Закон принят, но вопросы остались (Г.П. Батюк, "Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2003 г.)

Закон принят, но вопросы остались

В ч.3 ст.59 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан России на альтернативную гражданскую службу (далее - АГС): "Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям и вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой"*(1). 28 июня 2002 г. Государственной Думой Российской Федерации наконец-то был принят, 10 июля 2002 г. одобрен Советом Федерации, а 25 июля подписан Президентом России Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" N 113-ФЗ в целях законодательного регулирования указанного конституционного права граждан Российской Федерации на АГС.

Необходимо отметить, что этого долгожданного события ждали почти 9 лет с момента принятия Конституции Российской Федерации (изложение причин такого положения дел находится за рамками темы статьи, поэтому я не буду на них останавливаться). Однако принятие названного федерального закона не только не решило все имевшиеся проблемы, связанные с организацией и прохождением альтернативной гражданской службой, а, пожалуй, поставило новые вопросы, требующие надлежащего правового регулирования.

Указанный Закон - плод компромисса между различными политическими течениями Государственной Думы, и как всякому компромиссу ему присущи такие черты, как половинчатость, неопределенность, откладывание решения острых проблем до тех пор, пока будут приняты соответствующие нормативные правовые акты. Являющийся предметом конъюнктурного торга он не оставляет впечатления законченного правового документа и, по всей видимости, не избежит последующих существенных изменений и дополнений.

Как практик, занимающийся призывом граждан на военную службу уже 11 лет, я внимательно проанализировал содержание указанного Федерального закона, что позволило мне сделать следующие выводы и поставить нижеперечисленные правовые проблемы.

В рассматриваемом Федеральном законе право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой предоставляется в двух случаях: если несение военной службы противоречит убеждениям или вероисповеданию гражданина и если он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами (ст.2). Такая трактовка полностью соответствует Конституции России и Федеральному закону от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", при этом предоставление права на АГС представителям коренных малочисленных народов есть реализация конституционной нормы об "иных, установленных федеральным законом случаях". Тем не менее может вызвать проблемы при непосредственном применении Закона то обстоятельство, что ни в российском паспорте, ни в воинских документах не предусмотрен такой учетный признак, как национальность призывника. Как будет призывная комиссия определять принадлежность граждан к коренным малочисленным народам - по внешности, фамилии или на основании личного заявления призывников, - пока не ясно. Однако можно с уверенностью прогнозировать увеличение численности таких народов после вступления в силу Закона за счет представителей других национальностей, желающих проходить АГС, если поднятый вопрос не будет должным образом урегулирован.

Законом не предусмотрена возможность направления на альтернативную гражданскую службу граждан, проходящих военную службу, и наоборот, что реализовано, например, в законодательстве Германии, и как это предлагалось законопроектом председателя Комитета по обороне Государственной Думы А.И. Николаева. Тем не менее принятием рассматриваемого Федерального закона ликвидирован значительный пробел в законодательстве и урегулировано исполнение конституционного долга определенных категорий призывников в гражданской сфере.

Как положительную сторону принятого Закона можно отметить то, что граждане могут проходить АГС в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала (п.1 ст.4). Это позволит в известной степени укомплектовать должности, замещающиеся лицами гражданского персонала, в воинских частях, что снизит отвлечение личного состава частей на выполнение несвойственных им функций.

Предусмотрено прохождение АГС гражданами "как правило, за пределами субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают" (п.2 ст.4). Такое положение справедливо, поскольку Вооруженные Силы Российской Федерации комплектуются по экстерриториальному принципу (п.1 ч.2 ст.12 Федерального закона "Об обороне" в редакции от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ с последующими изменениями), т.е. будет соблюден принцип равенства тягот военной и альтернативной ей гражданской службы.

Больше всего споров во время обсуждения названного Федерального закона вызвал вопрос сроков прохождения АГС. В результате в Законе осталась правовая норма, устанавливающая превышение сроков АГС в 1,75 раза по сравнению с военной службой по призыву, такое превышение соответствует общепринятым мировым нормам. Моральные и физические затраты гражданина России, которые он несет во время прохождения военной службы, должны быть соизмеримы с аналогичными затратами во время прохождения АГС, вследствие чего срок АГС, конечно же, должен превышать срок военной службы. Предусмотрен дифференцированный подход к гражданам, имеющим высшее образование и изъявившим желание проходить АГС в армейских организациях.

