Пояснительная записка к проекту федерального закона N 210133-3 "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг"

Проводимые в Российской Федерации социально-экономические преобразования, принятие нового Гражданского кодекса Российской Федерации, завершение процесса перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, необходимость совершенствования системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, а также уточнения отдельных положений действующего жилищного законодательства, требуют внесения изменений и дополнений в действующий Закон Российской Федерации от 24.12.92 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики".

Предлагаемый законопроект совершенствует положения действующих в настоящее время статей 15, 18 и 19 указанного закона и дополняет его рядом новых определений, соответствующих изменениям, проводимым в жилищно-коммунальной отрасли в соответствии с утвержденной подпрограммой "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

Проектом закона устанавливаются четкие разграничения в вопросах регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг между федеральным уровнем, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, конкретизируются структура и размер оплаты жилья, включая дополнительную площадь, а также сроки и порядок перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Указанные параметры устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации.

Впервые на законодательном уровне, вводится положение об обязательном принятии мер организациями и предприятиями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, направленных на снижение издержек по содержанию и ремонту жилья и предоставлению указанных услуг.

В законодательстве более широко и конкретно определены порядок и условия предоставления субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг малообеспеченным категориям гражданам с указанием источников их финансирования.

Проектом закона предусматривается совершенствование системы предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Большинство категорий льготополучателей сохраняют установленные им льготы и их размер. Одновременно вводится единый порядок возмещения расходов предприятий жилищно-коммунального комплекса на предоставление указанных льгот, возмещаемых за счет средств федерального бюджета путем предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке компенсации фактически произведенных затрат. Указанное положение не распространяется на льготы, предоставляемые в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 02.01.00 N 40-ФЗ. Источником предоставления указанных льгот являются бюджеты субъектов Российской Федерации.

Предлагаемый законопроект вводит новое положение, предоставляющее право органам законодательной власти субъектов Российской Федерации устанавливать ветеранам труда размер льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в соответствии с чем проектом указанного закона в статью 22 Федерального закона "О ветеранах" вносятся соответствующие изменения и дополнения.

Заключительные подпункты пункта новой редакции статьи 15 проекта закона определяют заявительный характер получения субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, причины отказа в предоставлении указанных субсидий, правила замены жилого помещения при превышении его площади социальной нормы, а также порядок выселения нанимателя и членов его семьи из занимаемого жилого помещения в случае не оплаты жилищно-коммунальных услуг.

В связи с совершенствованием системы предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, законопроектом признаются утратившими силу нормы их предоставления в отношении отдельных категорий граждан, имевших на это право на основании ранее действующих положений отдельных федеральных актов.

Указанным категориям граждан льгота по оплате жилья и коммунальных услуг заменяется равноценной субсидией, при этом не ущемляются материальные интересы указанных категорий.

Новая редакция статьи 15 исключает положение об оплате в размере половины минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством, жилищно-коммунальных услуг гражданами, доход которых ниже установленного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума. Это позволит устранить социальную несправедливость для лиц этой группы при оплате жилья и коммунальных услуг.

В связи с тем, что новая редакция статьи 15 включает в себя положения ряда других статей действующего в настоящее время Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", указанным законопроектом признаются утратившими силу статья 18 и часть четвертая статьи 19 действующего закона.

Финансово-экономическое обоснование
принятия проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"
и другие законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг"

С 1994 года в Российской Федерации в соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" действует система адресной социальной защиты населения в сфере оплаты жилищно-коммунальных услуг, механизм предоставления которой был определен постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года N 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг". Основными ее принципами являются:

- оплата семьей социального стандарта жилья не должна превышать определенной доли ее дохода;

- размер компенсации обратно пропорционален доходу семьи.

Кроме того, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право корректировать эту величину в зависимости от экономического положения региона.

В 1996 году в текст статьи 15 вышеуказанного закона были внесены изменения, в соответствии с которым граждане, имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, оплачивают жилищно-коммунальные услуги в размере половины минимального размера оплаты труда.

Внесение изменений в указанную статью Закона привело к потенциальному росту средств, направляемых на предоставление субсидий, которые не были обеспечены бюджетным финансированием. Образующееся недофинансирование отрасли привело к снижению уровня жилищно-коммунального обслуживания населения, в связи с чем во многих городах и других населенных пунктах эта статья Закона не "работает".

Одновременно, с учетом указанного изменения действующего законодательства, рядом постановлений Правительства Российской Федерации был введен в действие новый механизм предоставления населению субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг по двум основаниям в зависимости от соотношения прожиточного минимума и среднеднедушевого дохода гражданина. Если его среднедушевой доход выше прожиточного минимума (первое основание предоставления субсидий), оплата за жилье и коммунальные услуги не должна превышать установленную максимально допустимую долю расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг. Если же среднедушевой доход ниже прожиточного минимума (второе основание предоставления субсидий), граждане оплачивают жилье и коммунальные услуги в размере 0,5 минимального размера оплаты труда (МРОТ).

