Если ты в Москву назначен, а жилья в столице нет, значит, выиграл ты спорный победителя билет (из московской действительности) (А.Г. Тищенко, "Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2003 г.)

Если ты в Москву назначен, а жилья в столице нет, значит, выиграл ты спорный победителя билет (из московской действительности)

Важнейшей современной проблемой необходимого обеспечения военнослужащих*(1) является проблема обеспечения их постоянными жилыми помещениями. Для ее разрешения теми, от кого это так или иначе зависит, сделано немало, а сказано еще больше. Но "воз", как говорится, "и ныне там".

Отсутствие жилого помещения у военнослужащего, помимо бытовых проблем, влечет для него множество негативных последствий социального характера, прямо или косвенно связанных с жилищными правоотношениями. Право военнослужащего (а в большей степени членов его семьи) на образование, медицинскую, юридическую и финансовую помощь, на получение различного рода социальных услуг (например, телефонных, жилищно-коммунальных, информационных, культурных и т.д.), не говоря уже о "святая святых" российского государственного строя - праве избирать и быть избранным, в той или иной степени зависит от наличия у его обладателей (в нашем случае это военнослужащие и члены их семей) постоянного жилого помещения. В приведенном перечне прав особое место занимает сфера административных правоотношений, о которой и пойдет речь в настоящей статье. А точнее, мы рассмотрим вопрос регистрации военнослужащих по месту жительства в "колыбели демократии по-русски" г.Москве.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим права и обязанности военнослужащих, является Федеральный закон "О статусе военнослужащих" N 76-ФЗ, который принят Государственной Думой 6 марта 1998 г., одобрен Советом Федерации 12 марта 1998 г, подписан Президентом Российской Федерации 27 мая 1998 г., вступил силу с 1 января 1998 г. Столь детальное описание реквизитов этого Федерального закона необходимо для того, чтобы должностные лица, о которых более подробно будет сказано ниже, узнали (увидели, убедились, поняли, обнаружили, осознали - возможны варианты), что Федеральный закон "О статусе военнослужащих" - это не приказ федерального органа исполнительной власти, не постановление Правительства Российской Федерации, не указ Президента Российской Федерации и даже не постановление правительства города Москвы - это нормативный правовой акт, уступающий по своей юридической силе только Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам*(2), причем в этой связи ничем не отличающийся от других федеральных законов. Например, от таких, как Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 г. или Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г.

Нелишним будет напомнить также и о том, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации (ст.11 Конституции России), что Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст.80 Конституции), что Федеральное Собрание выступает в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

В п.1 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" определено: государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений. Военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба).

Коллективный выразитель интересов и воли носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, работая над проектом этого федерального закона, а впоследствии и принимая его, понимал, что в течение довольно продолжительного времени эта норма фактически будет трудно выполнима или вообще не выполнима по объективным и субъективным причинам. Понимал это и глава государства, он же гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, подписывая проект федерального закона. В п.3 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в частности, сказано: военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей.

Квинтэссенцией ("краеугольным камнем") этой нормы стала фраза "регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей". С первого взгляда кажется, что ничего необычного в этой фразе нет, а ее толкование не вызывает даже не особых, а просто затруднений. Действительно, в п.3 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" русским языком написано: военнослужащие и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих, до получения постоянных жилых помещений, регистрируются по месту жительства - первый вывод. Второй вывод - если военнослужащий изъявит желание зарегистрироваться по адресу воинской части, то он должен быть зарегистрирован по месту жительства по адресу воинской части. И наконец, последний вывод. В нашей стране установлены два вида регистрации: по месту жительства (постоянная) и по месту пребывания (временная, на определенный срок). Так вот, военнослужащие и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих, до получения постоянных жилых помещений регистрируются только по месту жительства (т.е. постоянно), в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. В связи с этим о регистрации указанных военнослужащих и членов их семей по месту пребывания (т.е. временно, на определенный срок) говорить не приходится уже только потому, что временная регистрация военнослужащих и членов их семей, прибывших на новое место военной службы, не предусмотрена Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (читай "невозможна"). Все просто.