В Законе нашла закрепление правовая норма, устанавливающая доказательную основу (в отличие от заявительной) права на замену военной службы по призыву АГС (п.1 ст.11), которая также вызывала крайнюю неудовлетворенность некоторых депутатов и экспертов, ссылавшихся на положение ч.3 ст.29 Конституции Российской Федерации: "Никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и убеждений или отказу от них". Например, известный юрист С.А. Насонов считает, что "Конституция РФ освобождает призывника от обязанности доказывания наличия убеждений"*(2).

Естественно, доказательный способ права на прохождение АГС сопряжен с определенными трудностями. При нем неизбежно встанет вопрос определения истинности представленных доказательств, но, по всей видимости, в такой тонкой сфере, как личные убеждения человека, определенных и четких критериев не может быть вообще. В то же время, по моему мнению, только указанный в Законе способ позволит отделить лиц, убеждение или вероисповедание которых действительно не позволяют нести военную службу, от тех граждан, кто просто решил уклониться от прохождения военной службы.

Одной из значительных уступок либеральному крылу законодательной власти явилось разрешение гражданам, проходящим АГС, во внерабочее время обучаться в образовательных учреждениях по заочной или очно-заочной (вечерней) форме обучения. Кстати в законопроекте, подготовленном Правительством Российской Федерации и вынесенном на первое чтение в Государственную Думу, такое разрешение отсутствовало.

Не нашло отражения в Законе определение источника финансирования АГС за счет удержания из заработной платы граждан, проходящих АГС, в размере 5%, что предлагалось законопроектом А.И. Николаева, однако, возможно, такой порядок будет установлен Положением о порядке прохождения альтернативной гражданской службы.

Как недостаток Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" можно отметить большое количество отсылочных норм. Так, упомянутый Закон отнес вопросы прохождения АГС в организациях, подведомственных органам местного самоуправления, к ведению несуществующего федерального закона, который только планируется принять.

Кроме того, Закон отнес к ведению Положения об организации направления и о порядке прохождения гражданами Российской Федерации альтернативной гражданской службы, которое Правительству России еще только предстоит разработать, следующие вопросы:

порядок организации АГС (п.1 ст.6);

порядок направления граждан на АГС (п.4 ст.10);

порядок направления граждан, относящихся к коренным малочисленным народам, на АГС (п.5 ст.10);

порядок прохождения АГС (п.1 ст.16);

перевод граждан, проходящих АГС, из одной организации в другую (п.3 ст.16);

порядок выдачи гражданам, проходящим АГС, документов, подтверждающих прохождение ими АГС (п.3 ст.18);

порядок и условия предоставления отдыха, компенсирующего гражданину участие в мероприятиях без ограничения общей продолжительности еженедельного рабочего времени (п.1 ст.20);

порядок увольнения граждан с АГС (п.3 ст.23).

Также в Законе постоянно делается ссылка на "специально уполномоченные органы исполнительной власти, определенные Президентом Российской Федерации и Правительством". К сожалению, функции этих органов в Законе не раскрыты. Все это свидетельствует о том, что пока на уровне Правительства Российской Федерации нет четкого понимания того, кто и как будет заниматься вопросами АГС на федеральном уровне, - решение затронутых вопросов отложено на более поздний срок.

Согласно содержанию п.3 ст.5 Закона "началом альтернативной гражданской службы гражданина считается день его убытия к месту прохождения альтернативной гражданской службы, указанный в предписании военного комиссара". По моему мнению, срок начала АГС должен исчисляться реально со дня выхода гражданина на работу, в отличие от граждан, проходящих военную службу по призыву, у которых срок военной службы начинается с момента отправки их со сборного пункта субъекта Российской Федерации. Проводить правовые аналогии здесь неуместно, так как на гражданина, призванного на военную службу, в пути следования до воинской части распространяются требования, предъявляемые к военнослужащему: по соблюдению воинской дисциплины; у него ограничена свобода передвижения; он подчиняется своему воинскому начальнику; питание и размещение призванных граждан производятся в соответствии с требованиями воинских уставов, им присваивается воинское звание рядового приказом военного комиссара субъекта Российской Федерации.

Гражданин же, направляемый для прохождения АГС, не испытывает никаких ограничений свободы личности. Кроме того, действие указанной правовой нормы позволит недобросовестным лицам длительное время не исполнять обязанности АГС, мотивируя это долгим сроком нахождения в пути, а при реальном сроке начала АГС такая мотивация исключается.

