Претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора в арбитражном процессе (А.Ф. Воронов, "Право в Вооруженных Силах", N 11, ноябрь 2003 г.)

Претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора в
арбитражном процессе

В соответствии с ч.5 ст.4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) если для определенной категории споров федеральным законом установлен претензионный или иной досудебный порядок урегулирования либо он предусмотрен договором, спор передается на разрешение арбитражного суда после соблюдения такого порядка.

Под претензионным или иным досудебным порядком урегулирования спора понимается одна из форм защиты гражданских прав, которая заключается в попытке урегулирования спорных вопросов непосредственно между предполагаемыми кредитором и должником по обязательству до передачи дела в арбитражный суд или иной компетентный суд.

Отметим, что претензионный порядок является лишь частным случаем (хотя и самым распространенным) досудебного порядка урегулирования спора.

Порядок претензионного урегулирования споров состоит в следующем: предполагаемый кредитор (будущий истец) направляет (предъявляет) предполагаемому должнику (будущему ответчику) требование (чаще всего оформляемое в виде претензии) об исполнении лежащей на нем материально-правовой обязанности и ждет ответа в срок, установленный законом или соглашением сторон. Предполагаемый должник вправе (а иногда и обязан) дать ответ на претензию в установленный срок. По истечении указанного срока и неисполнении обязательства должником указанный порядок считается соблюденным. Отметим, что понятия "кредитор" и "должник" применимы, как правило, только к гражданско-правовым обязательствам.

Что касается иного досудебного порядка, то он может выражаться в совершении иных обязательных действий, например в предварительном обращении с требованием в определенный орган.

От обязанности соблюдать обязательный досудебный порядок урегулирования спора освобождены третьи лица, заявляющие самостоятельные требования на предмет спора (ч.2 ст.50 АПК РФ), и, по-видимому, стороны при замене ненадлежащей стороны.

Итак, досудебный порядок урегулирования споров обязателен в двух случаях:

- когда он предусмотрен федеральным законом;

- когда он предусмотрен договором между сторонами спора.

Рассмотрим первый случай. Перечень федеральных законов, в которых предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора, достаточно широк. Приведем примеры некоторых таких федеральных законов, которые нам удалось отыскать:

- Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) в п.2 ст.452 устанавливает, что требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в тридцатидневный срок. Это пример обязательного досудебного, но не претензионного порядка урегулирования спора: контрагенту направляется "предложение".

Классическим примером обязательного досудебного порядка урегулирования спора является ст.797 ГК РФ: "До предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки груза, обязательно предъявление ему претензии в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом.

Иск к перевозчику может быть предъявлен грузоотправителем или грузополучателем в случае полного или частичного отказа перевозчика удовлетворить претензию либо неполучения от перевозчика ответа в тридцатидневный срок".

Эти положения конкретизируются в отдельных уставах и кодексах.

- Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ в ст.120 также устанавливает, что до предъявления к перевозчику иска, связанного с осуществлением перевозок груза, к перевозчику обязательно предъявляется претензия. Интересно, что из содержания этой статьи следует, что претензии следует обязательно предъявлять в связи с перевозками не только груза, но и грузобагажа;

- Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ в ст.403 устанавливает, что до предъявления перевозчику иска в связи с перевозкой груза в каботаже обязательным является предъявление перевозчику претензии;

- Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ сильно расширяет пределы обязательного досудебного порядка: "До предъявления иска в связи с перевозкой пассажира, багажа, груза к перевозчику или в связи с буксировкой буксируемого объекта к буксировщику обязательным является предъявление претензии к перевозчику или буксировщику" (ст.161);

- Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ в п.3 ст.124 устанавливает, что до предъявления к перевозчику иска в случае нарушения договора воздушной перевозки груза или договора воздушной перевозки почты перевозчику предъявляется претензия;

- Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. N 12 (с последующими изменениями и дополнениями) в п.158 также устанавливает, что "до предъявления грузоотправителем или грузополучателем к автотранспортному предприятию или организации иска, вытекающего из настоящего Устава, обязательно предъявление к ним претензий". Сомнения вызывает тот факт, что этот Устав - не федеральный закон. Вправе ли мы приравнять его к закону? В ст.5 Федерального закона "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" от 5 мая 1995 г. N 71-ФЗ установлено, что данный досудебный порядок применяется до принятия соответствующего федерального закона. Однако Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ этот Федеральный закон признан утратившим силу с 1 сентября 2002 г., за исключением ст.9. Таким образом, ст.5 также утратила силу;

- Федеральный закон "О связи" от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ (ст.55) и Федеральный закон "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ (ст.37) устанавливают обязательность предъявления претензий пользователем связи оператору связи при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств при предоставлении услуг связи или выполнении работ в области связи.