Однако военнослужащие (а вместе с ними и члены их семей), не имеющие постоянных жилых помещений в г.Москве, прибывшие к новому месту службы в г.Москву и изъявившие желание зарегистрироваться по адресу воинской части, с удивлением обнаруживают, что должностные лица воинских частей, ответственные за регистрационный учет, предлагают заполнить необходимые документы, оформленные только для регистрации по месту пребывания на срок действия контракта о прохождении военной службы, а сделано это потому, что начальник паспортного стола районного отделения милиции отказывает в регистрации военнослужащих по месту жительства. И действительно, начальник паспортного стола районного отделения милиции отказывает в регистрации по месту жительства гражданам Российской Федерации, указанным в п.3 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". И не только он: начальник районного отдела милиции, должностные лица паспортно-визового управления ГУВД г.Москвы и даже судьи судов общей юрисдикции 1-й и 2-й инстанций г.Москвы в один голос говорят о том, что военнослужащие и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих, до получения постоянных жилых помещений не могут быть зарегистрированы по месту жительства по адресам воинских частей, а единственно верным (законным и обоснованным) решением будет их регистрация по месту пребывания по адресам тех же воинских частей на срок действия контракта о прохождении военной службы. При этом ссылаются на п.5.2 Инструкции Главного управления внутренних дел г.Москвы "О применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" от 17 мая 1999 г., в соответствии с которым военнослужащим, поступившим на военную службу по контракту, а также офицерам, проходящим военную службу по призыву, и членам их семей до получения в установленном порядке жилой площади оформляется регистрация по месту пребывания на срок контракта на жилой площади воинских частей (организаций), родственников или на подысканной жилой площади. Основанием для оформления регистрации является контракт о поступлении на военную службу либо выписка из приказа о зачислении на службу лиц офицерского состава по призыву. При регистрации по месту пребывания истребуется договор найма жилого помещения, за исключением регистрации на жилой площади воинских частей (организаций) и близких родственников.

Возникает законный вопрос: "либо лыжи не едут, либо асфальт снегом не покрыт". Если ярко выраженное единодушие (что само по себе для нашего времени большая редкость) вышеназванных должностных лиц органов власти г.Москвы, приведенный перечень которых далеко не полный (далее - должностные лица г.Москвы), диаметрально противоположно содержанию и смыслу п.3 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", то они (должностные лица), приходя к этому единодушию, руководствовались явно не п.3 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". А чем же тогда? Попробуем ответить на этот вопрос.

Прежде всего, необходимо упомянуть замечательный Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. (далее - Закон). В данном случае нас интересуют в нем три момента:

1) определение понятий места жительства и места пребывания;

2) раскрытие целей регистрации граждан;

3) возложение на граждан и органы регистрационного учета обязанностей в связи с регистрацией по месту жительства.

В соответствии со ст.2 Закона под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

В свою очередь, местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст.3 Закона регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Более того, регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Учитывая важность сказанного, еще раз обратим внимание на то, что целью регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства является обеспечение необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Других целей регистрационного учета Законом не предусмотрено. Далее приведем положения Конституции Российской Федерации и Закона, которые, судя по всему, органам паспортно-визовой службы ГУВД г.Москвы, неизвестны. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (п.1 ст.27 Конституции России), каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона*(3) (ст.1 Закона).

Таким образом, право выбора места пребывания или места жительства принадлежит исключительно нам с вами, т.е. гражданам Российской Федерации. Другими словами, если гражданин России прибыл в населенный пункт Российской Федерации для проживания, то только он сам и никто другой вправе выбрать время (срок) проживания в этом населенном пункте, даже если этот населенный пункт - г.Москва. Ограничить это право может только федеральный закон, но лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства*(4) (п.3 ст.55 Конституции Российской Федерации). Запомнив это правило, далее будем вести речь только о регистрации по месту жительства, поскольку именно она является предметом рассмотрения настоящей статьи.

Право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не может не порождать соответствующую обязанность. Действительно, в связи с реализацией права граждан на выбор места пребывания и места жительства Законом определяются обязанности как для самих граждан, так и для органов регистрационного учета (ст.6 Закона).

От гражданина, изменившего место жительства, Закон требует немного: всего-то обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства с заявлением по установленной форме. При этом предъявить:

- паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;

- документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.

В свою очередь, орган регистрационного учета (в г.Москве - паспортный стол районного отделения милиции г.Москвы) обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления документов на регистрацию.

Вот тут-то, а именно в абз.3 ст.6 Закона, и кроется первое объяснение единства позиции должностных лиц г.Москвы, которое, на первый взгляд, не лишено здравого смысла.

На самом деле военнослужащий, прибывший на новое место военной службы, не имеющий постоянного жилого помещения и изъявивший желание зарегистрироваться по месту жительства по адресу воинской части не может (и не должен) предъявить документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение по той простой причине, что: а) либо жилого помещения у него нет вообще и военнослужащий проживает на территории воинской части; б) либо служебное или иное временное жилое помещение у военнослужащего есть, и даже есть документ, являющийся основанием для вселения в это жилое помещение, но военнослужащий желает зарегистрироваться не по адресу этого жилого помещения, а по адресу воинской части.

Раз нет документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение, - значит зарегистрировать военнослужащего по месту жительства по адресу воинской части нельзя (логика должностных лиц г.Москвы). Интересная деталь: определив обязанности сторон (гражданина и органа регистрационного учета), Закон ни слова не говорит об основаниях отказа в регистрации по месту жительства, например, в том случае, если гражданин не выполнит вмененную ему обязанность и не представит один из перечисленных в ст.6 Закона документов. Исходя из того, что орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления документов на регистрацию, можно предположить, что Законом допускается только одно основание для отказа в регистрации по месту жительства - отсутствие хотя бы одного из необходимых документов: заявления по установленной форме или паспорта (иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина) или документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (копии такого документа).