При таком положении право на субсидию появляется у значительно большего количества граждан по сравнению с предоставлением субсидий по одному основанию.

Размер компенсаций при среднедушевых доходах семьи меньше прожиточного минимума не зависит от размера доходов и является одинаковым при величине дохода 500 рублей, 1000 рублей и даже 1574 рублей. Тем самым, нарушается принцип социальной справедливости и резко увеличиваются расходы бюджетов на предоставление субсидий.

Поэтому, исключение из Закона введенного в 1996 году порядка оплаты жилищно-коммунальных услуг низко доходным категориям населения в размере 0,5 МРОТ обеспечит социальную справедливость различным категориям населения при оплате жилищно-коммунальных услуг и повысит уровень финансового обеспечения программы субсидий на оплату указанных услуг.

Для оценки соотношения размеров субсидии по двум основаниям исходя из 22% максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг взамен ранее предполагавшейся величины этого показателя 25% и с учетом действующих льгот, принимаются следующие начальные условия:

полная стоимость жилищно-коммунальных услуг совпадает с максимальным доходом гражданина и составляет 1000 руб. (рис.1).

                                /-------------------------\

     (1000руб) А                |                         |

                                |                         |

     (900руб) - 90% С           |-------------------------|

                                |                         |

                                |                         |

     (450руб.) - 50%, льгота Е  | - - - - - - - - - - - - |

     (220руб.) - 22% М          |-------------------------|

                                |                         |

                                \-------------------------/

                                 рис.1

К оплате предъявляется 900 руб. (линия С), что составляет 90% от совокупного дохода гражданина. При действующей системе льгот, например, в размере 50% (линия Е) к оплате предъявляется 450 рублей. Однако в соответствии с действующей системой жилищных субсидий оплата реальными деньгами гражданина не может превышать 22% (линия М), т.е. 220 рубля. Величина субсидии определится как разница между линией Е и линией М, т.е. составит 230 рублей и будет компенсироваться из фонда социальной поддержки населения на предоставление субсидий, а льготу погашают предприятию в размере 450 рублей (разница между линией С и Е) из бюджета. Таким образом, общая социальная помощь гражданину составит 450 руб. + 230 руб. = 680 руб.

При переводе всех видов социальной помощи на социальный счет и переводе ее в субсидию гражданин будет иметь право на субсидию в размере 680 руб. (разница между линией С и М).

Для льготника, по действующему сегодня законодательству при установленном размере оплаты за жилищно-коммунальные услуги 900 рублей от дохода гражданина в 1000 рублей и максимально допустимой доле расходов на оплату оказанных услуг при действующей льготе 50% будет начислено к оплате 450 рублей и предоставлено субсидий в размере 200 рублей, так как оплата не должна превысить 250 рублей при 25% доле максимально допустимого расхода граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг. В тоже время при снижении порога до 22% платеж уменьшится до 220 рублей, а субсидия возрастет до 680 рублей.

При увеличении дохода гражданина вдвое с 1000 рублей до 2000 рублей (рис.2) (линия А) и предъявленном платеже 900 рублей (линия С) за жилищно-коммунальные услуги позволит начислить субсидию при льготе 50% (450 рублей - линия Е) всего 10 рублей, а в случае отсутствия льгот гражданину будет предоставлена адресная субсидия в размере 460 рублей (900 руб. - 440 руб.(линия М) = 460 руб.), которая практически эквивалентна льготе.

     2000 руб. А       /----------------------------\

                       |                            |

                       |                            |

     900 руб. С        |----------------------------|

                       |                            |

     450 руб. Е  ---  |----------------------------|

     440 руб. М  ---  | - - - - - - - - - - - - - -|

                       |                            |

                       |                            |

                       \----------------------------/

                                 рис.2

Указанные примеры расчетов показывают, что при замене отдельным категориям граждан льгот по оплате жилья и коммунальных услуг равноценными субсидиями, материальные интересы указанных категории не ущемляются.

Принимая во внимание то, что в настоящее время федеральным законодательством установлен прожиточный минимум в размере 1574 рублей, ниже которого проживает 27% граждан (около 38,5 млн.чел.), расходы на предоставление субсидий потенциально могут составить величину 50,0 - 55,0 млрд.руб. в год (при средней величине субсидии на семью 360 - 395 руб./мес. х 11,6 млн.семей. х 12 мес. = 50 - 55 млрд.руб).

Переход к адресной социальной поддержке низко доходных категории граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг при отмене второго основания предоставления субсидий, исходя из финансовой возможности бюджетов в рамках федерального стандарта, значительно снизит расходы бюджетов на оказание социальной помощи населению, а размер оплаты населением жилищно-коммунальных услуг будет более социально справедлив.

