К вопросу о формировании в России гражданского общества (А.Д. Керимов, "Гражданин и право", N 3, март 2002 г.)

К вопросу о формировании в России гражданского общества

В настоящей статье будут затронуты две основные темы, два крупных, взаимосвязанных между собой блока проблем, имеющих для дальнейшего прогрессивного развития нашей страны принципиальное значение. Речь пойдет о том, как, каким образом строить гражданское общество, и о том, каковы должны быть основные функции, формы деятельности последнего. Названные блоки действительно неразрывно связаны друг с другом, ибо в процессе функционирования зарождающихся институтов гражданского общества происходит его постепенное становление как целостной системы.

Что же необходимо сделать, какие конкретно-практические меры принять для того, чтобы продвинуться по пути формирования гражданского общества?

Пожалуй, одной из наиболее очевидных и вместе с тем удручающих черт, характеризующих сегодня российское общественное бытие, можно назвать чрезмерно высокую степень отчуждения государства (а в более общем плане всей властвующей элиты, включая, разумеется, и так называемых олигархов) от народа. Конечно, эта черта в той или иной степени присуща всем государственно организованным социумам, но в первую очередь она свойственна странам (если исключить тоталитарные режимы), переживающим переходный период в своем развитии.

В России драматизм положения усугубляется рядом обстоятельств. Во-первых, для нашей страны это извечная проблема, существующая испокон веков. Издавна власть либо противостояла обществу, либо в значительной мере подчиняла себе его. К сожалению, и сегодня, несмотря на то что мы уже в течение нескольких лет претендуем на осуществление крупномасштабных демократических преобразований во всех сферах общественной жизнедеятельности, власть, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, весьма склонна рассматривать себя в качестве самодостаточной силы, закрытой и абсолютно независимой от населения корпорации. Многие ее представители нередко ощущают себя совершенно не связанными ни юридическими законами, ни этическими нормами, ни общественным мнением.

Во-вторых, можно с сожалением констатировать, что практически неконтролируемый, во многом стихийно протекающий процесс формирования в нашей стране рыночной экономики сопровождается утверждением среди значительной части власть имущих либеральных воззрений и установок, как правило в крайнем, наиболее радикальном их проявлении. Можно утверждать, что подобные взгляды в определенной степени пронизывают и официальную государственную идеологию. Между тем, они, помимо того что чужды российскому менталитету, вступают в противоречие с решением задачи по преодолению существующего ныне гигантского разрыва между политической и финансово-экономической элитой, с одной стороны, и рядовыми гражданами - с другой. Это происходит главным образом в силу того, что такие идеи фактически отрицают социальную справедливость в качестве основополагающего принципа устройства гражданского общества, реализация которого призвана объединить население страны, различные его слои для решения общих задач*(1).

Гражданское общество предполагает сплоченность всех его членов, наличие общих духовных ценностей, нравственных принципов, интересов и целей. Отсюда его формирование возможно лишь на пути преодоления отчуждения государства и теснейшим образом связанных с ним нуворишей от народа. Более того, формирование гражданского общества возможно только при условии активного участия в этом процессе самого государства, точнее, составляющих его структур.

Учитывая сказанное, представляется, что для решения этой сложнейшей и широкомасштабной задачи необходимо осуществить ряд разнопорядковых, но, несомненно, взаимосвязанных между собой и взаимообусловленных мер.

Первое. Гражданское общество - это прежде всего общество, в котором значительное место занимают собственники, имеющие свои частные интересы. Поэтому следует всячески содействовать образованию в стране среднего класса. В этих целях нужно, в частности, обеспечить подконтрольность, управляемость, а главное - законность и справедливость приватизации государственной собственности.

В связи с этим не могут не вызвать недоумения требования некоторых олигархов к политическому руководству страны дать официальные заверения в том, что результаты уже состоявшейся приватизации в будущем ни при каких обстоятельствах пересмотрены не будут. Ведь совершенно ясно, что незаконность любых действий, в том числе и осуществляемых в ходе приватизации, при наличии соответствующего судебного решения с неизбежностью влечет за собой определенные санкции. Кроме того, оправдание незаконности уже "состоявшейся приватизации" влечет за собой признание законными всех последующих противоправных актов овладения собственностью.