В то же время в Законе сказано, что правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации (ст.3).

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (далее - Правила). В п.1 Правил установлено, что они (Правила) соответствуют Конституции Российской Федерации, Закону, жилищному, гражданскому, другому законодательству Российской Федерации (последняя мысль особенно интересна) и регулируют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Несмотря на эту "фабулу", в первоначальной редакции Правил оснований для отказа в регистрации гражданина по месту жительства было более чем достаточно (см. п.21 Правил). Однако постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П п.21 настоящих Правил признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст.27 (ч.1) и ст.55 (ч.3), а постановлением Правительства Российской Федерации N 599 от 14 августа 2002 г. он (п.21) исключен из текста Правил. Поэтому действующая редакция Правил содержит оснований для отказа в регистрации граждан по месту жительства не больше, чем Закон (т.е. в прямой постановке не содержит вообще).

На этом "сюрпризы" не заканчиваются. Пункт 23 Правил посвящен регистрации военнослужащих по месту пребывания и по месту жительства, и в частности, гласит: регистрация военнослужащих по месту их жительства осуществляется на общих основаниях (за исключением солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву). Военнослужащие, поступившие на военную службу по контракту, а также офицеры, проходящие военную службу по призыву, и члены их семей до получения жилых помещений регистрируются органами регистрационного учета по месту дислокации воинских частей в установленном порядке.

Ура! На уровне Правительства России вспомнили о военнослужащих, не имеющих постоянного жилого помещения и членах их семей и на этом уровне подтвердили их право на регистрацию по месту дислокации воинских частей (в настоящей интерпретации - по адресам воинских частей). "Сюрпризов" здесь два. Первый. Поскольку в этой норме не указан вид регистрации, постольку трактовать ее можно по-разному. Например, военнослужащие могут быть зарегистрированы только по месту пребывания, или военнослужащие могут быть зарегистрированы только по месту жительства (и только этот вариант будет соответствовать Федеральному закону "О статусе военнослужащих") или военнослужащие могут быть зарегистрированы и по месту пребывания, и по месту жительства по адресам воинских частей. Второй "сюрприз" еще "веселее". Оказывается, военнослужащие по адресам воинских частей регистрируются в установленном порядке. В п.1 Правил определено, что они (Правила) регулируют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а в п.23 (раздел, в который входит этот пункт, называется "Регистрация некоторых категорий граждан по месту пребывания и месту жительства", т.е. в нем должны быть показаны особенности регистрации некоторых категорий граждан, в том числе военнослужащих) этих Правил сказано, что порядок регистрации военнослужащих по адресам воинских частей уже установлен (урегулирован). Возникает логичный вопрос: кем или чем? Попробуем на него ответить, но прежде заметим, что Законом установлен общий порядок регистрации граждан Российской Федерации как таковых. Федеральным законом "О статусе военнослужащих" военнослужащим и членам их семей, не имеющим постоянного жилого помещения, предоставлено право регистрации по месту жительства, в том числе по адресам воинских частей, а Правилами, точнее Правительством Российской Федерации, правовой механизм реализации этого права не установлен (не урегулирован) - и это второе объяснение единой позиции должностных лиц г.Москвы.

Правительство Российской Федерации можно понять. В Правилах, им утвержденных, военнослужащим, не имеющим жилых помещений, и членам их семей и так уделено много внимания. А что недосказано (недоурегулировано), доскажет Министерство внутренних дел Российской Федерации, которому Правительство нашей страны и поручило издать инструкцию о применении Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 1995 г. N 713 (см. п.2 этого постановления).

23 октября 1995 г. приказом МВД России N 393 утверждена Инструкция о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - Инструкция). В п.1.1 Инструкции сказано, что она подготовлена в соответствии с Законом, уже известным нам постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 и определяет порядок оформления органами внутренних дел регистрационного учета регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

В соответствии с п.5.3 Инструкции военнослужащие, поступившие на военную службу по контракту, а также офицеры, проходящие военную службу по призыву, и члены их семей до получения жилых помещений могут быть зарегистрированы по месту дислокации воинских частей в соответствии с данной Инструкцией. При этом в графе "зарегистрирован по месту жительства" свидетельств о регистрации по месту жительства по форме N 8 и соответствующей графе адресных листков прибытия по форме N 2 вместо адреса регистрации указываются номера войсковых частей, по которым зарегистрированы военнослужащие. В п.9 листков статистического учета мигрантов по форме N 12 и п.11 отрывных талонов к ним указывается почтовый адрес органа регистрационного учета, осуществившего регистрацию.