Непонятно, чем руководствовались авторы Закона, указывая в п.3 ст.11 на новый вид документа - "свидетельство о регистрации". Армейское делопроизводство регламентируется Инструкцией по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, введенной в действие приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170. Согласно требованиям указанной Инструкции все документы, поступающие в воинскую часть (учреждение), подлежат обязательной регистрации в день поступления, поэтому никакой нужды во введении нового документа нет. Гражданин, подавший заявление о направление на АГС, может официально получить в военном комиссариате реквизиты своего заявления, т.е. входящий номер и дату регистрации, без каких-либо дополнительных на то указаний в Законе.

В соответствии с п.3 ст.12 рассматриваемого Федерального закона "заключение (решение) выносится (принимается) простым большинством голосов при участии в заседании не менее двух третей членов призывной комиссии...". Отмеченное положение спорно по следующим основаниям. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации" от 1 июня 1999 г. N 587 призывная комиссия осуществляет свою работу в том случае, если она собрана в полном составе. В соответствии с п.п.3, 4 указанного Положения для этой цели решением главы органа местного самоуправления создается призывная комиссия и определяется ее персональный состав, включающий в себя резерв. Такое положение при наличии резерва гарантирует работу призывной комиссии в полном составе в случае отсутствия по каким-либо причинам ее членов. Положением, как и Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", никаких определенных норм кворума комиссии не предусмотрено. По всей видимости, нет резона вносить данную правовую норму в порядок рассмотрения заявлений граждан о замене военной службы по призыву АГС.

Целесообразно Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" дополнить следующими нормами:

при равенстве голосов членов призывной комиссии при вынесении заключения (решения) о замене гражданам военной службы по призыву АГС об этом делается запись в протоколе работы призывной комиссии, и материалы передаются в призывную комиссию субъекта Российской Федерации для вынесения окончательного решения;

не может участвовать в работе призывной комиссии, рассматривающей вопросы АГС, член призывной комиссии, являющийся родственником гражданина, чье заявление рассматривается призывной комиссией.

Также как недостаточную правовую проработку Закона можно отметить тот факт, что в соответствии с его положениями возможен вариант, когда заключение о замене военной службы по призыву АГС будет вынесено призывной комиссией до исполнения данному гражданину 18 лет в отличие от решения о призыве на военную службу, которое выносится гражданам только по достижении ими 18-летнего возраста. Ничего в Законе не сказано о том случае, когда после вынесения такого заключения до момента направления на АГС возникнут обстоятельства, при которых призывнику может быть отказано в положительном решении его заявления.

В соответствии со ст.14 рассматриваемого Федерального закона гражданин направляется к месту прохождения АГС военным комиссаром - представителем отнюдь не гражданского ведомства.

Анализ положений Закона показал наличие следующих несоответствий действующим нормативным правовым актам или других недостатков.

В ст.10 не конкретизирован уровень призывной комиссии, в которую гражданин подает заявление о замене военной службы по призыву АГС: имеется в виду призывная комиссия района (города) или субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п.6 ст.19 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" "копия решения (призывной комиссии) ... вручается заявителю", однако решение призывной комиссии может выноситься за одним номером и одной датой по нескольким гражданам. Целесообразно было бы в Законе слово "копия" в указанном случае заменить словами "выписка из решения в части, касающейся гражданина-заявителя".

Вопиющее противоречие содержит ст.15 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе". Ее анализ показывает, что название статьи, где речь идет о спорах, связанных с направлением граждан на АГС, вообще не соответствует ее содержанию. Именно в нем уже говорится об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. Содержанием указанной статьи предусмотрено обжалование решения призывной комиссии об отказе в замене военной службы по призыву АГС только в судебном порядке, а не через призывную комиссию субъекта Российской Федерации, как это установлено п.7 ст.28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе": "Решение призывной комиссии может быть обжаловано гражданином в установленный законодательством Российской Федерации срок со дня получения гражданином копии указанного решения в призывную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации или в суд".

В то же время права призывных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам АГС вообще не определены Федеральным законом "Об альтернативной гражданской службе" и непонятно, как должна применяться правовая норма, изложенная в п.3 ст.29 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", предоставляющая призывной комиссии субъекта Российской Федерации право отменять решения нижестоящих призывных комиссий.

