Организационные предпосылки систематизации законодательства (Н.Н. Литягин, "Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.)

Организационные предпосылки
систематизации законодательства

Активизация правотворческой деятельности и связанная с нею устойчивая тенденция увеличения массива нормативных правовых актов обусловливают необходимость совершенствования систематизации законодательства. Сейчас она находится на крайне низком уровне как в организационном, так и в методическом отношениях. Порой отсутствует понимание самой сущности этой деятельности, в нее вкладывается различный смысл. Систематизация законодательства подчас отождествляется с учетом и рубрицированием правовых актов, ведением их контрольного экземпляра. Заблуждение в данном вопросе столь велико, что структурным подразделениям, ведущим учет нормативных актов и справочную работу по законодательству, присваивается иногда даже название отдела кодификации, тогда как кодификация является высшей формой систематизации законодательства. При кодификации изменяется содержание нормативных правовых актов, поэтому осуществляет ее сам законодатель.

С развитием правовой информатизации ситуация еще более усложнилась. В некоторых организациях созданы отделы правовой информатизации, их деятельность тоже отождествляется с систематизацией законодательства.

Отсутствие четкого представления о сущности систематизации законодательства, ее целях и задачах, конкретных функциях проявляется и в том, что в занимающихся ею структурных подразделениях объединяются разнородные виды деятельности, осуществляются не связанные с систематизацией законодательства функции. Неоднозначное понимание ее сущности и содержания усложняет практическую организацию этой работы. В систематизации законодательства следует различать правотворческий и информационно-правовой аспекты. Систематизация законодательства в подлинном, буквальном смысле является составной частью правотворческой деятельности, способом совершенствования законодательства, тогда как систематизация законодательства в обыденном ее понимании, связанная с учетом и рубрицированием правовых актов, ведением их контрольного экземпляра, выдачей справок по законодательству, относится к сфере правовой информатизации.

Правотворческий характер систематизации законодательства проявляется довольно отчетливо. Между этими видами деятельности имеется органичная, глубокая и очевидная взаимосвязь, проявляющаяся в общности решаемых ими задач, хотя они и различаются по своему предмету.

Посредством систематизации выявляются и устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение. В данном аспекте эти два вида деятельности могут рассматриваться как изначальное (подготовка проектов новых актов) и последующее (приведение правовых нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами) правотворчество. Задача систематизации как правотворческой деятельности - упорядочение законодательства, выявление негативных тенденций в его развитии, подготовка предложений об их устранении.

Систематизация же законодательства, относящаяся к сфере правовой информатизации, решает другие задачи. Ее цель - учет и рубрицирование правовых актов, выдача справок по законодательству. Имеющиеся различия между этими аспектами систематизации должны учитываться в практической деятельности, в частности, при структурировании. Осуществляемые в области систематизации законодательства взаимосвязанные виды деятельности должны интегрироваться, а не имеющие непосредственной взаимосвязи -обособляться. Это условие не всегда соблюдается. Известно, что справочная работа по законодательству осуществляется сейчас на бумажном и электронном носителях. Причем вопреки логике и здравому смыслу занимающиеся данной деятельностью структурные подразделения организационно разобщены. В ГГПУ*(1), например, справочная работа по законодательству осуществляется отделом кодификации и справочной работы по законодательству, функционирующим в составе Управления анализа и систематизации законодательства Российской Федерации, а отдел анализа и разработки систем правовой информатизации включен в структуру делопроизводства, тогда как они должны функционировать в составе одной, более крупной структуры (одного управления). Их раздельному функционированию трудно найти убедительное, рациональное объяснение, оно может быть обусловлено только внешними, привнесенными, не связанными с систематизацией законодательства обстоятельствами. В данной связи возникает вопрос и о так называемой третьей функции ГГПУ, в соответствии с которой это структурное подразделение, наряду с правовым обеспечением деятельности Президента РФ, осуществляет еще и информационно-правовое обеспечение аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, выступает в качестве заказчика систем правовой информатизации, осуществляет координацию работ по реализации Программы правовой информатизации России и т.д. (см. Положение, СЗ РФ, 1996, N 11, ст.1030).

Осуществление такого рода деятельности противоречит природе ГГПУ, его предназначению как структурного подразделения, созданного для решения более узких и конкретных задач - правового обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. Реализация Программы правовой информатизации России, решение других названных задач - большой самостоятельный участок работы, не связанный непосредственно с правовым обеспечением деятельности Президента. Эта работа должна проводиться федеральными органами исполнительной власти.

Думается, что иначе должна строиться и работа по информационно-правовому обеспечению названных органов государственной власти. В целях рационального и экономного ее проведения она должна быть централизована. Информационно-правовое обеспечение Администрации Президента и Правительства РФ, Федерального Собрания, созданных при них вспомогательных органов должно осуществляться на основе единого эталонного банка законодательных актов, единой специализированной организационной структурой, на которую следовало бы возложить также работу, связанную с официальным опубликованием федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.