Следует также исходить из того, что приватизация должна осуществляться только в том случае, если это целесообразно, экономически обусловлено. Нет ни малейшего смысла - с точки зрения, разумеется, общественного блага - приватизировать предприятия, и без того эффективно функционирующие и существенно пополняющие государственную казну.

Второе. "Сущностью гражданской жизни, - пишет выдающийся французский юрист М. Ориу, - является семейная жизнь в сочетании с частной собственностью; таким образом, гражданский строй покоится на двух основных институтах - семьи и собственности"*(2). С этим утверждением нельзя не согласиться, с сожалением признав при этом, что семья, как один из важнейших институтов гражданского общества, оказалась в нашей стране в плачевном состоянии. Об этом свидетельствует, в частности, поистине ужасающая демографическая ситуация. Приведем лишь некоторые цифры. С 1992 по 2000 г. включительно естественная убыль населения за счет превышения числа умерших над числом родившихся составила приблизительно 3 млн человек. В 1989 г. умерли 1 млн 600 тыс. человек, в 1998 г. - 2 млн, а в 1999 г. (по сравнению с предыдущим годом) количество умерших возросло на 7,8%. Существенно уменьшилось число родившихся детей: в 1989 г. оно составило 2100 тыс., а в 1998 - лишь 1300 тыс.*(3).

Из сказанного можно сделать лишь один вывод: необходима всесторонняя и мощная государственная поддержка российской семьи.

Третье. Имеет смысл отказаться от наиболее радикальных постулатов либеральной концепции как не отвечающих российским национальным интересам и тормозящих процесс образования гражданского общества.

Сторонники и проповедники крайних форм либеральной позиции игнорируют тот бесспорный факт, что интеграционные процессы охватывают все стороны жизни современного общества, а не только, скажем, экономическую. Интеграция характерна и для духовной жизни. Она проявляется, в частности, во взаимопроникновении одних течений общественно-политической мысли в другие. Как таковая, интеграция побуждает корректировать, подправлять в соответствии с объективными реалиями те или иные воззрения, в частности за счет, казалось бы, противоположных течений общественной мысли. В этом плане большую ценность представляют собой, как нам кажется, многие установки социал-демократической концепции.

Четвертое. Все без исключения государственные, но в первую очередь исполнительно-распорядительные структуры должны быть поставлены под контроль общественности*(4). Однако нельзя не учитывать тот факт, что общественный контроль обычно оказывается малоэффективным. В этой связи целесообразно всячески развивать систему самоконтроля власти. Здесь первостепенное значение приобретает соответствующая деятельность парламентов субъектов Федерации и высшего законодательного органа страны.

Между тем хорошо известно, что контрольная функция Федерального Собрания весьма ослаблена. В целях ее усиления целесообразно выдвинуть ряд конкретных предложений рекомендательного характера.

Необходимо законодательно закрепить и активно использовать в парламентской деятельности институт следственных комиссий. В действующем российском законодательстве такое понятие, как "следственная комиссия", не встречается. Справедливости ради следует отметить, что Государственная Дума иногда использует свое право образовывать временные комиссии с целью проверки тех или иных фактов, расследования конкретной ситуации или изучения определенного вопроса государственной значимости. Однако результаты, точнее, последствия их деятельности в большинстве случаев ничтожны. Более того, как совершенно правильно подчеркивает А.С. Автономов, "создание некоторых временных комиссий лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причинам так и не приступают"*(5).

Следует подчеркнуть, что одной из причин сложившейся ситуации, т.е. крайней неэффективности таких временных комиссий, стало отсутствие детально отрегулированного механизма функционирования специального института следственных комиссий в законодательстве и парламентской практике России. Между тем во многих иностранных государствах этот институт успешно используют. Разумеется, при решении вопроса о порядке формирования и работы следственных комиссий важно учитывать не только позитивный, но и негативный зарубежный опыт. С учетом этого можно сформулировать лишь некоторые, наиболее общие принципы организации и функционирования названного института парламентского контроля.