Как теперь становится понятно, указанный в п.23 Правил "установленный порядок" установлен п.5.3 вышеназванной Инструкции. Несмотря на это, военнослужащих, не имеющих постоянных жилых помещений в г.Москве, по месту жительства по адресам воинских частей не регистрируют. Для того чтобы уяснить почему, самое время вспомнить о федеративном устройстве нашего государства.

Правительство г.Москвы не могло оставить без своего внимания, издав совместное с правительством Московской области постановление "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 (далее - постановление). При этом правительством Москвы и правительством Московской области преследовалась только одна цель: обеспечить выполнение постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (см. первый абзац постановления).

Как водится, постановлением были утверждены свои, московские Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области (далее - московские Правила).

III раздел московских Правил был посвящен регистрации граждан по месту жительства, в котором, в частности, было определено следующее (см. п.2.8): возложить на территориальные органы внутренних дел оформление по месту жительства лиц офицерского состава, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы Вооруженных Сил Российской Федерации*(5), назначенных для прохождения дальнейшей службы в Москве или Московской области приказами, подписанными первыми лицами указанных министерств и ведомств, по адресам воинских частей, военно-учебных заведений и кафедр, управлений, учреждений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации, органов государственной безопасности Российской Федерации, МВД России (по месту дислокации воинской части).

Особого внимания заслуживает примечание к этому пункту: документами, дающими право на регистрацию по месту жительства, являются выписки из приказов указанных лиц о назначении для дальнейшего прохождения службы в Москве или Московской области.

В указанном выше порядке есть спорные моменты, но основное дело он (порядок) делал. Военнослужащих, проходящих военную службу в г.Москве и назначенных на должности приказами первых лиц министерств и ведомств, регистрировали по месту жительства по адресам воинских частей без особых проблем. В связи с этим нельзя не сказать добрые слова в адрес московского правительства образца 1995 г. в большей степени за примечание к п.2.8. Учесть специфику прохождения военной службы и предусмотреть специальный правовой механизм реализации права военнослужащих на регистрацию по месту жительства по адресам воинских частей не смогли (и не могут или не хотят до настоящего времени) законодатели Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации. А вот правительство г.Москвы попало "не в бровь, а в глаз", установив, что документами, дающими право военнослужащим и членам их семей на регистрацию по месту жительства, являются выписки из приказов указанных лиц о назначении для дальнейшего прохождения службы в Москве или Московской области (а не документы, являющиеся основанием для вселения граждан в жилое помещение). Хотя кто-кто, а наш-то брат-военный понимает, что истинный смысл этой нормы заключался, конечно же, не в том, чтобы территориальные органы внутренних дел г.Москвы не имели шансов для отказа в регистрации военнослужащих по месту жительства по адресу воинской части, представивших соответствующие заявления, документы удостоверяющие личность и выписки из приказов первого лица Министерства обороны Российской Федерации о назначении на должность. Московская власть преследовала другую цель - вообще лишить права на постоянную регистрацию в г.Москве военнослужащих, назначенных на должность приказами не первых лиц министерств и ведомств, и ей это удалось. Может быть, с этой удачи московских властей все и началось?

В течение непродолжительного времени оказалось, что военнослужащих, назначенных на должности в г.Москву первыми лицами министерств и ведомств, да к тому же не имеющих постоянного жилого помещения в столице, для Москвы оказалось слишком много. От осознания этого обстоятельства такому городу, как Москва, стало как-то не по себе. И солнечных дней стало меньше, и преступность повысилась, да и медицинских полисов на всех не хватало. Несмотря на эти "проблемы", органы паспортно-визовой службы ГУВД г.Москвы исправно регистрировали указанных военнослужащих по месту жительства по адресам воинских частей, а гарантом этого "безобразия" исправно служило примечание к п.2.8 московских Правил.

Внимательный читатель обратит внимание на то, что последние события упоминаются в прошедшем времени. Это не случайно. Московских Правил больше не существует. Первые изменения в них были внесены постановлением правительства Москвы и правительства Московской области от 17 декабря 1996 г. N 979-42*(6) и интересующих нас положений не затронули. Справедливости ради следует отметить, что не коснулись они и многих других положений московских Правил по вопросу регистрации граждан в г.Москве и олицетворяющих собой принцип стахановского движения - выполнить и перевыполнить задачу по обеспечению выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, причем на свой, московский, манер. Например, в московских Правилах остался обширный перечень оснований, по которым гражданам может быть отказано в регистрации по месту жительства*(7). Кроме того, отмечается, в регистрации граждан по месту жительства может быть отказано и по другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Все это происходило на фоне Закона, в котором основания для отказа в регистрации по месту жительства вообще отсутствуют. Нельзя не обратить внимание и на следующую норму московских Правил - граждане Российской Федерации, указанные в пп.2.1-2.8, не получившие согласие на регистрацию по месту жительства, могут быть зарегистрированы по месту пребывания на срок до 1 года с последующим его продлением на тот же срок. О каком уведомительном порядке регистрационного учета и о каком запрете на рассмотрение регистрации или отсутствия таковой в качестве ограничения или условия реализации прав и свобод граждан может идти речь?

