Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки (О.Ю. Рыбаков, "Журнал российского права", N 3, март 2002 г.)

Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки

В последние годы в отечественной юридической науке не случайно актуализировалась тема правовой политики*(1). Обеспечение слаженного действия правотворческих и правоприменительных органов, выработка доктрины юридического развития, подготовка кадров юристов высшей квалификации сегодня должны основываться на системном подходе, взаимоопределять и дополнять друг друга. В теоретических, методологических, прогностических аспектах наука призвана опережать применение законодательства. Особое значение исследование правовой политики имеет в соотношении с темой личности. Личность, ее правовой статус, социально-экономическое положение есть цель и главный критерий эффективности проведения правовой политики.

По нашему мнению, следует различать понятие правовой политики в узком и широком смысле. В узком смысле правовая политика - это выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма. В широком смысле - это деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями.

Правовая политика проводится в условиях сформировавшейся в обществе правовой культуры и является отражением, воплощением, развитием этой культуры. Она адаптируется через сложные механизмы социокультурного взаимодействия личности и власти с помощью правовой культуры как одного из главных факторов этого процесса.

Правовая культура и правовая политика как понятия весьма близки. Если в правовую культуру включать ценности, традиции, принципы, установки, а также качество, стиль правовой деятельности, то неизбежно пересечение этих двух важнейших теоретических и практических явлений. Правовая культура - это скорее оценка, критерий правовой деятельности, которые производятся на основе накопленных цивилизованными способами норм и ценностей правовой истории и современной правовой жизни.

Правовая идеология концентрированно отражает основные достижения в области права и фиксированные формы желаемого правового будущего. Она выступает как ценностно фиксированная модель правовой жизни и основных тенденций ее развития. Правовая идеология, концентрирующая юридические ценности, служит в конечном итоге развитию институтов цивилизованной демократии.

Проблема правовой политики возникла не сегодня, хотя именно в современных условиях России она актуализировалась вновь. Н.И. Матузов справедливо отмечает: "Русские дореволюционные юристы (Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий и др.) рассматривали правовую политику как сугубо прикладную науку, призванную оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права. Это, конечно, слишком узкое и утилитарное понимание явления. Современный смысл данной категории гораздо сложнее и шире. К тому же речь тогда шла, как правило, не о правовой политике, а о политике права, что совсем не одно и то же"*(2). Действительно, современное понимание категории "правовая политика" является более многоплановым и даже многоуровневым. Однако обращение к ней известных русских юристов подтверждает важность исследования различных сторон, проявлений, форм правовой политики. Можно предположить, что сама категория обладает универсальными качествами, если подтверждает свою жизненность и необходимость, - в том числе в практическом плане.

Правовая политика может быть различной по структуре и содержанию. Научно выверенная, жизненная правовая политика должна обладать не только тактикой, но и стратегией, то есть осуществлять стратегические цели и тактические задачи. Последние связаны со множеством факторов различного порядка. Правовая политика проводится государственными органами, и в силу этого обстоятельства особое значение имеют принципы и ориентиры правящей деятельности.

Правовая политика предполагает взаимодействие различных субъектов, объектов, где одни традиционно вынуждены подчиняться, а другие обладают привилегией управления. Иными словами, в центре всякой политики стоят вечные вопросы бытия человека: справедливость, смысл участия в государственных делах, универсальные ценностные, а также персональные основания взаимодействия личности и власти. Существует и целый ряд других аспектов, связанных с погружением человека в пространство политических и государственных отношений, но все эти стороны не могут игнорировать право как цивилизованный регулятор данных отношений.

Есть основания утверждать, что правовая или государственно-правовая политика либо политика в области создания и применения права существовала с момента формирования юриспруденции как науки, хотя не всегда носила оформленный системный характер.

Правотворческая, правоприменительная, правоохранительная деятельность крайне важна во всяком государстве. Даже отсутствие официально признанной правовой политики никогда не избавляет государство от ежедневной необходимости внимания к содержанию законов, их целям и задачам, формированию определенных типов отношений внутри и вовне государства.