Вообще, следует заметить, что иногда достаточно трудно отличить обязательный досудебный порядок от обязательного обращения в какой-либо орган до суда или от некоего "предупреждения" и "предложения", которое является лишь обстоятельством материально-правового характера, входящим в основание иска и предмет доказывания по делу.

Приведем примеры федеральных законов, в которых установлены подобные предварительные процедуры.

В нескольких статьях ГК РФ упоминаются "предупреждения", которые в некоторых (но далеко не во всех) случаях можно, видимо, рассматривать как разновидность обязательного досудебного урегулирования спора. Так, ст.286 ГК РФ устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст.ст.284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством (см. подробнее ст.54 и др. Земельного кодекса Российской Федерации). Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Налоговый кодекс Российской Федерации в ст.104 устанавливает нечто наподобие досудебного порядка: "После вынесения решения о привлечении налогоплательщика (иного лица) к ответственности за совершение налогового правонарушения соответствующий налоговый орган обращается с исковым заявлением в суд о взыскании с лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения, налоговой санкции, установленной настоящим Кодексом. До обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику (иному лицу) добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В случае, если налогоплательщик (иное лицо) отказался добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропустил срок уплаты, указанный в требовании, налоговый орган обращается в суд с исковым заявлением о взыскании с данного лица налоговой санкции, установленной настоящим Кодексом, за совершение данного налогового правонарушения".

Нечто похожее на досудебный порядок урегулирования спора содержит и Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. N 948-I (с последующими изменениями и дополнениями). Так, в ст.20 Закона установлено, что "в случае, если заявитель не получит на свое ходатайство (заявление об уведомлении) ответа от федерального антимонопольного органа (территориального органа) в 60-дневный срок, исчисляемый со дня получения этого ходатайства (заявления об уведомлении) указанным органом (ст.ст.17, 18 настоящего Закона), либо не согласен с принятым решением этого органа, он вправе обратиться в суд или арбитражный суд за защитой нарушенных прав".

В соответствии с п.9 ст.21 Патентного закона Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. N 3517-I (с последующими изменениями и дополнениями) в случае несогласия с решением об отказе в выдаче патента на изобретение, решением о выдаче патента на изобретение или решением о признании заявки отозванной заявитель может подать соответствующее возражение в Палату по патентным спорам федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности в течение шести месяцев с даты получения такого решения. Решение указанной Палаты утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности, вступает в силу с даты утверждения и может быть обжаловано в суд.

Кроме того, Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ (с последующими изменениями) в ст.13 указывал, что "в случае возникновения разногласий, связанных с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, потребители и поставщики электрической энергии (мощности) и тепловой энергии (мощности), региональные энергетические комиссии могут обратиться в Федеральную энергетическую комиссию для разрешения разногласий: Споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, в том числе разногласия, не разрешенные Федеральной энергетической комиссией, подлежат рассмотрению в арбитражном суде". Видимо, этот порядок можно было признать обязательным досудебным. Однако Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ ст.ст.8-15 из вышеназванного Закона исключены. Вопросы определения порядка разногласий, вытекающих из этого Закона, а в некоторых случаях и рассмотрение этих разногласий, возложены на Правительство Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий (ст.5 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ в редакции Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ). Это, однако, не позволяет с 2003 г. усмотреть наличие обязательного досудебного порядка урегулирования споров в данном законе, не усматривается он и в Федеральном законе "Об электроэнергетике" от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ.

Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. N 5221-I (с последующими изменениями и дополнениями) включал в гл.57 "Первоначальное обжалование" нормы (ст.407 и последующие), которое представляло из себя предварительную досудебную процедуру. Однако в соответствии с п.1 ст.46 Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд.

Если же обязательный досудебный порядок предусмотрен не в законе, а в договоре, то в этом договоре должно быть ясно указано, спор по какому вопросу требует такого порядка. Чаще всего на практике имеет место не отдельный договор об установлении досудебного порядка, а оговорка в виде пункта в гражданско-правовом договоре (например, поставки, подряда, аренды и т.п.), которая относится к спорам, вытекающим из этого договора.

Порядок соблюдения досудебного разрешения спора включает несколько процедурных этапов: составление претензии, ее предъявление, ожидание ответа. Причем важное значение имеют и сроки совершения этих действий.

К сожалению, с нашей точки зрения, в действующем законодательстве не все вопросы, относящиеся к соблюдению указанного порядка, нашли должное отражение.

То, что претензия должна быть предъявлена в письменной форме, представляется очевидным, исходя из анализа норм АПК РФ и указанных законов, но, например, в ст.405 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации это установлено прямо.