Прежде всего, следственные комиссии следует создавать по требованию пятой части общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Тем самым у оппозиции появится возможность в любой момент инициировать проведение расследование деятельности исполнительной власти. Помимо этого, парламентское большинство и оппозиция должны быть представлены в комиссиях в равных пропорциях. Следует также законодательно закрепить право членов оппозиции входить в руководство комиссий. Эти меры помогут обеспечить объективность расследования. Наконец, по итогам работы комиссий необходимо проводить дебаты на открытом заседании палат парламента с приглашением большого числа государственных и общественных деятелей, журналистов, экспертов и специалистов, всех заинтересованных лиц. Лишь в этом случае результаты парламентского расследования получат широкое общественное звучание, приведут, надо полагать, к ожидаемым позитивным результатам.

Одновременно следует создать институт письменных парламентских вопросов*(6). Для этого необходимо законодательно закрепить, в частности, следующие основные положения. Во-первых, вопросы задаются в индивидуальном порядке членами Федерального Собрания министрам и иным высшим государственным чинам. Вопрос считается поставленным депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, а ответ считается данным министром с момента их опубликования в "Российской газете". В этой газете следует также публиковать и соответствующие статистические данные: количество поставленных вопросов, количество полученных ответов, количество вопросов, остающихся без ответа за определенный период времени, и т.д. Отдать предпочтение именно этому изданию целесообразно в связи с тем, что оно пользуется популярностью и доступно широкой общественности. А привлечение ее внимания к тем или иным сторонам деятельности исполнительной власти - одно из важнейших условий действенности парламентского контроля.

Во-вторых, необходимо установить ограничение в возможном количестве письменных вопросов, задаваемых депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации за год. Очевидно, что в противном случае возникает реальная опасность злоупотребления со стороны парламентариев предоставленным им правом, в результате чего министры и их подчиненные могут оказаться чрезмерно загружены сбором требуемой информации и формулированием ответов на вопросы.

В-третьих, имеет смысл обязать членов правительства давать ответы в течение двух недель с момента постановки вопросов. Этот срок вполне достаточен для подготовки квалифицированного и подробного ответа. Кроме того, можно надеяться, что за это время тема вопроса не утратит своей актуальности.

Целесообразно в связи с этим изменить ст.41 Регламента Государственной Думы таким образом, чтобы в ней была предусмотрена возможность проведения не одного, а двух "правительственных часов" в неделю, и не "как правило", а в обязательном порядке. В настоящее же время, согласно ч.1 названной статьи, каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и других членов правительства на вопросы и запросы депутатов палаты. При этом заслушивают не более двух приглашенных министров.

Как показывает практика, приведенные ныне действующие законодательные положения обнаруживают ряд серьезных недостатков: "правительственного часа" в неделю, даже если он на самом деле нередко длится больше одного часа, явно недостаточно для осуществления парламентского контроля за исполнительной властью надлежащим образом и на должном уровне; помимо этого, недостаточно заслушать лишь двух министров; наконец, как явствует из текста статьи, "правительственный час" может проводиться не каждую неделю.

Пятое. Необходимо создать мощную нормативно-правовую базу организации и функционирования гражданского общества, его институтов. Кое-что в этом направлении уже сделано*(7). Однако следует двигаться дальше.

Значительная роль здесь по праву принадлежит опять же представительной власти. Но нельзя забывать и о власти исполнительной. Правительство во всех странах, в том числе и в России, активнейшим образом вторгается в законодательный процесс. И это вполне оправданно. Ведь именно исполнительная власть, располагающая наиболее полной информацией о том, что происходит в различных областях общественного бытия, а также огромными материально-финансовыми, технико-технологическими, организационными и людскими ресурсами, в состоянии подготавливать высококачественные законопроекты. Кроме того, подавляющую часть нормативных актов, применяемых в любом государстве, издает не парламент, а правительство. В результате оказывается, что общество, его граждане и институты живут и действуют (особенно, что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти.

Шестое. Учитывая полиэтнический состав населения, государственным органам и учреждениям всех уровней надлежит оказывать всяческую поддержку, всестороннюю помощь многочисленным национальным диаспорам. При этом необходимо стремиться не только направлять их деятельность в русло развития национальных культур, традиций и обычаев, но и всемерно способствовать их активному включению в социально-политические процессы, происходящие в российском обществе.

Для формирования гражданского общества в нашей стране, конечно же, потребуются и многие другие мероприятия.

Какие основные функции должны в основном взять на себя институты гражданского общества?