Поводом для второго изменения московских Правил явилось второе изменение редакции постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, Постановление правительства Москвы от 6 мая 1997 г. N 323-28, которым были внесены изменения в московские Правила, строго соответствовало постановлению Правительства Российской Федерации от 14 февраля 1997 г. N 172, и положения, представляющие для нас интерес, также не были пересмотрены.

Самое интересное началось со дня вступления в силу постановления правительства Москвы и правительства Московской области от 30 марта 1999 г. N 241-28.

Прежде всего, обратим внимание на цели данного постановления: приведение в соответствие с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П московских Правил, а также защита прав и законных интересов граждан, проживающих в Москве и Московской области, в том числе прав собственности на жилые помещения, в соответствии с действующими нормами Гражданского, Жилищного и Семейного кодексов Российской Федерации, регламентирующими права и обязанности участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем.

Как говаривал Штирлиц, из разговора всегда запоминается последняя фраза, а последней целью этого постановления является защита прав собственности на жилые помещения граждан, проживающих в Москве и Московской области, в соответствии с действующими нормами Гражданского, Жилищного и Семейного кодексов Российской Федерации, регламентирующими права и обязанности участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем. Отметим также то, что постановлением правительства Москвы от 30 марта 1999 г. N 241 пп.1, 2, 3, 4 постановления правительства Москвы от 26 декабря 1995 г. N 1030 признаны утратившими силу. Пунктом 1 последнего постановления были утверждены московские Правила, следовательно, и они были признаны утратившими силу. "Король умер. Да здравствует король!".

Пунктом 1 постановления правительства Москвы от 30 марта 1999 г. N 241 утверждены новые московские Правила, но уже не в целях обеспечения выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713. Основная цель их утверждения - защита прав собственности на жилые помещения граждан, проживающих в Москве*(8). Чтобы пояснить эту мысль, приведем извлечение из текста постановления правительства Москвы и правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43, которое не отменено и действует в настоящее время*(9).

"В целях обеспечения выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.95 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" Правительство Москвы и Правительство Московской области постановляют:

7. Признать утратившими силу с 01.01.96 г. постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 04.02.92 г. N 51-8 "О едином порядке прописки и выписки населения в Москве и Московской области", от 03.05.95 г. N 393-14 "О внесении дополнений и изменений в постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области от 04.02.92 N 51-8 "О едином порядке прописки и выписки населения в Москве и Московской области".

8. Пресс-центрам Правительства Москвы и Московской области опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

9. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на министра Правительства Москвы Сапрыкина П.В. и заместителя Главы Администрации Московской области Савенкова Н.А."

Что ж, правительство Москвы трудно упрекнуть в не исполнении мероприятий, направленных на обеспечение выполнения действующей редакции постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713. Указанные постановления правительства Москвы признаны утратившими силу, пресс-центр правительства Москвы настоящее постановление в газете "Тверская, 13" и в "Вестнике Мэрии Москвы" опубликовал, а на соответствующих должностных лиц за выполнением этого постановления возложен такой контроль, что "будь здоров".

Новые московские Правила - это третье, но не последнее, объяснение единодушной позиции должностных лиц г.Москвы. Выяснив цели новых московских Правил и не читая их текста, можно ответить на вопрос, почему военнослужащих, не имеющих постоянных жилых помещений в г.Москве, не регистрируют по месту жительства по адресам воинских частей? Потому, что новые московские Правила разработаны в целях выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 (говорить об их соответствии Конституции Российской Федерации, Закону и Федеральному закону "О статусе военнослужащих" нет оснований - см. п.1.1 новых московских Правил), а утверждены в целях защиты прав собственности на жилые помещения граждан, проживающих в Москве.

Если все же прочитать текст новых московских Правил, то картина вырисовывается следующая.

О регистрации военнослужащих, не имеющих постоянных жилых помещений в г.Москве, по месту жительства по адресам воинских частей, понятное дело, в новых московских Правилах речь не идет (см. п.3.1). Тем не менее до 5 февраля 2002 г. лиц офицерского состава, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы Вооруженных Сил Российской Федерации, назначенных для прохождения дальнейшей службы в Москве приказами, подписанными первыми лицами министерств и ведомств*(10) либо Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, разрешалось регистрировать по месту жительства независимо от размера жилой площади на предоставляемую им в установленном порядке жилую площадь, принадлежащую им или членам их семей на праве собственности, на жилую площадь, предоставляемую родственниками военнослужащего, либо на подысканную жилую площадь.