Единого содержания претензии (или иного подобного документа) в нормативных актах четко не обозначено. Конечно, кое-что про содержание претензии можно понять, анализируя вышеназванные законы, но это неполная картина. Приходится обращаться либо к нижестоящим нормативным актам, либо к нормативным актам, утратившим силу, чтобы понять, что конкретно следует указывать в претензии. Так, например, в приказе Министерства путей сообщения Российской Федерации "Об утверждении Правил предъявления и рассмотрения претензий, возникших в связи с осуществлением перевозок грузов железнодорожным транспортом" от 18 июня 2003 г. N 42 в п.6 установлено: "В претензии следует указывать следующие сведения:

- наименование заявителя претензии, а для юридических лиц - данные свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица;

- местонахождение юридического лица (индекс, республика, край, область, город, населенный пункт, улица, номер дома, корпуса, квартиры), а для физических лиц - данные документа, удостоверяющего личность (паспорт или документ, его заменяющий), и адрес, по которому следует направлять ответ на претензию;

- банковские реквизиты;

- основание для предъявления претензии (полная или частичная утрата груза, недостача, повреждение (порча), просрочка в доставке и другие основания);

- сумма претензии по каждому отдельному требованию, по каждой накладной, квитанции о приеме груза, учетной карточке выполнения заявки на перевозку грузов железнодорожным транспортом, ведомости подачи и уборки вагонов, накопительной карточке и другим документам;

- перечень документов, прилагаемых к претензии.

Претензии подписываются грузоотправителем, грузополучателем, владельцем железнодорожного пути необщего пользования, страховщиком.

В случае предъявления претензии от имени грузоотправителя, грузополучателя, владельца железнодорожного пути необщего пользования уполномоченным лицом право на это предъявление должно быть подтверждено доверенностью, оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Далее, в п.7 подробно описывается, какие документы следует приложить к претензии в соответствии со ст.120 Уставе железнодорожного транспорта Российской Федерации .

В некоторых законах (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации) допускается приложение копий перевозочных и иных документов, в некоторых (Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации) допускается приложение к претензии только подлинников перевозочных документов (они составляются изначально в нескольких экземплярах для каждой стороны).

При составлении претензий можно ориентироваться и на некоторые нормы Положения о претензионном порядке урегулирования споров, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 июня 1992 г., хотя оно утратило силу в 1995 г. По крайней мере, это был акт, который устанавливал единый порядок претензионного урегулирования спора. Возможно, подобный акт имел бы смысл и в наше время, особенно для тех случаев, когда указанный порядок недостаточно подробно урегулирован в договоре.

Итак, исходя из анализа вышеизложенных и иных нормативных актов, правил делопроизводства, можно рекомендовать составлять претензии со следующим содержанием:

- на бланке с угловым или продольным штампом*(1) указываются исходящий номер и дата;

- далее указывается, кто предъявил претензию (организационно-правовая форма, наименование организации, местонахождение, возможно - банковские реквизиты);

- к кому предъявлена претензия (организационно-правовая форма, наименование организации, местонахождение);

- наименование документа (например, "Претензия");

- обстоятельства, на которых основывается требование;

- доказательства, подтверждающие указанные обстоятельства;

- расчет суммы претензии, если требование подлежит денежной оценке;

- ссылка на нормативные правовые акты;

- требование заявителя;

- перечень прилагаемых документов;

- подпись с указанием должности.

По-видимому, претензию должен подписывать руководитель организации или иной орган, должностное лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами имеет право совершения подобных действий.

К претензии следует прилагать документы, подтверждающие требования заявителя, которые отсутствуют у другой стороны. Документы следует прилагать в копиях или в виде выписок, за исключением тех случаев, когда закон требует приложения подлинников.

Вопрос о том, кто имеет право предъявлять претензии, к кому следует предъявлять претензии и при каких обстоятельствах, иногда довольно подробно урегулирован (ст.120 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации), иногда достаточно обще.

Во многих из вышеуказанных законов установлены сроки предъявления претензий. Так, в соответствии со ст.123 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации, претензии к перевозчикам могут быть предъявлены в течение шести месяцев, претензии в отношении штрафов и пеней - в течение сорока пяти дней. В соответствии со ст.406 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации претензия может быть предъявлена в течение срока исковой давности, аналогичная норма установлена в п.4 ст.161 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Срок предъявления претензии к перевозчику при внутренних воздушных перевозках - в течение шести месяцев (ст.126 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Порядок направления претензии ответчику должен быть выбран такой, который бы позволил при предъявлении иска доказать факт направления. Это может быть почтовое отправление с уведомлением о вручении, вручение под расписку и др.