Большое практическое значение имеет рациональная организация систематизации законодательства как правотворческой деятельности. При решении этой задачи возможны два подхода, две модели организации систематизации законодательства - с организационным обособлением и без организационного обособления в самостоятельный вид деятельности, с созданием и без создания специализированного подразделения для систематизации законодательства.

Если исходить из того, что знание законодательной техники является необходимым условием профессиональной деятельности каждого юриста, работающего в аппарате правотворческого органа и обеспечивающего правотворческий процесс, то отдельное подразделение для систематизации законодательства, в буквальном ее понимании, как правотворческой деятельности, можно не создавать. Имеющиеся в аппарате ГГПУ структурные подразделения, специализированные по отраслям законодательства, решая свои функциональные задачи, осуществляют и функцию систематизации законодательства в этом ее аспекте (анализируют правовые акты, действующие в их сфере, вносят предложения о приведении их в соответствие с позднее принятыми законодательными актами и т.д.). Такая организация систематизации законодательства получила широкое распространение, она имеет свои достоинства. При использовании этой модели систематизации законодательства ограничивается круг исполнителей, сокращается количество согласований внутри аппарата. Этот способ может быть эффективным при разработке и утверждении правил (стандартов), регламентирующих данный вид деятельности, определяющих порядок подготовки и внесения предложений о приведении нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, подобно тому, как это принято в сфере делопроизводства.

Больше вопросов возникает при втором способе систематизации законодательства - создании отдельного подразделения для осуществления этого вида деятельности. Организация систематизации законодательства становится в этом случае частью другой, более широкой проблемы - структурирования аппарата, которая не нашла пока удовлетворительного решения и, будучи сложной по своей сути, часто отягчается внешними факторами. Структурирование аппарата, его реорганизации нередко являются средством достижения меркантильных целей, в том числе решения таких "актуальных" задач, как необходимость увольнения либо, напротив, трудоустройства работников, повышения их в должности, "перекручивания" одного вида стажа в другой, в частности, стажа военнослужащего в стаж госслужащего. Парадоксы пенсионного законодательства создают почву для этого, стимулируют данный процесс*(2). Для этих целей проводятся структурные преобразования; вводятся новые надуманные должности; прогнозируется развитие событий и с учетом ожидаемых изменений на многие годы резервируются вакансии. Создаваемые организационные структуры носят в этих случаях временный характер и после достижения поставленных целей ликвидируются.

Следствием такой структурной самодеятельности и связанной с нею кадровой чехарды являются иррациональный характер и недееспособность создаваемых организационных структур.

В области систематизации законодательства ситуация осложняется еще и тем, что занимающиеся этим видом деятельности подразделения становятся самостоятельным элементом структуры, не имея при этом своего собственного специфического предмета деятельности, а при его отсутствии нет объективных предпосылок для создания и функционирования структурного подразделения. Если же оно создается, то неизбежными становятся дублирование и параллелизм в работе, возникает проблема организации взаимодействия с другими структурными подразделениями, специализированными по отраслям законодательства, каждое из которых осуществляет систематизацию законодательства (понимаемую как вид правотворчества) в своей сфере.

Анализ практики систематизации законодательства показывает, что такое подразделение выполняет чисто техническую работу. Проверяет источники официального опубликования нормативно-правовых актов, дублируя при этом структурные подразделения, готовившие проект нормативного документа, а также редакционный отдел, в котором выполняется аналогичная работа (выверяются реквизиты нормативно-правовых актов, источники их официального опубликования). Имеет место и другая крайность. Работники этого структурного подразделения готовят заключения по проектам законов и других нормативных актов, предусматривающих правовое регулирование всего спектра общественных отношений: административно-правовых, трудовых, уголовно-правовых; отношений, связанных с производством дознания и предварительного следствия, а также по другим актам, для оценки которых необходимы специальные познания. То есть опять же подменяют другие структурные подразделения, пытаются решать несвойственные задачи, вторгаются в сферу деятельности правовых подразделений, специализированных по отраслям законодательства. Понятно, что такая беспредельная "универсальность" не может обеспечить необходимой глубины анализа, а специализация внутри структурного подразделения, занимающегося систематизацией законодательства, если идти по этому пути, приведет к дублированию, воспроизводству на микроуровне имеющейся структуры аппарата. Ситуация осложняется еще и тем, что положение о таком структурном подразделении не утверждается, работа пущена на самотек. Отсутствие специфических функций, ясности в предмете деятельности приводит к тому, что эти структурные подразделения придумывают себе работу, пишут многочисленные справки по различным вопросам, подготовка которых стала самоцелью.

