Пояснительная записка к проекту федерального закона N 115008-3 "О зонах экологического бедствия" (не действует)

Пояснительная записка

 1. Необходимость принятия законопроекта

 2. Состояние  правового  обеспечения  регулирования отношений  в  зонах

    экологического бедствия

 3. Цель разработки законопроекта

 4. Основные положения законопроекта

 5. Последствия реализации

1. Необходимость принятия законопроекта

К настоящему времени в ряде областей - Иркутской (г.г.Ангарск, Братск), Свердловской (г.Каменск - Уральский), Кемеровской (Кузбасс), Оренбургской (г.Орск), Челябинской (г.г.Карабаш, Магнитогорск) и других, сложилась критическая экологическая ситуация.

Основными ее причинами явились нарушение на протяжении ряда лет требований природоохранного законодательства при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, высокое загрязнение окружающей природной среды, непродуманная градообразующая политика, отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны окружающей среды, остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности.

Все это привело к деградации и разрушению экосистем, ухудшению здоровья населения, росту заболеваемости и смертности, росту социальной напряженности на территориях, что можно определить как состояние экологического бедствия. Для вывода территорий из этого состояния необходимо осуществить комплекс экологических, экономических и социально-гигиенических мер по восстановлению компонентов природной среды и здоровья населения.

Выполнение этой задачи в полном и достаточном объеме требует также создания правовой базы как для придания данным территориям статуса зон экологического бедствия, так и для его снятия.

2. Состояние правового обеспечения регулирования отношений
в зонах экологического бедствия

В настоящее время законодательные требования к зонам экологического бедствия содержатся в принятом в 2002 году Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Пункт 1 статьи 57 указанного Закона "Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций" определяет, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия.

Однако указанное законодательство, а следовательно и правовая основа для придания территориям статуса зон экологического бедствия, пока отсутствует. Не установлен порядок объявления и снятия статуса "зон", не определены механизмы регулирования хозяйственной и иной деятельности на их территории, вывода этих территорий из состояния экологического бедствия, привлечения инвестиций для реализации мероприятий по выводу территорий из указанного состояния, что не позволяет нормализовать экологическую обстановку на территории зон.

3. Цель разработки законопроекта

Наличие территорий с экстремально и хронически высоким загрязнением окружающей природной среды является прямым нарушением конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции Российской Федерации) и охрану здоровья (ст.41).

Настоящий федеральный закон разработан в целях создания правовой базы для придания территориям Российской Федерации или их участкам статуса зон экологического бедствия федерального уровня, вывода их из состояния экологического бедствия и обеспечения конституционных прав граждан, проживающих на этих территориях, на благоприятную окружающую среду.

4. Основные положения законопроекта

Проект федерального закона состоит из 9 глав, содержащих требования, регламентирующие:

полномочия органов государственной власти Российской Федерации и предметы ведения органов местного самоуправления на территории зон экологического бедствия;

порядок придания территориям статуса зоны экологического бедствия, включая основания для инициирования объявления территории зоной экологического бедствия, разработку и установление критериев экологического бедствия, установление границ зон;

разработку и утверждение федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия;

осуществление хозяйственной и иной деятельности на территории зоны;

экологическое страхование, экологический аудит, экологическую сертификацию и лизинговую деятельность на территории зон экологического бедствия;

особенности налогообложения;

снятие с территории статуса зоны экологического бедствия;

ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о зонах экологического бедствия.

Основными принципами, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность на территории зон экологического бедствия, являются следующие:

- приоритет охраны здоровья человека, обеспечение благоприятных условий жизни, труда и отдыха населения;

- обеспечение соблюдения природоохранных требований с целью уменьшения антропогенной нагрузки на окружающую среду и восстановления нарушенного природного равновесия;

- обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности при разработке предпроектной, проектной и иной документации, а также при принятии решения о ее реализации;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы всех видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, намечаемую к реализации на территории зон экологического бедствия;

- обязательность своевременного и полного финансирования, прежде всего "загрязнителем" окружающей среды, всех мероприятий федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия;

- гласность при придании территориям статуса зон экологического бедствия, при разработке федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия и осуществлении предусмотренных в ней мероприятий и ряд других, не менее значимых, принципов.

5. Последствия реализации

Принятие федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и реализации хозяйственной и иной деятельности на их территории" и его последующая реализация позволят обоснованно выявить территории Российской Федерации или их участки, на которых сложилась кризисная экологическая обстановка и придать им особый статус - статус зон экологического бедствия.