Почти во всех транспортных уставах и кодексах предусмотрена обязанность транспортных организаций давать ответ на претензию. Срок ответа - в течение тридцати дней. Если такая обязанность не установлена законом или договором, то давать ответ - право, а не обязанность лица, к которому обращено требование. Содержание ответа установлено только в некоторых нормативных актах (например, в ст.124 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации). По-видимому, ответ на претензию должен содержать реквизиты, аналогичные указанным для претензии. При отказе в удовлетворении претензии следует указать мотивы и обстоятельства отказа со ссылкой на нормативные правовые акты и доказательства. При удовлетворении претензии необходимо четко указать способ и время удовлетворения требования заявителя.

Каковы последствия несоблюдения обязательного досудебного урегулирования спора?

В соответствии с п.7 ст.126 АПК РФ к исковому заявлению прилагаются "документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором". В соответствии с ч.1 ст.128 АПК РФ "арбитражный суд, установив при рассмотрении вопроса о принятии искового заявления к производству, что оно подано с нарушением требований, установленных ст.ст.125 и 126 настоящего Кодекса, выносит определение об оставлении заявления без движения" (выделено автором) и назначает срок для устранения недостатков. Если в этот срок не устранены обстоятельства, послужившие основаниями для оставления искового заявления без движения, арбитражный суд возвращает исковое заявление (ч.1 ст.129 АПК РФ).

Кроме того, если арбитражный суд установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором, после принятия иска к производству, он (суд) оставляет исковое заявление без рассмотрения (ст.148 АПК РФ).

Подразделения юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации (начальники юридических служб, групп, старшие юрисконсульты, юрисконсульты, помощники командиров по правовой работе) под руководством соответствующих командиров и начальников, проводя мероприятия правовой работы, непосредственно осуществляют и функцию правового обеспечения договорной, претензионной и исковой работ (Наставление по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации 2001 г. N 10)*(2). Задачи, права и обязанности должностных лиц юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации изложены в Положении о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации 1998 г. N 100)*(3). Возникает вопрос: кто на предприятии, в организации, в том числе в воинской части, должен составлять претензии и исковые заявления? Безусловно, это имеет право делать то лицо, которое подписывает эти документы, прежде всего руководитель. Но кого назначают непосредственным "исполнителем"? Ответ: "юрисконсульта", "помощника командира по правовой работе" не так однозначен, как может показаться. Сами эти должностные лица отмечают, что вряд ли в число их обязанностей непосредственно входит составление этих документов, на них лежит обязанность "правового обеспечения" претензионной и исковой работы, а не сама эта работа, которую должны вести начальники подразделений и служб. Косвенно это подтверждается и содержанием иных приказов Министра обороны, касающихся, в частности, войскового (корабельного) хозяйства, финансового хозяйства воинской части, а также Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170. Тем не менее нередко и составление, и предъявление претензий и исков (а также апелляционных, кассационных, надзорных жалоб и иных процессуальных документов) командование возлагает на юрисконсультов. Правильно ли это? Полагаем, что это зависит от конкретного объема работы на конкретном предприятии, организации, в воинской части. Если объем претензионной и исковой работы большой, как, например, у крупной снабженческой или производственной организации, то даже целый юридический отдел порой не может отследить все факты (недопоставки, неоплаты товаров, поставки продукции ненадлежащего качества и т.п.), порождающие юридические споры. Видимо, тогда данную текущую работу должны исполнять те подразделения и службы, с которыми связаны подобные факты, а юрисконсульты должны осуществлять своеобразное "кураторство" этой работы и оказывать необходимую правовую помощь, прежде всего в виде консультаций. Тем не менее, анализируя обязанности юрисконсульта, можно найти некоторые основания, по которым данную работу можно возложить и на них непосредственно. Так, среди обязанностей помощника командира полка по правовой работе есть не только "правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы, проводимой в полку" и "консультирование по правовым вопросам, возникающим в деятельности должностных лиц полка", но и "участие по указанию командира полка в осуществлении защиты законных прав и интересов полка, а также военнослужащих и лиц гражданского персонала полка по вопросам их служебной деятельности", а под "осуществлением защиты законных прав" можно понимать многое.

А.Ф. Воронов,

кандидат юридических наук, доцент

"Право в Вооруженных Силах", N 11, ноябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В делопроизводстве в данном случае иногда употребляются термины "угловой бланк" или "продольный бланк".

*(2) Вопросы предъявления иска военными организациями в арбитражный суд будут рассмотрены в следующей статье.

*(3) Разрабатывается новый приказ Министра обороны Российской Федерации по данному вопросу.