Правовая политика появилась, таким образом, не сегодня и не вчера. Само существование различных направлений в правопонимании свидетельствует о неодинаковых подходах к назначению и целям государства, его принципам организации, структуре власти и ее юридическим основаниям. Известно, что существует естественно-правовая школа правопонимания, представленная значительным числом мыслителей. Есть социологическая, психологическая, историческая теории права. Все эти направления подробно описаны в научной и учебной литературе. Важно подчеркнуть тот факт, что независимо от подходов к пониманию права есть нечто общее, что утверждает значительную, особую роль права в жизни человеческого сообщества. Эта уникальная роль связана с универсальными характеристиками права как самостоятельной, цивилизованной социальной ценности. Человек и человечество не смогли выработать более действенного способа взаимодействия, чем право и мораль. Оба феномена связаны с природой человека. Поскольку сама природа человека не претерпела, на наш взгляд, существенных изменений (невзирая на информационные, технологические доминанты современности), постольку и право является сегодня не менее значимым атрибутом бытия, чем в прежние века. Очевидно, однако, что право в различных культурах играло неодинаковую роль. И все-таки право есть везде, где существует государство, как бы оно ни относилось к содержанию и ценности правового регулирования.

В этом отношении очевидно, что и правовая политика, какой бы разнообразной она ни была по форме и содержанию, присутствует в государственной жизни. Правовая политика поддерживает (или отрицает), корректирует тот или иной тип взаимодействия личности и власти.

В условиях современной России весьма актуализируется проблема доверия к власти. Если следовать историческому опыту и прагматическому подходу, то доверие народа к правителям должно подтверждаться и проверяться. И здесь нужно помнить не только идеи Руссо, но и призывы Т. Джефферсона о необходимости постоянного контроля за чиновниками как лицами, обладающими властью. Известно, что эти идеи, хотя и в разное время и в различных политических системах, нашли воплощение в актах, имеющих юридическое и общесоциальное значение.

Есть основания установить важную связь между идеями мыслителей, формированием концепций, учений, доктрин и воплощением этих идей в конституциях, манифестах, программах, реальной юридической и политической практике, в конкретных проявлениях правовой политики.

Конечно, различные концепции могут предлагать собственные варианты правового взаимодействия индивида и государства. Но все они, если обращены к жизни, к развитию, не могут не учитывать высокой гуманистической миссии личности. Следовательно, можно вести речь о личностных измерениях государственной жизни, права, действующего законодательства. Такой подход крайне актуален в начале нового тысячелетия, в особенности для России.

При анализе правовой политики как категории юридической важно соотносить ее с проблемами государственности, права, правоприменения. Очевидно и другое: правовая политика своим центром, смысловым основанием имеет взаимодействие личности и государства.

В свое время Н.М. Коркунов совершенно справедливо отмечал: "Государственное властвование есть установившееся, признанное, мирное властвование, предполагающее монополизацию всякого принуждения за органами государственной власти. Словом, государство есть самостоятельное, принудительное и мирное властвование"*(3). Государственное властвование цементирует, координирует и, в конечном итоге, обеспечивает реализацию правовой политики. Государственное властвование потому и является фундаментальным основанием правовой политики, что оно - мирное, но самостоятельное властвование. Немирное властвование может означать неправовое воздействие на отношения, группы людей, личность. Неправовое принуждение нельзя отнести к сущности правовой политики, ибо она, то есть эта политика, в противном случае теряет всякий смысл.

Государственное властвование есть процесс и отношение, которое не может быть оторвано от действительности, не может быть придуманной, сугубо теоретической конструкцией. Такое невозможно хотя бы потому, что государственное властвование затрагивает сферу жизненных интересов каждого человека, или, иными словами, имеет ярко выраженный практический смысл. Очевидно, что "в действительности государственное властвование не фикция, не методологический прием, а совокупность реальных явлений, а потому и научное объяснение понятия государственной власти должно относиться не к фикции юридической конструкции, а к властвованию как к особой группе реальных явлений общественной жизни"*(4). "Реальные явления общественной жизни" прямо связаны с содержанием, направленностью правовой политики. Она является фактически соединительной нитью между государственной властью и личностью. "И каждая личность создает себе свой особый мир, с ней вместе и гибнущий. Но пока личность живет сознательно, она живет в этом мире. Все внешнее получает для нее то и другое значение, воздействует на нее так или иначе, смотря по тому, к какому месту приурочено оно в этом самою личностью созданном для себя мире, и в этом мире она и есть сама верховная цель"*(5). Можно утверждать, что эта мысль Н. М. Коркунова и сегодня не потеряла своей значимости именно в контексте правовой политики.