Разумеется, изложенная точка зрения может быть оспорена, но если отбросить выдвигаемую в таких случаях в качестве обоснования словесную мишуру, обнажить содержание выполняемой работы, проанализировать ее на основе известных управленческих правил, то примитивность и надуманность выполняемых отделом систематизации функций станут очевидными. В данном структурном подразделении делается многое, что не должно делаться либо должно делаться другими структурными подразделениями.

Такой анализ приведет к однозначному выводу об отсутствии у занимающегося систематизацией законодательства структурного подразделения своего специфического предмета деятельности.

Среди организационных проблем систематизации законодательства необходимо отметить также частые преобразования, беспорядочные реорганизации, осуществляемые в этой сфере. Решения об их проведении готовятся келейно, под давлением не связанных с систематизацией законодательства обстоятельств, их принятие продиктовано порой привнесенными, внешними факторами. С точки зрения систематизации законодательства, ее совершенствования, они совершенно бессмысленны, так как не влекут за собой качественных изменений. Без видимых объективных причин структурное подразделение расформировывается, а затем воссоздается. Через несколько месяцев после реорганизации организационное строение восстанавливается в прежнем виде, то есть имеет место принятие заведомо необоснованного решения. Затем ситуация повторяется. В результате таких преобразований технологически взаимосвязанные виды деятельности организационно разобщаются, а не имеющие взаимосвязи механически объединяются, создаются структурные подразделения с пестрым кадровым составом и причудливым сочетанием разнородных видов деятельности. Так, в упомянутом выше ГГПУ программисты, специалисты по информационным технологиям были включены в Управление гражданского законодательства, а эталонный банк законодательных актов, в котором сосредоточены правовые акты, находившиеся ранее в фондах всех высших органов государственной власти СССР и РСФСР, и который является одним из наиболее полных собраний нормативно-правовых актов, - в структурное подразделение, занимающееся делопроизводством.

Осуществляемые преобразования носят порой косметический характер, ничего не меняют в деятельности структурного подразделения, в содержании его функций, сводятся к перестановке местами слов либо приводят к тому, что в одной организационной структуре оказываются совершенно несовместимые виды деятельности, как, например, правовое обеспечение развития местного самоуправления и совершенствование судебной деятельности и др.

Для повышения качественного уровня систематизации законодательства ее необходимо упорядочить в организационном отношении. Решаться эта задача должна с учетом избранной модели систематизации. При отсутствии специализированного подразделения проблему следует решать посредством повышения уровня знаний в области законодательной техники специалистов правовых подразделений. При наличии надлежащего методического обеспечения, утвержденных правомочным органом правил проведения данной работы такое решение может быть приемлемо.

Иначе должна строиться работа при создании специализированного структурного подразделения для систематизации законодательства. В этом случае необходимо определить предмет и конкретные функции этого подразделения, оно должно найти свою нишу. Важное значение приобретает в этом случае организация взаимодействия с другими структурными подразделениями аппарата правотворческого органа, специализированными по отраслям законодательства, устранение дублирования и параллелизма в работе. И, конечно, необходимо надлежащее кадровое обеспечение подразделения. Сейчас это условие не соблюдается. Численность и квалификационный состав работников в занимающихся систематизацией законодательства структурных подразделениях не находятся во взаимосвязи с осуществляемыми функциями, объемом работы и произвольно варьируются.

Улучшению кадрового состава на этом участке работы, как в аппарате вообще, могло бы способствовать продекларированное, но не реализуемое на практике конкурсное замещение должностей, с четкими, широко известными условиями. При решении структурно-кадровых вопросов нужно уйти от "подковерных" технологий, следует выработать требования, по которым посредством конкурса должны подбираться специалисты. Чем раньше это будет сделано, тем более обоснованными и понятными будут различные кадровые назначения и перемещения и тем скорее появятся реальные положительные результаты в рассматриваемой сфере деятельности. Эти вопросы должны быть открыты для обсуждения. Подбор кадров на конкурсной основе уменьшит влияние протекционизма, позволит сформировать квалифицированный и работоспособный аппарат.

Рассматривая актуальные вопросы систематизации законодательства, следует особо подчеркнуть необходимость и важность активного участия федеральных органов власти в этой работе. В частности, их задача - способствовать приведению нормативных правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами.

Сейчас данному способу систематизации законодательства уделяется недостаточное внимание*(3). Федеральные министерства и ведомства ограничиваются порой изданием приказа руководителя, в котором объявляется о принятии нового законодательного акта, регулирующего отношения в отрасли, и этим приказом законодательный акт как бы вводится в действие.