Законодательно закрепленный порядок придания этого статуса позволит, с одной стороны, ускорить указанную процедуру, с другой - исключить излишние затраты на разработку соответствующей документации для территорий, состояние окружающей среды которых не соответствует критериям экологического бедствия.

В настоящем законе, в отличии от ранее действовавшего Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (статьи 58 и 59), вместо двух видов зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия, предусмотрена возможность объявления одной зоны - зоны экологического бедствия.

Это вызвано тем, что различие между указанными зонами характеризовалось, в основном, уровнем превышения предельно допустимых концентраций в компонентах природной среды и глубиной произошедших в них изменений. В случае зон чрезвычайной экологической ситуации это "устойчивые отрицательные изменения", а в зонах экологического бедствия - "глубокие необратимые". При этом цель придания статуса зон в том и другом случае одна - снижение концентраций загрязняющих веществ в компонентах природной среды до допустимого уровня. Пути достижения указанной цели также идентичны. Основными из них являлись ограничение и прекращение деятельности на территории зон.

Выполнение требований этих статей, особенно запрета на реконструкцию предприятий, в ходе которой могло бы пройти и их техническое перевооружение с применением экологически чистых технологий, способно было практически остановить жизнь в городах и лишить источника доходов большинство их жителей, работающих на данных предприятиях.

В связи с этим возникла необходимость разработки правовых норм, которые позволят с одной стороны, вывести территории из состояния экологического бедствия, а с другой - заинтересовать хозяйствующие субъекты в развитии экологически безопасной деятельности.

Данный законопроект предусматривает ограничение хозяйственной и иной деятельности, разрешая строительство новых предприятий, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности населения, проживающего на территории зоны.

Реализация законопроекта позволит оздоровить экологическую обстановку при сохранении и даже увеличении количества рабочих мест, поступлений в местный бюджет, что, в свою очередь, будет способствовать принятию мер по оздоровлению окружающей среды и обеспечит экологическую безопасность хозяйственной и иной деятельности на территории зон экологического бедствия, в том числе за счет использования экологического аудита, экологической сертификации, экологического страхования.

Законопроект содержит также нормы, обеспечивающие привлекательность ведения указанной деятельности для инвесторов на территории зон - использование лизинга, введение особого режима налогообложения.

Статья 31 закона "Возмещение вреда, причиненного в процессе осуществления деятельности в зонах экологического бедствия" позволит гарантировать выполнение конституционных прав граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции Российской Федерации).

Разработанный федеральный закон является законом прямого действия.

Его принятие позволит решить экологические, социальные и экономические проблемы на территории зон экологического бедствия.

Финансово-экономическое обоснование

Проект федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" разработан с целью создания нормативной правовой базы, обеспечивающей вывод территорий Российской Федерации из состояния экологического бедствия.

В настоящее время в Российской Федерации существует порядка десяти выявленных локальных (как правило, в пределах муниципальных образований) территорий, на которых показатели состояния окружающей среды соответствуют критериям экологического бедствия. Следовательно, они могут быть отнесены к зонам экологического бедствия и на них будет распространяться действие данного закона.

В связи с тем, что документом, содержащим конкретные мероприятия по выводу территории из состояния экологического бедствия в соответствии с данным законопроектом, является федеральная программа, финансовые затраты на реализацию законопроекта будут состоять из стоимости разработки и затрат на выполнение мероприятий, предусмотренных указанными программами.

Анализ существующего положения в регионах показывает, что на ближайшие 5-10 лет общее число территорий, на которые может распространяться действие настоящего закона, не превысит десяти. Таким образом до 2010 года могут быть разработаны и утверждены не более 10 указанных федеральных целевых программ.

Опыт разработки аналогичных федеральных целевых программ показывает, что стоимость разработки и реализации федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет ориентировочно 5 - 10 млрд. рублей в ценах 2000 года. Следовательно, общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию данного законопроекта до 2010 года составит, в среднем, около 75 млрд. рублей, или около 7,5 млрд. рублей в год.

В основу оценки затрат на реализацию законопроекта "О статусе зон экологического бедствия..." был положен прогноз затрат на разработку и реализацию федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия. Учитывая, что реальная стоимость каждой конкретной программы будет определяться составом и стоимостью присущих именно этой программе мероприятий, то прогноз затрат на одну программу можно сделать только на основе сопоставления их с аналогичными программами, реализуемыми в настоящее время.