Правовая политика как юридическая категория демонстрирует принципы законодательства, особенности их осуществления через систему законодательных актов и их применение. Она отражает властные предписания, которые реализуются как на основе действия правового механизма, так и с помощью тех предписаний, которые содержатся в конституции. Конституция опирается на всю систему органов власти и в этом смысле гарантирует возможное несовершенство отдельных законов.

Правовая политика может проявляться с самых различных сторон. В данном случае акцент сделан на соотношении человека как самоценностного существа и правовой политики как средства реализации его правомерных притязаний. Наш подход к такому пониманию сущности правовой политики сопряжен с гуманистическим пониманием самой цели права, его применения. В работе Р. Иеринга "Цель в праве" отмечается: "Все правила права, какой бы ни был их предмет, - лица или вещи, - какое бы ни было их содержание, - повеления или запрещения, обязанности или права, будут ли они относиться к гражданскому, уголовному или государственному праву, - все они имеют целью человека. Но общественная жизнь, соединяя людей общностью постоянных целей в более развитые формы, чрез это дает возможность человеку проявиться многосторонне. Человек из отдельного существа, индивидуума, становится членом высших общественных соединений. Ставя вместо отдельного лица эти общественные соединения (государство, церковь, союзы), как субъекты той цели, которую преследуют здесь правила права, мы не скрываем от себя того, что они только приемлют выгодное действие этих правил, чтобы перенести его на естественного человека, что, в конце концов, все правила права сводятся к нему"*(6).

Действительно, "все правила права" должны и могут иметь целью самого человека, независимо от отраслей права и его применения. Статус автономности человек преодолевает в процессе обретения иных социально-профессиональных статусов, в том числе и правовых. Именно правовой статус личности есть формально-юридическое основание ее взаимодействия с соответствующей структурой государственных органов, общественных объединений, различных союзов, обладающих организационно-правовой структурой и характеристиками. Если использовать словосочетание Р. Иеринга, то можно сказать, что "правила права" имеют своим началом и одновременно целью самого человека. Если экстраполировать такое правопонимание на область правовой политики, то можно утверждать: правовая политика идет от личности, служит ей. Но такое служение не может быть эффективным, если в самой правовой политике не будет определено четких признаков, критериев в соотношении с проблемой личности.

Признаком правовой политики следует считать ее обязательную основанность на действующем законодательстве. Здесь сразу же возникает множество вопросов относительно содержания, принципов, целей законодательных актов, а также о соотношении естественно-правовой доктрины и позитивного правопонимания. Задачи утверждения устойчивых, удовлетворяющих большинство граждан принципов законов являются одними из важнейших в законотворчестве. Законы не могут быть направлены на реализацию диаметрально противоположных, различных интересов. Закон создается для всех, и в этом смысле он есть категория не только настоящего, но и предполагаемых вариантов будущего поведения личности.

Правовая политика не может основываться на противоречивых, взаимоисключающих принципах. В противном случае правовая политика будет непоследовательной и оттого неэффективной, половинчатой.

Для современной России важны воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе "О духе законов" универсальные подходы к созданию законов. Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует. Здесь можно также указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа.

Законодательство должно отражать особенности конкретно-исторического состояния общества. В каждой норме права существует постоянная, воспроизводящаяся часть - константа. Эту часть можно связать с универсальными характеристиками природы человека, едиными для всех индивидов как социально-биологических существ независимо от характеристики государства как единой целостности, независимо от формы его правления, типа политического режима и других важнейших характеристик. Все эти и другие параметры, безусловно, влияют на человека, его существование, образ, качество жизни. Но они не в силах изменить его биологических оснований, реализуемых в социальной среде.

Наряду с константной частью существует изменяющаяся часть, которая, по нашему предположению, отражает в праве специфику того состояния, в котором находится общество и человек. Имеется в виду не состояние здоровья, психоэмоциональное самочувствие или настроение отдельной личности в настоящем времени. Речь идет об особенностях общественного и государственного развития на определенном этапе.

Соотношение константной и изменяющейся части права как системы общеобязательных норм и правил поведения применительно к объективно выраженным потребностям и интересам личности и характеризует во многом принципы и содержание законодательства.

Особое значение рассматриваемый признак правовой политики имеет для современной российской государственности. Ю.А. Тихомиров отмечает: "Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу и последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения"*(7). Следуя справедливой логике вышеприведенного высказывания, необходимо отметить, что правовая политика должна опираться на приоритеты в создании и реализации законодательных актов, учитывать специфику их изменения.

