Порядок привлечения к ответственности за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин при ведении денежных расчетов с населением (Т.А. Гусева, "Гражданин и право", N 2, февраль 2002 г.)

Порядок привлечения к ответственности за нарушение
правил применения контрольно-кассовых машин при ведении
денежных расчетов с населением

В соответствии с Законом РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" все предприятия (в том числе физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организации и учреждения, их филиалы и другие обособленные подразделения, денежные расчеты с населением обязаны осуществлять с применением контрольно-кассовых машин.

За нарушение данного Закона в зависимости от характера деяний установлены штрафные санкции (ст.7). Обязанность по проведению проверок соблюдения законодательства и наложения штрафов на предприятия и физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, возложена на налоговые органы.

Порядок реализации на практике этого Закона за весь период его существования вызывал немало вопросов, судебных споров. Не раз его положения были предметом рассмотрения Высшего Арбитражного Суда и Конституционного Суда РФ. Так, в связи с недостаточной правовой отработанностью вопросов государственного регулирования налично-денежного обращения, только в течение 1998-1999 гг. Конституционный Суд дважды рассматривал вопросы соответствия Конституции РФ размеров штрафных санкций, установленных статьей 7 Закона. В обоих случаях размеры санкций определениями Конституционного Суда были существенно снижены до уровня, установленного статьей 146.5 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП), т.е. в 3,5-7 раз*(1).

Отсутствие четкой правовой процедуры по привлечению к ответственности, предусмотренной данным Законом, приводило к серьезным осложнениям, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика.

Так, по делу (постановление Федерального Арбитражного Суда Центрального округа от 4 августа 1999 г. N А-64-176/99-9) Арбитражный суд отказал налоговой инспекции во взыскании штрафных санкций, поскольку истцом был пропущен предусмотренный статьей 282 КоАП срок обращения к исполнению акта о наложении штрафных санкций.

Из материалов дела следует, что ГНИ по Октябрьскому району г.Тамбова обратилась с иском о взыскании 15 698 руб. штрафа с гражданина-предпринимателя Н. за использование при осуществлении денежных расчетов с населением неисправной контрольно-кассовой машины.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 31 марта 1999 г. в иске было отказано. При этом суд исходил из того, что налоговой инспекцией нарушен предусмотренный статьей 282 КоАП срок, в течение которого возможно исполнение вынесенного налоговым органом решения о наложении штрафа.

Постановлением апелляционной инстанции от 26 мая 1999 г. решение Арбитражного суда Тамбовской области оставлено без изменений.

В кассационной жалобе истец просил принятые судебные акты отменить, полагая, что суд неправомерно распространил действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях на отношения, связанные с применением ответственности за нарушение Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".

Изучив материалы дела, ознакомившись с доводами, изложенными в жалобе, суд кассационной инстанции не нашел оснований для отмены судебных актов. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" правовая природа деяний, нарушающих названный Закон, определена как административное правонарушение, в связи с чем при разрешении судом дел о применении ответственности, предусмотренной статьей 7 названного Закона, должно применяться законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений, в частности, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Таким образом, Арбитражный суд обоснованно отказал налоговой инспекции во взыскании штрафных санкций, поскольку истцом пропущен предусмотренный ст.282 КоАП срок обращения к исполнению акта о наложении штрафных санкций.

Приведенный пример позволяет сделать следующие выводы.

По результатам проверок должностные лица налоговых органов составляют акты, в которых излагаются сведения о выявленных нарушениях. Материалы дела о нарушении законодательства по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением подлежат рассмотрению руководителем налогового органа в 10-дневный срок со дня подписания акта проверки, по результатам чего выносится постановление о привлечении к ответственности.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан" установил, что предметом регулирования названных норм являются отношения не гражданско-правового, а публично-правового характера. Предусмотренная ими ответственность также является публично-правовой, а именно административной.

Из ст.118 (ч.2) Конституции РФ, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством, независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Следовательно, таковым же, т.е. административным, будет при этом и предварительное производство, равно как и производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит органам исполнительной власти, наделенным соответствующими полномочиями.

В связи с этим при решении вопроса о привлечении к ответственности необходимо, во-первых, соблюдать сроки привлечения к ответственности. Так, в соответствии со ст.38 КоАП РСФСР административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня обнаружения. Во-вторых, срок, в течение которого возможно исполнение вынесенного налоговым органом решения о наложении штрафа, составляет, согласно ст.282, три месяца, следовательно, исковое заявление в суд о взыскании штрафа в принудительном порядке должно быть подано не позднее трех месяцев с даты вынесения решения о наложении штрафа.