Переходя ко второй части статьи, хотелось бы, прежде всего, подчеркнуть, что гражданское общество представляет собой скорее теоретический идеал, чем практическую реальность, больше движение к нему, чем уже достигнутое определенное состояние. Ведь сущностные характеристики, основные черты гражданского общества в действительности не нашли своего полного, исчерпывающего воплощения ни в одной стране мира. В одних странах они только начинают складываться, в других - уже приобрели вполне зримые очертания, в значительной степени воплотились в действительность, в-третьих - многие из этих черт утвердились в качестве незыблемых основ жизнедеятельности общественных и государственных структур. Однако нельзя утверждать, не погрешив при этом против истины, что в каком-либо государстве окончательно сформировано развитое гражданское общество*(8). Это многотрудный и, главное, чрезвычайно длительный процесс, рассчитанный на долгосрочную историческую перспективу.

Инициация этого процесса как государственными структурами, так и общественными организациями "обрекает" их на совместную деятельность. И те и другие должны прилагать энергичные усилия, способствующие их единению в деле созидания гражданского общества*(9). В своем выступлении на Гражданском Форуме Президент Российской Федерации В.В. Путин вполне обоснованно подчеркнул: "Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного общества: здесь нужен диалог на равных"*(10). По справедливому замечанию А.И. Сухарева, "важно не упустить исторический шанс нынешнего этапа развития страны, когда и власть, и общество все более осознают необходимость повышения уровня взаимного доверия и взаимодействия в возрождении и цивилизованном развитии своей страны - Великой России"*(11).

Итак, каковы должны быть эти усилия и в каких сферах общественной жизнедеятельности их следует реализовывать? В каких областях государство не в состоянии обойтись без поддержки институтов гражданского общества?

1. Предстоит большая работа по формированию органов общественной самодеятельности, различного рода общественных организаций и объединений, которые могли бы взять на себя осуществление определенной части таких важнейших и особенно актуализировавшихся в последнее время государственных функций, как наведение и охрана общественного порядка, борьба с пьянством, алкоголизмом, проституцией и наркоманией, работа с детьми во внешкольное время и т.д. Несомненно, имеет смысл вспомнить и возродить соответствующий ценный опыт, накопленный нами в советское время.

Говоря обобщенно, всякое объединение граждан, преследующее благие цели, помогающее решать общественно значимые задачи, должно безусловно приветствовать и всячески поддерживать. Всем нам следует усвоить один, пользуясь выражением А. де Токвиля, абсолютно непреложный и точный закон, управляющий человеческим обществом. В изложении знаменитого французского государственного деятеля, историка и литератора он звучит следующим образом: "Для того чтобы люди оставались или становились цивилизованными, необходимо, чтобы их умение объединяться в союзы развивалось и совершенствовалось с той же самой быстротой, с какой среди них устанавливается равенство условий существования"*(12).

2. Наряду с этим было бы целесообразно обеспечить там, где это возможно, контроль общественности над государственными и негосударственными учреждениями, предприятиями и должностными лицами. Такая необходимость давно назрела. Особенно остро, на наш взгляд, она ощущается в информационной сфере.

Можно сказать, что, рассматриваемая в общем и целом, деятельность СМИ отнюдь не способствует утверждению в обществе нормальной духовной атмосферы, здорового морального климата. Благодаря некоторым, увы, довольно многочисленным теле- и радиопередачам, газетным публикациям "героями нашего времени", образцами для подражания становятся не интеллектуальные, творчески одаренные личности, честные и порядочные люди, а откровенные флибустьеры и мошенники. Зачастую средства массовой информации весьма агрессивно насаждают низменные духовные идеалы и нравственные принципы. Нельзя не сказать и о том, что многие журналисты систематически (нередко совершенно необоснованно), порой со злобной иронией критикуют, а то и попросту очерняют наше историческое прошлое.

Между тем история России, как и любой другой страны мира, соткана из индивидуальных биографий, из судеб населявших и населяющих ее людей. Каждый достойный человек не может не сознавать себя частью великого целого, не чувствовать сопричастности к делам и помыслам своего народа. Огромным количеством видимых и невидимых нитей его жизнь прочно, неразрывно связана с судьбой Отечества. Не желая понять это, безответственно отказывая нашей Родине в достойной уважения истории, представители средств массовой информации наносят значительный вред как всему обществу, так и каждому его члену, фактически перечеркивая в его собственных глазах и в глазах его потомков пройденный им жизненный путь.