После выхода в свет постановления правительства Москвы и правительства Московской области от 5 февраля 2002 г. N 101-ПП/27/4 п.3.3 новых московских Правил был признан утратившим силу и военнослужащие, не имеющие постоянных жилых помещений в г.Москве, были лишены и этой возможности зарегистрироваться по месту жительства в столице.

Что же предложило правительство Москвы данной категории военнослужащих?

Последний абзац п.2.3 новых московских Правил гласит: регистрация по месту пребывания военнослужащих, назначенных в установленном порядке для прохождения службы в Москву, оформляется по адресу воинской части Министерства обороны Российской Федерации*(11) с членами семей до получения жилой площади в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе военнослужащих".

Нельзя не прокомментировать эту характерную норму, из которой следует, что московское правительство образца 1999 - 2002 гг. настолько не заботит соблюдение в г.Москве прав таких граждан Российской Федерации, как военнослужащие, о которых идет речь в настоящей статье, что Федеральный закон "О статусе военнослужащих" именуется не иначе, как Закон Российской Федерации (законы Российской Федерации принимались до вступления в силу Конституции Российской Федерации). Если в рассматриваемой норме установлено, что регистрация по месту пребывания военнослужащих, назначенных в установленном порядке для прохождения службы в Москву, оформляется по адресу воинской части Министерства обороны Российской Федерации с членами семей до получения жилой площади в соответствии с нормативным правовым актом, утратившим силу с 1 января 1998 г., то по логике правительства г.Москвы военнослужащие постоянные жилые помещения никогда не получат, а значит, регистрировать их по месту пребывания на срок военной службы по контракту будут до тех пор, пока они (военнослужащие) не приобретут постоянные жилые помещения в г.Москве иным способом.

В середине января 2003 г. средства массовой информации довели до сведения граждан Российской Федерации заявление мэра г.Москвы, суть которого сводилась к тому, что соблюдение федерального законодательства не позволяет учитывать особенности гражданско-правовых и административных отношений, сложившихся в мегаполисе, и препятствует властям г.Москвы бороться с нелегальной (незаконной) регистрацией физических лиц как по месту жительства, так и по месту пребывания в г.Москве.

Действительно, те же средства массовой информации, с одной стороны, периодически подтверждают информацию о процветании коррупции в органах паспортно-визовой службы управлений внутренних дел Москвы и Московской области*(12), а с другой - призывают москвичей не оставаться равнодушными к насущным проблемам такой категории лиц, проживающих в г.Москве, как бомжи.

Наверное, не зря в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" сказано, что военная служба является особым видом федеральной государственной службы. Применительно к теме настоящей статьи эта особенность, видимо, заключается в том, что юридическая сила и действие п.3 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не помешали должностным лицам г.Москвы не только лишить целую категорию граждан Российской Федерации права быть зарегистрированными по месту жительства по адресам воинских частей, но и освободить их и органы регистрационного учета от соответствующей обязанности.

Она же (эта особенность) не препятствует должностным лицам г.Москвы выполнять постановление своего, московского, правительства, несмотря на то, что согласно ст.72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а всей полнотой государственной власти субъекты Российской Федерации обладают вне пределов этого совместного ведения и полномочий Российской Федерации (ст.73 Конституции России).

Если должностные лица г.Москвы считают, что статус военнослужащих, не имеющих постоянного жилого помещения в г.Москве, позволяет им не замечать ограничения их права на регистрацию по месту жительства и довольствоваться регистрацией по месту пребывания, то это далеко не так. Не зря же ст.3 Закона регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод. Приведем лишь один пример.

Как известно, сейчас в нашей стране органами паспортно-визовой службы МВД России проводится интенсивная работа по разъяснению необходимости обмена имеющихся у граждан паспортов СССР на паспорта граждан Российской Федерации, поскольку с 1 января 2004 г. паспорт гражданина СССР перестанет быть действительным, а значит, и удостоверять личность владеющего им гражданина. Негативные последствия этого факта нет необходимости разъяснять, за пользование недействительным паспортом даже установлена административная ответственность (ч.1 ст.19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Жене военнослужащего, не имеющего жилого помещения, зарегистрированной в г.Москве по месту пребывания, необходимо обменять старый паспорт на новый, но органы паспортно-визовой службы ГУВД г.Москвы отказывают ей в таком обмене по той причине, что она зарегистрирована по месту жительства по адресу воинской части, но не в Москве, а в том населенном пункте, где военнослужащий проходил военную службу до назначения в Москву. По глубокому убеждению сотрудников паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, место жительства граждан и регистрация граждан по месту жительства - одно и то же. Поэтому, по мнению тех же сотрудников, местом жительства жены военнослужащего является тот населенный пункт, в котором она зарегистрирована по месту жительства, и обменять старый паспорт на новый она имеет право только в этом населенном пункте. Если этот населенный пункт находится в Подмосковье, то большой проблемы как бы и нет. Но что делать, если предыдущим местом службы военнослужащего, например, был г.Владивосток. Помимо морального ущерба, процедура обмена паспорта по сценарию паспортно-визовой службы ГУВД г.Москвы обойдется семейному бюджету военнослужащего как минимум в 1000 $ (включая транспортные расходы, расходы на проживание в гостинице, питание и т.д.). Позволить себе такой вояж не сможет даже водитель московского городского автобуса, хотя достаток у него будет побольше, чем у военнослужащего. Можно привести много других примеров (про пенсию, про медицинские страховые полиса, про кредит в банке или в магазине, про образовательные учреждения, про консультативные опросы, про собрания и сходы жителей районов Москвы, про наряды милиции, бдительно следящие за соблюдением в Москве регистрационного режима и т.п.) из московской жизни военнослужащих и членов их семей, зарегистрированных по месту пребывания по адресу воинской части на срок действия контракта.