Кроме того, авторы Закона предусмотрели только одну возможность разрешения споров, связанных с направлением граждан на АГС, - обжалование исключительно гражданами решения об отказе в замене военной службы альтернативной ей гражданской службой и не предусмотрели в Законе правовую норму, дающую возможность обжалования неправомерного решения призывной комиссии военным комиссаром как представителем Министерства обороны Российской Федерации.

Законодатель в ст.27 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" определил состав призывной комиссии по вопросам, касающимся АГС:

"заместитель главы органа местного самоуправления - председатель комиссии;

- военный комиссар - заместитель председателя комиссии;

- секретарь комиссии;

- врач, руководящий работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу;

- представитель соответствующего органа внутренних дел;

- представитель соответствующего органа управления образованием;

- представитель соответствующего органа федеральной государственной службы занятости населения".

Кроме того, данным Законом допускается включение в состав призывной комиссии представителей других органов и организаций.

Как видно из приведенного состава призывной комиссии, Министерство обороны Российской Федерации представляют всего 2 должностных лица: военный комиссар и секретарь комиссии (как правило, фельдшер - работник военного комиссариата). Остальные члены призывной комиссии по своему положению в той или иной мере зависят от руководства органа местного самоуправления, тем самым допускается возможность вынесения неправомерных решений призывной комиссией о прохождении АГС большинством голосов под давлением различных обстоятельств. И поскольку Закон предоставляет право на обжалование решений призывной комиссии по АГС гражданину, такое же право должно быть предоставлено военному комиссару как представителю Министерства обороны Российской Федерации.

Также непонятно, по какой причине законодатель внес в текст Закона норму, в соответствии с которой в случае удовлетворения заявления гражданина о замене военной службы по призыву АГС призывная комиссия района выносит "заключение", а не решение. В то же время призывная комиссия субъекта Российской Федерации вправе только отменять "решения" нижестоящих призывных комиссий, тем самым де-юре она лишена права влиять на законность принятия "заключения" призывными комиссиями районов и городов без районного деления.

Вызывает недоумение закрепленное в п.2 ст.21 Закона запрещение гражданам, проходящим АГС, "занимать руководящие должности", ведь в соответствии с п.4 ст.4 того же Закона они вправе проходить АГС только на определенных Правительством Российской Федерации должностях. Налицо правовой нонсенс: по-видимому, законодатель заранее предусматривает наличие ошибок в постановлениях Правительства Российской Федерации по вопросам АГС.

Кроме того, потребуется не оговоренное в тексте самого Закона внесение изменений и дополнений в такие законодательные акты, как Трудовой Кодекс Российской Федерации - дополнение ст.79 о прекращении трудовой деятельности в связи с увольнением с АГС, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения ответственности за утрату документов гражданина, проходящего АГС.

О недостаточной проработке Закона свидетельствует и срок его вступления в силу - с 1 января 2004 г., т.е. через 1,5 года после его принятия.

При внимательном изучении положений анализируемого Федерального закона просматривается общая идея этого нормативного правового акта на максимальное использование для организации АГС уже имеющихся государственных структур в целях уменьшения затрат на его исполнение. Именно этим также можно объяснить и недостаточную проработанность социальных гарантий и льгот для членов семей граждан, проходящих АГС. Тем не менее принятием названного Закона сделан первый шаг в законодательном оформлении конституционного права граждан России на АГС в определенных Законом случаях. Уверен, что многие затронутые вопросы будут разрешены в подзаконных актах, которые будут приняты для окончательного правового регулирования этого процесса, и прежде всего в Положении о порядке прохождения гражданами Российской Федерации альтернативной гражданской службы.

Конечно же, только практика применения названного Федерального закона покажет его сильные и слабые стороны, а до вступления Закона в силу, т.е. до 1 января 2004 г., есть время на законодательном уровне устранить недостатки, отмеченные в настоящей статье.

Г.П. Батюк,

генерал-майор, военный комиссар Смоленской области,

начальник Смоленского гарнизона

"Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1994.

*(2) Насонов С.А. Экспертное заключение на проект Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе". Соответствие концепции законопроекта международно-правовым стандартам и федеральному законодательству. 9 июля 2001 г. Сайт региональной общественной организации "Независимый экспертно-правовой совет" - cile@rs.msu.ru.