По состоянию на 2000 год всего по разделу "Экология" финансируются 19 федеральных целевых программ. В 2000 году на реализацию этих программ из всех источников было направлено всего 5696,7 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета - 1104,3 млн. рублей, а из бюджетов субъектов Российской Федерации - 1941,2 млн. рублей. Таким образом, в среднем на одну программу общее финансирование составляло порядка 300,0 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - порядка 55,0 млн. рублей, или около 19% от общего объема финансирования.

Вышеназванные цифры характеризуют стоимость различных экологических программ. Однако, для целей оценки стоимости федеральных программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия, необходимо их сопоставить с аналогичными данными для программ оздоровления экологической ситуации на уровне муниципальных образований.

В настоящее время на территории четырех муниципальных образований, где экологическая обстановка близка к состоянию экологического бедствия уже реализуются экологические программы (г.Чапаевск, г.Братск, г.Нижний Тагил, г.Череповец).

Из них для городов Чапаевска и Череповца разработаны федеральные целевые программы на период 1997-2010 годов, для городов Братска и Нижнего Тагила - на 1994-2000 годы, но до 1999 года реального финансирования этих программ из федерального бюджета практически не осуществлялось.

В 1999 году финансирование практически свелось к погашению ранее накопленных задолженностей по финансированию из федерального бюджета и лишь в 2000 году финансирование из федерального бюджета стало более или менее соответствовать объемам, предусмотренным в программах.

В 2000 году финансирование из федерального бюджета составило: для Чапаевска - 2,7 млн. рублей; для Братска - 70,5 млн.руб., для Нижнего Тагила -19,3 млн.руб., для Череповца - 12,0 млн. рублей, что в сумме составляет 104,5 млн. рублей. Таким образом, в 2000 году в среднем на одну программу бюджетное финансирование составило порядка 26,0 млн. рублей. Учитывая, что средняя продолжительность реализации программы составляет примерно 10 лет, то, исходя из данных 2000 года, общий объем бюджетного финансирования одной федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия может быть определен на уровне 260,0 млн. рублей.

Однако, по тем же данным 2000 года, общий объем финансирования четырех вышеназванных программ из различных источников составил 1423,2 млн. рублей. Таким образом финансирование из федерального бюджета в сумме 104,5 млн. рублей составило всего лишь около 7,5% от общего объема.

Это практически в три раза ниже доли финансирования из бюджета всех экологических программ в целом. Если предполагать, что бюджетное финансирование программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия не будет меньше указанного уровня, то данную ранее оценку бюджетного финансирования одной федеральной целевой программы можно скорректировать в 3 раза и определить на уровне 0,75 млрд. рублей на 10 лет, или в среднем порядка 75,0 млн. рублей на одну программу год.

Таким образом среднегодовую потребность в финансировании из федерального бюджета можно оценить в размере не более 1 млрд. рублей. Если же учесть принятый сейчас порядок и сроки утверждения этих программ реальное финансирование из бюджета потребуется не ранее 2003 года в размерах, не превышающих 0,2 - 0,3 млрд. рублей.

Следует отметить, что при введении в конкретных зонах экологического бедствия специального налогового режима, прямого бюджетного финансирования может не потребоваться. В качестве бюджетного источника в этом случае будут выступать временные налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с настоящим законом.

Кроме того, следует отметить, что в финансово-экономическом обосновании не предусмотрено одновременного прямого финансирования из бюджета и предоставления налоговых льгот. Рассчитанная выше цифра 0,75 млрд. рублей ориентирована либо на один из этих источников, либо на их совместное использование, но при этом сумма не должна превышать 0,75 млрд. рублей в год по одной программе или 7,5 млрд. рублей на планируемые 10 федеральных целевых программ.

Учитывая, что по существующей методике оценки ущерба, предотвращенного в результате реализации федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет по уже прошедшим экспертизу материалам в среднем не менее 10-15 млрд. рублей, экономическую эффективность введения в действие настоящего закона следует признать высокой.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению шли принятию в связи
с принятием проекта федерального закона

В случае принятия проекта федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной деятельности на их территории" необходимо внести изменения и дополнения в:

статью 18 Налогового кодекса Российской Федерации.