Как быть? Ситуация, в которую попали военнослужащие и члены их семей, не имеющие постоянного жилого помещения в г.Москве, напоминает замкнутый круг. С одной стороны государство не выполняет взятое на себя обязательство по обеспечению военнослужащих постоянными жилыми помещениями не позднее трех месяцев со дня прибытия к новому месту службы, время, мол, такое тяжелое, понимать надо. С другой стороны, органы регистрационного учета ГУВД г.Москвы отказывают военнослужащим и членам их семей в регистрации по месту жительства до получения постоянных жилых помещений, "опуская планку" статуса военнослужащих и их социальной защищенности ниже уровня социальной защищенности бомжей, которые через одного зарегистрированы в Москве по месту жительства.

В данной ситуации необходимо обращаться в суд с надеждой на то, что внутреннее убеждение федерального судьи межмуниципального суда г.Москвы позволит ему принять правильное решение.

Как показывает судебная практика последнего времени, межмуниципальные суды г.Москвы и Московский городской суд отказывают в удовлетворении жалоб военнослужащих на неправомерные действия начальников паспортных столов районных отделов внутренних дел (на отказ в регистрации по месту жительства по адресам воинских частей). Судьи (федеральные, что характерно, а не московские) мотивируют свои решения тем, что в соответствии с Законом и новыми московскими Правилами регистрация по месту жительства может быть оформлена только по адресам жилых помещений. Воинская часть, по версии тех же судей, является административным зданием и жилым помещением не является.

На взгляд автора, указанная мотивировка не выдерживает никакой критики ни с юридической точки зрения, ни с точки зрения здравого смысла. Юридическую сторону этого вопроса мы рассмотрели в начале статьи, можно лишь добавить, что по отношению к Закону Федеральный закон "О статусе военнослужащих" является не только специальной нормой, но и более поздним нормативным правовым актом, регулирующим однородные правоотношения. Более того, в п.5 ст.76 Конституции Российской Федерации закреплен принцип приоритета федерального закона над иным актом, изданным в Российской Федерации. Закон является иным актом, поскольку он вступил в силу до принятия Конституции Российской Федерации, и он не противоречит Федеральному закону "О статусе военнослужащих". Он (Закон) просто не учитывает особенности статуса военнослужащих, состоящих на особом виде федеральной государственной службы.

Что касается здравого смысла, то непонятно, почему федеральные судьи московских судов считают, что на территории воинской части находятся только административные здания. На территории воинских частей могут находиться и жилые дома, и общежития, и гостиницы, ну и казармы, конечно. Кроме того, если доводы судей принять за объективные и законные, то их нельзя не упрекнуть в двойном стандарте, поскольку оформление регистрации по месту пребывания также возможно только по адресам жилых помещений. Почему же тогда регистрация военнослужащих по месту пребывания по адресам воинских частей не вызывает у федеральных судей Москвы никаких возражений? Почему сотрудники паспортно-визовой службы ГУВД г.Москвы в своей практической деятельности руководствуются не "родной" ведомственной Инструкцией (не говоря уже о федеральном законодательстве), а новыми московскими Правилами, несмотря на то, что они (сотрудники) подчиняются по команде министру внутренних дел Российской Федерации, а не правительству г.Москвы? Почему граждане Российской Федерации, заключившие контракт о прохождении военной службы, и члены их семей, прибывшие к постоянному месту военной службы в г.Москву, но не имеющие жилых помещений в этом городе, находятся в столице демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления на положении постояльцев?

Ответом на эти вопросы послужит четвертое, и последнее, объяснение согласованной позиции должностных лиц г.Москвы - человеческий фактор, основанный на силе московской власти, которая, к сожалению и вопреки государственному устройству нашей страны, превосходит силу власти федеральной.

