормативных актов с целью выявления их положительных и отрицательных черт и т. д.*(37)

Указанные способы унификации необходимы для повышения эффективности правового регулирования, увеличения степени внутренней согласованности всей правовой системы Российской Федерации. Осуществление координации в правотворческом процессе органов государственной власти Федерации и ее субъектов будет также препятствовать возникновению несогласованности, дублирования актов и их противоречия друг другу.

М.Г. Потапов,

консультант правового управления Мэрии г. Новосибирска,

аспирант Российской правовой академии Минюста РФ

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Современное состояние российского законодательства. "Круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1999. N 2. С.28; Савицкий В. А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований // Местное право. М., 2000. N 7. С.37.

*(2) См.: Федерализм и децентрализм / Отв. ред. А. В. Гайда, В. Н. Руденко. Екатеринбург, 1998. С.46.

*(3) См.: Муратшин Ф. Р. Принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Электронный адрес в Internet: http://www.bashet.ru/jurid/author.html/.

*(4) См.: Тиунова Л. Б. Система правовых норм и отраслевое подразделение права // Правоведение. 1987. N 4. С.65.

*(5) См.: Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности: Методология и теория. СПб., 1991. С.100.

*(6) См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С.328; Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С.177; Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.

*(7) См.: Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С.92.

*(8) См.: Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М.: БЕК, 1999. С.5, 19.

*(9) См.: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С.9.

*(10) См.: Муратшин Ф. Р. Указ. соч. С.81-82; Титов Ю. Н. Принципиальные проблемы разработки, принятия и исполнения законодательства Республики Башкортостан // Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа, 1996. С.98; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998. С.3; Муксинов И. Ш. Основы самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан // Конституционное право Республики Башкортостан: возникновение, становление и перспективы развития. Уфа, 1997. С.39; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. N 1. С.60; Раянов Ф. М. Система законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации // Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа, 1996. С.18.

*(11) См.: Муратшин Ф. Р. Указ. соч. С.82.

*(12) Там же. С.83.

*(13) См.: Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2. С.24-25; Лебедев А. Н. Указ. соч. С.90; Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юридическая литература, 1994. С.9; Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. / Под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Перевалова. М.: Норма-Инфра·М, 2000. С.327; Современное состояние российского законодательства. "Круглый стол" журнала "Государство и право". С.27; Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М.: Юрист, 1999. С.409.

*(14) См.: САПП РФ. 1993. N 51. Ст.4936; СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.119.

*(15) См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1260.

*(16) См.: Советская Башкирия - Известия Башкортостана. 2000. 4 нояб.

*(17) См.: Ведомости. 1996. N 15; Советская Сибирь. 1996. 11 янв.

*(18) См.: Устав Тюменской области. Тюмень, 1996. С.7.

*(19) См: Конституция Республики Алтай // Звезда Алтая. 1997. 11 июля; Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1997. N 21. С.9; Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. 1996. С.10; Конституция Республики Бурятия // Бурятия. 1999. N 127; Собрание законодательства Республики Бурятия. 1999. N 1; Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1999. N 6; Устав Хабаровского края // Тихоокеанская звезда. 1996. 13 и 16 янв.

*(20) См.: Российская газета. 1999. 3 авг.; Алексеев А. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.77; Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2001. С.501; Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. С.325; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С.39; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С.524.

*(21) См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. В. С. Нерсесянца. С.273.

*(22) См.: Там же. С.273.

*(23) См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2001. С.381.

*(24) См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 1999. С.374.

*(25) См.: Муромцев Г. И. Международно-правовые аспекты федеральной структуры России. Право и политика современной России. М., 1996. С.158.

*(26) См.: Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С.70-71.

*(27) См.: Муратшин Ф. Р. Указ. соч. С.80.

*(28) Там же. С.81.

*(29) См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000. С.165.

*(30) Там же.

*(31) См.: Проблемы правотворчества субъектов Федерации: Научно-методическое пособие / Отв. ред. проф. А. С. Пиголкин. М.: Норма, 1998. С.4.

*(32) См.: Статья 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(33) См.: Проблемы правотворчества субъектов Федерации: Научно-методическое пособие. С.3.

*(34) См.: Федерализм и децентрализм. С.48.

*(35) См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С.109-110.

*(36) См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. С.5.

*(37) См.: Там же.