По другому делу (постановление ФАС Центрального округа от 28 июня 2000 г. N А 64-221/00-13) суд удовлетворил исковые требования налоговой инспекции к предпринимателю о взыскании штрафа за нарушение требований Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", поскольку ответчик не применял контрольно-кассовую машину вообще ввиду ее отсутствия, что подтверждается материалами дела.

Из материалов дела следует: налоговая инспекция обратилась в Арбитражный суд с иском к предпринимателю П. о взыскании штрафа за нарушение требований данного Закона.

Решением Арбитражного суда исковые требования были удовлетворены.

Заявитель кассационной жалобы просил отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Налоговой инспекцией установлено, что в нарушение ст.1 Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" предприниматель П. при реализации обуви с арендуемого места на МП "Тамбовский центральный рынок" не применяла контрольно-кассовую машину (ввиду ее отсутствия), о чем составлен акт.

Решением руководителя инспекции за данное нарушение предприниматель П. привлечена к ответственности в виде штрафа, который в добровольном порядке уплачен не был.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на то, что инспекция вправе ставить вопрос об ответственности в соответствии с абзацем 6 ст.7 указанного Закона, как за невыдачу чека, а не на основании абзаца 2 ст.7 того же Закона, судом кассационной инстанции была отклонена.

Ответственность, предусмотренная абзацем 6 части 1 ст.7 Закона, применяется в тех случаях, когда чек отпечатан контрольно-кассовой машиной, но не выдан покупателю вместе с покупкой либо выдан с указанием суммы, менее уплаченной.

Такой подход к применению данного положения Закона отражен в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 августа 1999 г. N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".

Исходя из фактических обстоятельств дела, ответчик не применял контрольно-кассовую машину вообще ввиду ее отсутствия, что подтверждается материалами дела, в связи с чем обоснованно привлечен к ответственности, предусмотренной абзацем 2 части 1 ст.7 Закона.

Одним из наиболее часто встречающихся вопросов в практике привлечения к ответственности является вопрос о том, кто должен нести ответственность за невыдачу чека: продавец или юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), за кем зарегистрирована ККМ. Так, индивидуальный предприниматель М. обратился в суд с иском к инспекции о признании недействительным ее решения о привлечении его к ответственности за неприменение ККМ. М. полагал, что он необоснованно привлечен к ответственности за неприменение ККМ в соответствии со ст.7 Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при ведении денежных расчетов с населением". Висковом заявлении М. указал, что в соответствии с абзацем 6 части 1 ст.7 Закона такая ответственность применяется к лицу, обязанному выдать чек покупателю (клиенту). Из материалов дела следует, что, по мнению М., обязанность по выдаче чека лежит на продавце Т., осуществляющей реализацию товара и расчет с населением, о чем, в частности, свидетельствует внутренняя должностная инструкция. Самого индивидуального предпринимателя не было в момент проверки в магазине. За ненадлежащее исполнение продавцом своих должностных инструкций он ответственность нести не должен.

Возражения предпринимателя М. по фактам, изложенным в акте проверки, судом не были приняты во внимание по следующим основаниям. Налоговая инспекция в лице ее руководителя привлекла М. к ответственности в виде штрафа в сумме 5000 руб. в соответствии со ст.7 Закона.

Как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда в постановлении от 4 августа 1999 г. N 10, действительно, при рассмотрении споров, связанных с применением ответственности за невыдачу чека или выдачу чека с указанием суммы, менее уплаченной, судам необходимо иметь в виду, что в соответствии с абзацем 6 части 1 ст.7 Закона такая ответственность применяется к лицу, обязанному выдать чек покупателю (клиенту). По смыслу данной нормы таким лицом может быть либо юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), либо физическое (продавец, кассир и т.д.) в зависимости от обстоятельств совершения правонарушения.

За другие правонарушения, указанные в части 1 ст.7 Закона, ответственность несет юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), а не конкретный работник.

Судам при рассмотрении споров необходимо иметь в виду, что ответственность, предусмотренная абзацем 6 части 1 ст.7 Закона, применяется в тех случаях, когда чек отпечатан контрольно-кассовой машиной, но не выдан покупателю (клиенту) вместе с покупкой (после оказания услуги) либо выдан с указанием суммы, менее уплаченной. Исходя из смысла Закона, сферой его регулирования являются денежные расчеты с участием граждан, покупающих товары либо заказывающих услуги, независимо от того, в каких целях граждане совершают покупки (заказывают услуги).

В рассматриваемом же споре в ходе проверки был установлен факт неприменения контрольно-кассовой машины, а не факт невыдачи чека. В момент проверки покупателю был передан товар на сумму 500 руб. Деньги за покупку были приняты продавцом, ККМ при расчете не применялась. В момент проверки был сделан акт ревизии денежных средств, находящихся в ящике ККМ. Излишек денежных средств в кассе соответствовал стоимости покупки, произведенной покупателем. На основании вышеизложенного в удовлетворении иска предпринимателю М. было отказано.