Для того чтобы проиллюстрировать вышесказанное, приведем пример. Вернемся к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П. По мнению московского правительства московские Правила не соответствовали этому постановлению Конституционного Суда Российской Федерации настолько, что они были признаны утратившими силу, а вместо них были утверждены новые московские Правила, соответствующие постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П. Так ли это на самом деле?

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П было определено несоответствие Конституции Российской Федерации пп.10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N. 713, что, в свою очередь, признано основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на них либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения.

В п.10 Правил срок регистрации по месту пребывания был ограничен по времени, а в пп.12 и 21 был приведен перечень оснований, по которым органы регистрационного учета (и не только они) были вправе отказать гражданам в регистрации по месту пребывания и по месту жительства соответственно.

Как было показано выше, Правительство Российской Федерации выполнило решение Конституционного Суда. В отличие от него в правительстве г.Москвы решили эту проблему более гибко: и выполнили решение Конституционного Суда (отменили свой нормативный правовой акт, основанный на пп.12 и 21 Правил), и сохранили в новых московских Правилах те же основания для отказа в регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства. Причем в тексте самих новых московских Правил мы их (основания для отказа) не найдем. Только вот п.2 постановления правительства г.Москвы от 30 марта 1999 г. N 241 утвердил приложение N 2, именуемое не иначе как Перечень документов, являющихся основанием для вселения (заселения) граждан в жилые помещения в Москве и Московской области, представляемых жилищными органами в органы регистрационного учета. Ознакомившись с этим Перечнем, нетрудно заметить его поразительное сходство с основаниями для отказа в регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, признанными Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими ст.27 (ч.1) и ст.55 (ч.3) Конституции России. А в тексте новых московских Правил как бы в соответствии с Законом установлено: оформление регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства осуществляется при представлении, помимо заявления и документа, удостоверяющего личность, документов, являющихся основанием для вселения (заселения) граждан в жилые помещения (см. пп.2.2 и 3.2 новых московских Правил).

Комментарии излишни.

Понятно, что такая ситуация сложилась не потому, что в московских кабинетах власти работают люди с исключительно пацифистскими убеждениями. Понятно, что ситуация во много раз сложнее того варианта, который приведен в настоящей статье. Только непонятно, почему, несмотря на прямое действие Конституции Российской Федерации, федеральных законов и заявления государственных деятелей (от которых в первую очередь зависит ее (Конституции) исполнение) о приоритете прав и свобод человека над государством, в жизни проблемы государства решаются теми же государственными деятелями именно за счет ущемления прав и свобод граждан, в том числе тех, от которых зависит оборона и безопасность самого государства. Непонятно, почему в нашей стране никак не найдется ответ на вопрос: кто виноват и что делать? Дураки и дороги не вызывают сомнения в своей виновности у большинства граждан России и иных государств на протяжении веков, но не отражают современной специфики.

Может быть, во всем этом... (заранее согласен с вариантами читателя)... процессе виноват Аллен Даллес!?

А.Г. Тищенко,

майор юстиции,

офицер юридической службы Вооруженных

Сил Российской Федерации

"Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее по тексту военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, именуются военнослужащими.

*(2) Приоритет международных договоров Российской Федерации подразумевается.

*(3) После вступления в силу Конституции Российской Федерации понятие "закон" следует трактовать как "федеральный закон".

*(4) Основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации перечислены в ст.8 Закона.

*(5) Другие министерства и ведомства, указанные в п.2.8 московских Правил, в статье не приводятся в целях упрощения восприятия смысла этой нормы. По тем же соображениям текст всего п.2.8 также приводится с сокращениями.

*(6) Изменения в московские Правила, как сказано в постановлении правительства г.Москвы от 17 декабря 1996 г. N 979, были внесены в целях их приведения в соответствие с постановлениями Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" от 23 апреля 1996 г. N 512, Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П, а также упорядочения регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства отдельных категорий граждан, сокращения числа обращений по этим вопросам граждан и организаций в органы исполнительной власти Москвы и Российской Федерации.

*(7) Основанием для этого являлась действующая в то время редакция постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, в котором были определены аналогичные основания для отказа в регистрации граждан по месту жительства.

*(8) О выполнении московским правительством решений Конституционного Суда Российской Федерации будет сказано ниже.

*(9) Пункты 5 и 6 данного постановления признаны утратившими силу постановлением правительства Москвы и правительства Московской области от 5 февраля 2002 г. N 101-ПП/27/4.

*(10) Кроме Министерства обороны Российской Федерации, в тексте новых московских Правил приводятся и другие министерства и ведомства.

*(11) Видимо, разницы между Министерством обороны Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, для правительства г.Москвы больше не существует.

*(12) См. газету "Московский комсомолец" от 23 и 26 декабря 2002 г., а также N 1-2 журнала "Индустрия рекламы" за 2003 г.