Новый кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях*(1)
КоАП РСФСР, принятый в 1984 г., за последующие годы устарел по многим позициям и перестал в полной мере осуществлять ту роль, которая ему отведена - борьбу с административными правонарушениями, защиту прав и обязанностей граждан и укрепление законности в деятельности государственных органов, ведущих эту борьбу.
Поэтому подготовка нового КоАП РФ, отвечающего реалиям сегодняшнего дня и соответствующего ныне действующей Конституции и принятым на ее основе федеральным законам, стала насущной задачей.
В настоящее время новый КоАП РФ принят и с 1 июля 2002 г. вступает в силу.
Каким мы увидим новый Кодекс, что же изменилось в нем по сравнению с КоАП РСФСР?
Статья 72 Конституции РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч.2 ст.76 Конституции РФ).
На основе этих положений Конституции РФ и строится сегодня система законодательства об административной ответственности.
На федеральном уровне главным источником норм об административной ответственности становится КоАП РФ, а на уровне субъектов РФ - их собственные законы в указанной области, принятые в соответствии с названным Кодексом.
По содержанию новый Кодекс объединяет нормы об административных правонарушениях, содержащиеся во всех ранее принятых актах, то есть в КоАП РСФСР, а также в отдельных законодательных актах или в нормах соответствующих законов, а именно: в законах "О валютном регулировании и валютном контроле", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства" и многих других.
Разумеется, что вся эта нормативная база была существенным образом переработана с учетом Конституции РФ и федерального законодательства.
В результате этой кропотливой и крайне трудоемкой работы удалось в одном акте урегулировать весь комплекс вопросов, относящихся к административной ответственности.
Так, в Общей части Кодекса определяются общие положения и основные принципы законодательства об административных правонарушениях, в Особенной ее части даются составы административных правонарушений с указанием конкретных видов административных наказаний за их совершение. Составляющей частью структуры нового Кодекса являются административно-процессуальные нормы, устанавливающие круг субъектов, имеющих право налагать административные взыскания, процедуру привлечения к административной ответственности и исполнение постановлений о наложении административных взысканий.
Таким образом, структура Кодекса не претерпела никаких изменений.
В то же время по содержанию новый Кодекс значительно отличается от КоАП РСФСР.
В КоАП РФ четко проведены общие разграничительные линии компетенции РФ и субъектов РФ в области правотворчества об административных правонарушениях.
Так, к ведению Российской Федерации Кодекс относит установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, определение перечня видов административных наказаний и правил их применения, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, определение порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и определение порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Соответственно к компетенции субъектов РФ относится установление административной ответственности за нарушения законов субъектов РФ.
При этом субъекты РФ должны руководствоваться общими положениями и принципами, установленными федеральным Кодексом, в том числе положениями, касающимися понятия административного правонарушения, форм вины физического и юридического лица, перечня видов административных наказаний, порядка наложения административных взысканий и т.д.
В то же время Кодекс содержит некоторые ограничения, установленные для субъектов РФ в случае принятия ими законов об административной ответственности. Например, согласно Кодексу, в качестве мер административных наказаний субъекты РФ смогут устанавливать лишь предупреждение и административный штраф. Эти виды административных наказаний, а также возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация предусматриваются в отношении нарушений федеральных норм и правил, установленных настоящим Кодексом.
Особенность Кодекса состоит и в том, что его нормы устанавливают административную ответственность не только физических, но и юридических лиц. При этом положения Общей части Кодекса равным образом распространяются и на тех, и на других.
В то же время Кодекс, учитывая особенности статуса юридических лиц, закрепляет положения, относящиеся исключительно к юридическим лицам.
В частности, это касается понятия "вины". Вина юридического лица Кодексом определяется иначе, чем вина физического лица (вина физического лица определяется через психическое отношение лица к содеянному). Согласно Кодексу, юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В Кодексе также закреплено положение о том, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Кроме того, не все административные наказания, предусмотренные Кодексом, могут быть применимы к юридическим лицам. Чаще всего за совершение административных правонарушений к ним применяется административный штраф, значительно реже - предупреждение, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и конфискация орудия совершения или предмета административного взыскания.
Некоторые новеллы внесены в положения, касающиеся видов административных наказаний.
В частности, в новом Кодексе расширен перечень видов административных наказаний.
Так, в отношении физических лиц предусматривается применение нового вида административных наказаний - дисквалификации, например, за нарушение законодательства о труде и об охране труда к лицам, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение. Под дисквалификацией в соответствии с Кодексом следует понимать лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Кодексом предусматривается также, что дисквалификация назначается судом на срок от шести месяцев до трех лет.
Кроме того, новым Кодексом, в отличие от КоАП РСФСР, срок при назначении административного наказания в виде лишения специального права (например, права управления транспортным средством) уменьшен с трех лет до двух лет. В то же время за совершение некоторых административных правонарушений срок административного наказания, наоборот, увеличен. Так, за нарушение режима в зоне проведения контртеррористической операции назначается административный арест на срок до 30 суток.
Кодексом установлен иной, чем КоАП РСФСР, порядок исчисления административного штрафа, а также определены его минимальный и максимальный размеры.
Так, административный штраф, устанавливаемый за конкретный вид административного правонарушения, в большинстве случае выражается в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), а в некоторых составах административных правонарушений - в размере стоимости предмета административного правонарушения, или в размере суммы неуплаченных налогов, сборов, суммы незаконной валютной операции, например, за нарушение порядка пользования либо распоряжения условно выпущенными товарами и (или) транспортными средствами.
Кодексом предусматривается также, что минимальный размер административного штрафа не может быть менее одной десятой МРОТ (например, за нарушения правил охраны полосы отвода автомобильной дороги), а максимальный размер административного штрафа, налагаемый на граждан и исчисляемый исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать двадцати пяти МРОТ, на должностных лиц - пятидесяти МРОТ, а на юридических лиц - тысячи МРОТ.
В то же время Кодекс допускает увеличение размера административного штрафа, применяемого к должностным и юридическим лицам, равного соответственно двумстам и пяти тысячам МРОТ за нарушения законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, антимонопольного, таможенного законодательства РФ, а также законодательства РФ об естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Кодекс содержит общие правила наложения административных наказаний. В любом случае при назначении наказания физическому лицу учитываются характер нарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. При назначении наказания юридическому лицу учитываются также характер нарушения, его имущественное и финансовое положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.
В соответствии с Кодексом никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
В Кодексе изменены положения, касающиеся давности привлечения к административной ответственности. Так, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ об охране окружающей среды, об использовании атомной энергии, законодательства РФ о налогах и сборах, о защите прав потребителей и законодательства РФ о рекламе по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. За административное правонарушение, влекущее применении административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.
Существенным изменениям подверглась Особенная часть Кодекса, в которой закреплены конкретные составы административных правонарушений и санкции за их совершение.
Прежде всего, Кодекс пополнился новыми составами административных правонарушений, которые ранее не были предметом его регулирования.
Среди них, например, можно назвать нормы об административных правонарушениях, установленные ТК РФ. Кроме того, с принятием ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" в Кодекс была включена статья, устанавливающая административную ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц. В соответствии с ФЗ "О банках и банковской деятельности" Кодекс дополнен статьей, устанавливающей административную ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а в соответствии с ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" - статьей, устанавливающей административную ответственность за неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей.
В соответствии с федеральными законами в Кодекс были включены и другие статьи, которые устанавливают административную отве