На многочисленные правовые коллизии при регулировании вопросов применения ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин сегодня обращено внимание многих ученых*(2).

Так, на несовершенство законодательства, регулирующего применение контрольно-кассовых машин, указано в работе И.В. Пановой "Некоторые вопросы правового обеспечения производства по делам об административных правонарушениях". Автор справедливо ставит следующие вопросы: "...Если все же посчитать, что налоговые органы полномочны налагать штрафные санкции на граждан-предпринимателей за неприменение ими контрольно-кассовых машин, то возникает вопрос, а для чего же тогда необходимо обращаться впоследствии в арбитражные суды? К какому же производству следует отнести рассмотрение в арбитражных судах исков налоговых органов о наложении штрафов в отношении граждан-предпринимателей?. И.В. Панова полагает, что возникшие противоречия нуждаются в разрешении, и на законодательном уровне следует четко определиться, в чьей же юрисдикции должна быть процедура привлечения к административной ответственности граждан-предпринимателей. С одной стороны, арбитражные суды не являются органами исполнительного производства и для исполнения нет надобности обращаться в эти государственные органы, а с другой - не должно быть дублирования, когда вопрос о привлечении к административной ответственности граждан-предпринимателей решается и налоговыми органами, и арбитражными судами.

Как уже было отмечено, отсутствие механизма реализации рассматриваемого Закона порождает на практике многочисленные споры и разные, порой противоположные толкования. Необходимо законодательно решить вопрос о сроках обжалования решений налоговых органов о привлечении к ответственности за нарушение правил применения ККМ.

В настоящее время соответствующими нормами предусмотрен административный и судебный порядок обжалования. Так, в соответствии со ст.268 КоАП жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления. В случае пропуска срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление, может быть восстановлен органом, полномочным рассматривать жалобу.

Закон РФ от 15 ноября 1995 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", соответствующие нормы ГПК РСФСР раздела 2 "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений" предусматривают трехмесячный срок для обжалования в суд действий и решений, нарушающих права граждан. Между тем, трехгодичный срок исковой давности, установленный статьей 196 ГК РФ, не может быть распространен на налоговые отношения. В соответствии с п.3 ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется.

В настоящее время, как показывает практика, при судебном разбирательстве вопрос о сроках обжалования не исследуется.

Законодательное восполнение изложенных правовых пробелов, на наш взгляд, позволит избежать возможных споров и придаст действиям сотрудников налоговых инспекций законный и урегулированный характер.

Давно назрела (в том числе и для вывода из тени значительной части налично-денежного оборота) необходимость срочно пересмотреть принятый еще в 1993 г. весьма нужный Закон о применении контрольно-кассовых машин при денежных расчетах с населением. В настоящее время, согласно результатам проверок Счетной палаты РФ, минуя кассовые аппараты, в стране проходят операции по обороту наличных денег, составляющие около 60% товарооборота и платных услуг населению, а это примерено 900 млрд. руб. Экспертные оценки показывают, что из-за неприменения контрольно-кассовых машин, а также вполне законного использования кассовых аппаратов, не пригодных для налогового контроля, государство теряет налогов на сумму не менее 100 млрд руб., в то время как более широкое внедрение ККМ позволило бы получить дополнительно налоговых платежей более 30 млрд. руб.*(3). Необходимо срочно внести поправки в этот закон, обеспечив повсеместное и всеобщее внедрение кассовых аппаратов, обозначив точный механизм исполнения нормативного акта.

Т.А. Гусева,

УМНС РФ, г. Орел

"Гражданин и право", N 2, февраль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Информационное письмо ВАС РФ от 29 июля 1998 г. N 36 "О некоторых вопросах применения Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" // Вестник ВАС РФ. 1998. N 9; Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1999 г. N 29-0 "По жалобам граждан А.И. Байдиной, В.Н. Басова, И.С. Богатиковой и др. На нарушение их конституционных прав положениями абзацев третьего и пятого части первой ст.7 Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" // СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 2019.

*(2) См.: Панова И.В. Некоторые вопросы правового обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Вестник Саратовской государственной академии права. 1999. N 2. С.77-81; Шаповалов Е. О порядке применения ответственности за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин // АКДИ "Экономика и жизнь". 1999. N 10. С.27-29; Хохлова Г.В. Наложение и взыскание штрафа за неприменение контрольно-кассовой машины: практика и закон // Консультант. 1999. N 7-8. С.39.

*(3) См.: Склярова И., Паномарева Т. ККМ: новая редакция закона // Учет. Налоги. Право. 2000. N 22. С.5.