Такой подход некорректен. Федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации являются актами прямого действия и должны приниматься к исполнению непосредственно, их легализации путем издания приказа руководителя ведомства в этом случае не требуется. Суть работы по их исполнению должна заключаться в другом. В ведомственных актах, принимаемых в связи с введением в действие нового законодательного акта, следует акцентировать внимание на тех общих и частных задачах, которые ставятся в законодательном акте, непосредственно или косвенно вытекают из него. К примеру, в каждом случае принятия нового закона федеральным органом исполнительной власти должны вноситься предложения о приведении в соответствие с ним ранее принятых законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере деятельности данного ведомства. Одновременно должна осуществляться ревизия своих ведомственных актов. Сейчас эта работа проводится недостаточно оперативно, устаревшие правовые нормы длительное время не пересматриваются.

Несвоевременное приведение нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами объясняют иногда тем, что подзаконные нормативные правовые акты, противоречащие позднее принятым законодательным актам, применению не подлежат. На основании этого делается вывод, что проблемы якобы не существует, акты, противоречащие позднее принятым законодательным актам такого же или более высокого уровня, не должны применяться. С подобной аргументацией нельзя согласиться, поскольку в ней прослеживается стремление переложить работу по оценке применяемых нормативных актов на предмет их соответствия позднее принятым актам на участников регулируемых актами правоотношений, что совершенно недопустимо. Эта работа требует проведения сравнительного анализа и специальных знаний, да и такой анализ будет субъективным. Содержащиеся в законодательных актах положения о том, что законы и иные нормативные акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат позднее принятым актам, не исключают необходимости определения конкретного круга нормативных актов, не соответствующих позднее принятым актам и подлежащих в связи с этим признанию утратившими силу или изменению.

Недостаточное внимание к вопросам приведения нормативно-правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами в известной мере компенсируется сейчас направлением писем, поручениями Правительства Российской Федерации министерствам и ведомствам о внесении предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении законодательных актов, действующих в сфере их управления, координации или регулирования. Поручения даются после принятия практически каждого федерального закона. Такое решение проблемы нельзя признать оптимальным. В принципе подобных поручений и напоминаний быть не должно. Сам факт принятия нового законодательного акта является достаточным основанием для подготовки предложений о приведении в соответствие с ним ранее принятых актов. Такая работа должна проводиться и при отсутствии в законе указаний на это.

При подготовке предложений о приведении нормативных правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами должно быть обеспечено участие отраслевых и функциональных подразделений федеральных органов исполнительной власти в этой работе, так как именно они обладают необходимой информацией об имеющихся потребностях в установлении либо изменении правового регулирования и первоначально предложения должны вноситься ими. Внесенные специализированными подразделениями предложения должны рассматриваться и обобщаться юридическими службами федеральных органов исполнительной власти. При такой организации работы федеральные министерства и ведомства смогут непосредственно участвовать в формировании нормативно-правовой базы в тех сферах общественной жизни, где ими осуществляются управление либо координация, а также будет учитываться мнение других заинтересованных организаций и учреждений.

Рассмотренный порядок подготовки перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению, объективно обусловлен и в значительной мере реализуется и сейчас. Однако он не имеет надлежащего правового оформления. Упорядочению этой работы могло бы способствовать принятие сводного, обобщающего нормативного правового акта, регламентирующего весь комплекс отношений, связанных с приведением нормативных актов в соответствие с позднее принятыми актами, а возможно, и более универсального акта, определяющего весь правотворческий процесс, включая порядок подготовки проектов законов и иных законодательных актов, их принятия, обнародования и систематизации*(4). В этом комплексном нормативно-правовом акте необходимо консолидировать все нормативные положения, относящиеся к данной сфере правового регулирования. Опыт принятия такого рода актов имеется. Во многих субъектах Федерации подобные законы уже приняты, ими регулируется широкий круг отношений, начиная от права законодательной инициативы и до официального опубликования нормативно-правовых актов и их систематизации. Но эти акты весьма схематичны. Вопрос заключается в том, чтобы пойти дальше перечисления этапов работы, простой их фиксации и более детально прописать механизмы, элементы процедуры, в частности, деятельности, связанной с приведением нормативно-правовых актов в соответствие с новыми актами, учесть все многообразие возникающих при этом связей и отношений.

Н.Н. Литягин,

доцент, член-корреспондент

Международной академии информационных процессов и технологий

"Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Главное государственно-правовое управление Президента РФ. - Примеч. ред.

*(2) В печати уже обсуждалась совершенно абсурдная ситуация, когда военный чиновник в звании полковника, перешедший из аппарата военного ведомства на штатскую государственную службу, получает бoльшую пенсию, чем бывший министр обороны, генерал армии, участник боевых действий.

*(3) Хотя объективно именно эти органы прежде всего заинтересованы в создании добротной правовой базы для регулирования отношений в тех областях общественной жизни, где ими осуществляются управление или координация.

*(4) Вопрос о принятии такого акта, получившего образное название "Закона о законах", ставился многократно, и в Государственной Думе имеется соответствующий законопроект.