Правовая политика не может быть оторвана от законодательства. "Поэтому оправданно использовать понятие "состояние законодательства", которое можно оценить с помощью ряда показателей. К ним относятся: а) мера отражения конституционных принципов; б) наличие базовых принципов; в) равномерность развития отраслей законодательства; г) соответствие принципам и нормам международного права; д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан; е) открытость и доступность; ж) уменьшение правонарушений. Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частым и т.п.) и, в конечном счете, к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения"*(8). В правовой политике нельзя не учитывать этапы развития законодательства, выделяя при этом главную стратегическую цель, которая связана с принципами законодательства.

Данные показатели являются одновременно и критериями соответствия правовой политики действующему законодательству, тем реальным жизненным условиям, в которых оно реализуется.

"Состояние законодательства" имеет важным показателем реализацию конституционных принципов в нем. Здесь мы выходим еще на одну важную проблему нашего исследования правовой политики: ее незыблемые конституционные основания.

Подчинение правовой политики Конституции РФ есть признак правовой политики. Очевидно, что вся система российского законодательства должна быть подчинена базовым конституционным принципам. "Все более полно, - пишет Ю.А. Тихомиров, - проявляется тенденция усиления роли "конституционной доминанты" для правовой системы. Во-первых, Конституция как Основной закон занимает ведущее место в правовой системе, в отраслях законодательства. Во-вторых, Конституция обладает высшей юридической силой - все иные правовые акты издаются на основе и во исполнение ее положений, а в случаях расхождений действуют нормы Конституции. В-третьих, Конституция выступает мощным преобразующим фактором благодаря как прямому действию ее норм, так и ее нормативно-ориентирующему воздействию на процесс законотворчества. В-четвертых, конституционные понятия служат главным нормативно-правовым критерием толкования и применения всех юридических актов, совершения юридических действий.

К сожалению, выделенные черты Конституции, отражающие ее общее и особенное в системе российского законодательства, далеко не полностью реализуются в практике правотворчества и правоприменения". Для предотвращения и устранения противоречий ученый предлагает следующие средства. Первое - строгое следование в законодательстве смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Второе - выделение критериев конституционности законов и иных актов, причем критериев не произвольных, а общепринятых. Третье - обеспечение правильного толкования конституции и законов*(9).

Особое значение данные положения имеют при реализации конституционно-правовой политики на федеральном и региональном уровнях. Известно, что субъекты Российской Федерации создают собственные конституции, уставы, что разрешено федеральным законодательством. Вместе с тем наблюдаются противоречия между региональными законами и законами федеральными. Такое положение недопустимо. Законодательные противоречия приводят к отсутствию единой линии в правоприменении, создают определенный дискомфорт для органов государственного управления. Наличие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами не является основанием для нарушения Конституции РФ. Законодательные органы субъектов Федерации в своей деятельности не могут противоречить не только положениям Конституции РФ, но и смыслу, принципам, духу Основного закона.

Другим признаком является соответствие правовой политики интересам личности, общества и государства. Когда речь идет о политике, то всегда актуализируются интересы тех социальных групп, которые эта политика отражает. Представляется, что особенностью правовой политики является выражение интересов всех общественных слоев. Да и само право является общезначимой ценностью, в отношении которой нельзя использовать избирательные подходы. Право, выраженное как закон, обладает общеобязательной юридической силой для всех граждан. Если предположить, что правовая политика (при всей необходимости дифференциации ее отдельных направлений) не имеет общих основных принципов своей реализации, то это, в конечном итоге, может привести к неравенству граждан перед законом.

Рассматриваемый признак указывает на недопустимость привилегий, не отраженных в законе, как компонента правовой политики. Очевидно, что в самом законодательстве существуют льготы, отражающие различную степень личных вкладов граждан в достижения общества и государства, а также льготы, связанные, например, с физическими недостатками. Целью правовой политики, как мы отмечали, является личность с ее многообразными, но общезначимыми интересами. Однако невозможно представить себе абстрактные, автономно реализующиеся ценности индивида вне правового, государственного, общественного пространства.