Подтверждает правильность такого подхода и анализ величины среднедушевых доходов населения по годам и группам доходов населения.

Вместе с тем, анализ потребительских расходов населения, определенных по материалам выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств показывает, что доля расходов на оплату услуг ЖКХ в структуре потребительских расходов домашних хозяйств в период с 1995 г. по 2001 год практически не изменилась и составляет около - 7%, что значительно ниже установленных пределов этой величины по федеральным стандартам на 2002 г. (22 процента). При этом расходы на оплату гражданами жилищно-коммунальных услуг сопоставимы с суммарными расходами на приобретение алкогольных напитков - 2,5% и покупку табачных изделий - 1,3% по рыночным ценам.

Исходя из того, что более одной трети населения имеет право на оплату жилья и коммунальных услуг в размере 50% от предъявляемой стоимости, объем средств, необходимых для предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в 2003 году, расчетно составит около 40 - 45 млрд.рублей (из общего объема услуг ЖКХ населению в размере 360 млрд.руб. около трети населения оплачивает 50% от ставок и тарифов для населения)

Таким образом, сумма средств в консолидированном бюджете, необходимых для компенсации выпадающих доходов предприятий ЖКХ за предоставляемые льготы и субсидии без принятия указанного законопроекта, может составить порядка 90 - 100 млрд.рублей.

Законопроектом предусматривается предоставлять субсидии действительно нуждающимся категориям граждан в зависимости от совокупного семейного дохода и занимаемой площади жилых помещений, а льготы отдельным категориям граждан (Героям Советского Союза, Героям России, полным кавалерам орденов Славы и Трудовой Славы, Героям Социалистического Труда, инвалидам, гражданам, подвергшимся воздействию радиации, жертвам политических репрессий и ряду других категорий) финансируются из федерального бюджета, что предполагает более устойчивое функционирование предприятий ЖКХ.

В результате произойдет переориентация средств социальной помощи государства для наиболее нуждающихся. По прогнозам потребность средств на субсидии, ранее получавшим ее по второму основанию, составит 33,9 млрд. рублей (указанные лица будут получать субсидии исходя из среднедушевого семейного дохода и федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг). Для граждан, ранее получавшим социальные, а также категориальные льготы, прогнозная потребность средств определяется в размере 17,9 млрд.рублей (указанная величина складывается за счет уменьшения размеров социальной помощи для наиболее обеспеченных групп населения). В результате происходит снижение требуемых средств на предоставление субсидий за счет возможного снижения обращений до 70 - 75% от общего исходного количества (в настоящее время льготополучателей - 46,8 млн. человек, получателей субсидий - 3,5 млн. семей или около 10,5 млн. человек).

С принятием данного закона существенно сократится количество получателей субсидий. Однако по прогнозным оценкам право на получение субсидий будет иметь порядка 15 - 20 процентов семей с наиболее низкими доходами.

Льготополучатели останутся в составе:

не менее 10 - 12 млн. человек, кому льготы будут сохранены в полном объеме;

не менее 26 - 27 млн. человек, льготы которым будут предоставляться субъектами Российской Федерации.

Общее количество граждан, которые обратятся за социальной помощью по оплате жилья и коммунальных услуг, составит около 40 млн. человек.

Тем не менее, в федеральном бюджете необходимо предусматривать средства на социальную помощь населению при оплате жилищно-коммунальных услуг в размере не менее чем в 2002 году, - 50 млрд.рублей ежегодно.

При внесении изменений в законодательство в последующие годы необходимо сохранять сложившийся уровень финансирования ЖКХ, последовательно переориентируя эти средства в адресные компенсации (субсидии) малоимущим слоям населения, льготы отдельным вышеуказанным категориям граждан и денежное довольствие военнослужащим.

Перечень
актов законодательства Российской Федерации, подлежащих признанию
утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием проекта
федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
системы оплаты жилья и коммунальных услуг"

 I.  Акты законодательства Российской  Федерации,  подлежащие  признанию

     утратившими  силу  в  части  предоставления льгот по оплате жилья и

     коммунальных услуг

 II. Акты законодательства Российской Федерации, подлежащие  изменению и

     дополнению

I. Акты законодательства Российской Федерации, подлежащие признанию
утратившими силу в части предоставления льгот по оплате жилья
и коммунальных услуг

1. Закон РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 "О социальном развитии села".

2. Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии".

3. Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов".

4. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1.

5. Федеральный закон от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов".

6. Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года N 12-ФЗ.

II. Акты законодательства Российской Федерации, подлежащие изменению
и дополнению

1. Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

2. Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий".

3. Закон Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы".

4. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

5. Федеральный закон от 9 января 1997 года N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы.

6. Федеральный закон от 26 ноября 1998 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча".

7. Федеральный закон от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".

8. Федеральный закон "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года N 40-ФЗ.