Конечно, установка на контроль над СМИ несет в себе определенные элементы недемократичности. И тем не менее вмешательство в их работу со стороны передовых общественных сил, людей, составляющих интеллектуальную и духовно-нравственную элиту нации, безусловно, необходимо. Другое дело, что нужно тщательнейшим образом продумать, какие формы здесь обеспечат наибольший эффект и не будут нарушать свободу слова.

3. Благодатным полем деятельности для институтов гражданского общества являются проблемы экологии. Здесь предстоит решить задачу не только резкого повышения уровня экологической культуры всего населения, но и обеспечить вовлечение его в контроль за работой промышленных предприятий. Стоит подумать о создании единого экологического кодекса, который включил бы в себя все нормы, регулирующие эту область жизни людей, их поведения и деятельности.

Сказанное, разумеется, далеко не исчерпывает перечень основных направлений деятельности институтов гражданского общества. Но и приведенных вполне достаточно, чтобы убедиться в справедливости уже озвученной принципиальной позиции: институты гражданского общества должны сотрудничать с государственными структурами, брать на себя долю его обязанностей и забот. Это необходимо не только для решения задачи по созданию солидарных отношений между теми и другими, но и для достижения в перспективе благородной цели - подчинения государства интересам общества.

Вместе с тем развитие гражданского общества ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления государства или отстранения его от выполнения вверенных ему функций. Особенно важно всемерно укреплять государственно-властные органы, законность и правопорядок именно сегодня, когда российское общество переживает переходный период, сопровождаемый глубоким, всеобъемлющим кризисом. Однако делать это следует, опираясь на авторитет общественности. В этой опоре - сила государства.

А.Д. Керимов,

доктор юридических наук, профессор, советник

Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Федерального Собрания РФ

"Гражданин и право", N 3, март 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Социологические данные свидетельствуют о том, что и без того незначительная доля убежденных сторонников либеральных ценностей в нашей стране стремительно сокращается. За три года (1995-1997 гг.) число приверженцев рынка, практически не регулируемого государством, упало с 12,6 до 3,5%. При этом существенную часть данной группы составляют те, кто в той или иной мере связан с относительно процветающими экономическими структурами (см.: Российское общество и современный политический процесс (опыт политолого-социологического анализа) // Обновление России: Трудный поиск решений. 1998. Вып.4. С.76, 84). По удачному замечанию В.А. Ачкасова, авторы исследования "стыдливо-уклончиво" называют их "рациональными либералами" (см.: Ачкасов В.А. Россия как разрушающееся традиционное общество // Политические исследования. 2001. N 3. С.89).

*(2) Ориу М. Основы публичного права. М.: Изд-во Коммунистической академии, 1929. С.367.

*(3) См.: Социальная политика государства на современном этапе: проблемы и перспективы. 20-22 марта 2001 г. Семинар депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей и работников аппаратов органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Издание Совета Федерации. С. 7-8.

*(4) Как известно, по мнению Ш.-Л. Монтескье, контроль над властью есть основная функция гражданского общества.

*(5) Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С.184.

*(6) Заметим, что этот институт весьма широко и успешно применяется во Франции (см.: Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М.: НОРМА, 1998. С.153-161).

*(7) Принят Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы: "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ", "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ", "О политических партиях" и др.

*(8) На это обстоятельство обратил внимание в своем выступлении на Гражданском Форуме В.В. Путин. (Материалы Гражданского Форума см. на сайте: www.civilforum.ru.)

*(9) Пожалуй, и по сей день совершенно верным остается высказанная А. де Токвилем мысль о том, что самой демократической страной в мире является та из стран, где люди достигли наивысшего совершенства в искусстве сообща добиваться цели, отвечающей их общим желаниям (см.: Токвиль А. де. Демократия в Америке / Пер. с фр. Предисл. Дж.Л. Гарольда М.: Весь Мир, 2000. С.379).

*(10) Материалы Гражданского Форума см. на сайте: www.civilforum.ru.

*(11) Перспективы развития гражданского общества в Республике Мордовия // Материалы Республиканской научно-практической конференции. Саранск, 2001. С.14.

*(12) Токвиль А. де. Указ. соч. С.381.