"Права государства", интересы общества существуют лишь для того, чтобы поддерживать права и интересы отдельных личностей. Здесь мы выходим на проблему, имеющую исторические корни. Известны взгляды Д. Локка об ограничении прав государства необходимым минимумом. Не менее актуальными выглядят представления И. Бентама о правах человека, которые лишь тогда реальны, когда он сам своей деятельностью доказал их существование, завоевал их, реализовал лично. Представляется, что правовая политика обладает универсальным свойством, которое синтезирует различные индивидуальные, государственные, общественные интересы в общую систему сложных, но взаимозависимых компонентов правового и политического бытия.

Правовая политика вне интересов личности или в ущерб интересам государства не имеет права на существование. Поэтому необходимы постоянно функционирующие механизмы контроля соответствия правовой политики целям и задачам гуманистического развития общества, государства, личности. Функцию такого законодательного контроля, по существу, выполняют законодательные органы, судебная система, прокуратура. От их эффективной деятельности во многом зависит проведение правовой политики. Очевидно, что правоприменительная форма правовой политики является одной из важнейших. И она, то есть эта форма, одновременно выявляет негативы в проведении правовой политики и служит существенным корректирующим условием, фактором осуществления справедливости на основе правоприменения в политической сфере.

Следует отдельно сказать и об общественных объединениях, деятельность которых также влияет на характер проведения правовой политики. В таких формированиях, действующих на основе законодательства, выражается самоуправленческий потенциал российских граждан, они сами являются фактором коррекции при проведении политики со стороны государственно-властных структур.

Следующим признаком правовой политики, качественно отличающим ее от иных видов политики, является ее опора на принудительную силу государства, властное влияние которого осуществляется исключительно на основе права. "Правовая политика потому и называется правовой, что она: во-первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности людей и их коллективов; в-четвертых, опирается на возможность принуждения; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается от других видов политики нормативно-организационными началами"*(10). В условиях формирования правового, социального, демократического государства должны и могут доминировать правовые основы и способы разрешения конфликтов, споров, регулирования интересов различных субъектов политической и правовой, общественной деятельности. К сожалению, в реальности правовые формы и способы используются порой как внешнее оформление действия конъюнктурных сил, стремящихся к реализации неправовых целей. Это ситуации политического давления, применения латентного и открытого шантажа, использования "подковерных" приемов для достижения определенных целей.

Правовая политика должна адекватно отражаться в средствах массовой информации, быть объективной. Лишь после всестороннего разъяснения сущности, направленности правовой политики могут вступать в действие механизмы властного принуждения на основе права.

Разъяснение, пропаганда, популяризация права как главного регулятора общественных отношений должны быть соединены с научным подходом к правопониманию. Поэтому нельзя не видеть связи между государственной значимостью правовой политики и научными основами такой политики. Конечно, всякая политика в идеале должна основываться на научных достижениях, проверенных опытом результатах, отраженных в системном виде. Но именно правовая политика базируется на достижениях прежде всего юридической науки, а также других наук, способствующих слаженному, эффективному функционированию правового механизма.

Научность, основанность правовой политики на передовых достижениях юридической науки, соединенные с государственными подходами в области развития права, повышения его роли в жизни общества и личности есть отличительный признак правовой политики. Именно данный признак правовой политики отражает великую созидательную миссию юридической науки, призванную служить интересам общества, а следовательно, личности, самореализация которой происходит на основе использования прав и свобод, установленных и гарантированных действующим законодательством.

Развитие юридической науки является важным условием становления правовой политики как целостной системы стратегического характера. "Юридическая наука - важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, совершенствования законодательства, оптимизации методологии толкования юридических норм, правореализационного процесса"*(11). Действительно, вне юридической науки вряд ли можно осуществить серьезные, качественные реформы в области государственного и правового строительства.

Безусловно, правовая политика может иметь и другие признаки. Она должна быть открытой, гласной, выверенной стратегически и оправданной тактически.

О.Ю. Рыбаков,

профессор Саратовской государственной академии права,

доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь; Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1998. N 4.

*(2) Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С.32.

*(3) Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. Введение и общая часть. СПб., 1914. С.27.

*(4) Там же. С.10.

*(5) Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894. С.223.

*(6) Иеринг Р. Цель и право. Ярославль, 1880. С.142.

*(7) Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С.5.

*(8) Там же. С.8-9.

*(9) См.: Там же. С.17-19.

*(10) Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики. С.32.

*(11) Малько А.В. Указ. соч. С.19.