Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях (О. Панкова, "Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.)

Пересмотр постановлений (решений) по делам
об административных правонарушениях

С принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях значительно повысилась роль судей районных и арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях. Наряду с широкими административно-юрисдикционными полномочиями, КоАП РФ возложил на них важные функции по проверке законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях. Их компетенция по этой категории дел определена в ст.30.1 КоАП РФ.

В соответствии с ч.1 указанной статьи в районный суд обжалуются постановления мировых судей, а также органов государственной власти и их должностных лиц. При этом судебному порядку обжалования постановлений, вынесенных несудебными органами, может предшествовать подача административной жалобы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Кроме того, не исключается возможность одновременного обращения с жалобой в административном и судебном порядке. Однако в любом случае такую жалобу должен будет рассматривать районный судья.

Согласно ч.3 ст.30.1 КоАП РФ в арбитражный суд обжалуются постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Исходя из буквального толкования данной нормы может быть сделан однозначный вывод о том, что любое постановление по таким делам, независимо от органа или лица, его вынесшего, должно рассматриваться в арбитражном суде. Поэтому не удивительно, что первоначально в практике применения КоАП РФ имели место случаи, когда мировые и районные судьи, выступая в качестве субъектов административной юрисдикции, указывали на возможность обжалования выносимых ими постановлений в арбитражный суд.

В настоящее время этот вопрос решен в п.11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в котором четко сказано, что в порядке, предусмотренном ч.3 ст.30.1 КоАП РФ, могут быть обжалованы лишь те постановления по делам об административных правонарушениях, которые вынесены уполномоченными органами или должностными лицами, но не судьями судов общей юрисдикции по подведомственным им делам.

Примечательно, что в отличие от прежнего КоАП РФ, в котором специальные нормы, регулирующие порядок судебного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, фактически отсутствовали, в новый Кодекс включена самостоятельная глава 30 "Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях", в которой установлены единые правила рассмотрения жалоб по данным делам, существенно отличающиеся от апелляционного производства и производства в кассационной инстанции по гражданским делам. В частности, с учетом специфики административно-процессуальных отношений, здесь по-иному решены вопросы сроков и порядка обжалования, а также особенностей рассмотрения жалобы и принятия по ней решения.

Принципиально важное значение для правоприменительной практики имеет тот факт, что в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ, пересматриваются как постановления о назначении административного наказания, так и постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а также определения об отказе в возбуждении дела.

Вместе с тем правила указанной главы Кодекса не распространяются на обжалование определений, выносимых судьей при подготовке дела к рассмотрению (чч.1 и 3 ст.29.4 КоАП РФ) и по результатам рассмотрения дела (ч.2 ст.29.9 КоАП РФ).

Кроме того, по точному смыслу ст.30.1 КоАП РФ данные правила не применяются при обжаловании мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Пожалуй, это один из самых существенных недостатков Кодекса, который в ближайшее время предстоит устранить. Однако до тех пор пока соответствующие изменения в КоАП РФ не будут внесены, осуществлять производство по таким делам необходимо на основании заявления лица в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с положениями главы 25 ГПК РФ.

К числу субъектов права на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях законодатель относит: лицо, в отношении которого ведется производство по делу, законных представителей этого лица, потерпевшего, защитника, представителя и прокурора.

В этой связи особое внимание следует обратить на два момента.

Во-первых, необходимо учитывать, что должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, могут быть привлечены для участия в судебном рассмотрении дела по первой инстанции в качестве "представителей государственных органов" и поэтому права на обжалование постановлений по данным делам они не имеют. Однако при судебном рассмотрении дел об административных правонарушениях представители государственных органов нередко допрашиваются в качестве свидетелей или потерпевших.

К сожалению, на практике это обстоятельство не всегда учитывается.

В частности, достаточно распространены ситуации, когда районные судьи выносят решения по жалобам государственных органов на постановления мировых судей о назначении административного наказания, в то время как такие жалобы должны возвращаться ими без рассмотрения.

Во-вторых, следует помнить, что в отличие от гражданско-процессуального законодательства прокурор вправе принести протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от того, участвовал он в данном деле или нет.

Отметим, что по общему правилу, установленному в ст.30.2 КоАП РФ, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в районный суд через мирового судью, орган или должностное лицо, которые вынесли такое постановление. В то же время не исключается возможность непосредственного обращения с жалобой в районный суд по месту рассмотрения дела. В этом случае районный судья должен обратиться с запросом об истребовании материалов дела к субъекту, рассмотревшему дело по существу, который в свою очередь обязан направить все имеющиеся у него материалы районному судье.

Немало проблем, выявленных практикой применения главы 30 КоАП РФ, связано с реализацией положений ст.30.3 КоАП РФ, устанавливающей срок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с названной статьей Кодекса жалоба на постановление может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения его копии. Таким образом, начало течения данного срока во многом зависит от того, рассматривается ли дело в присутствии лица, в отношении которого вынесено соответствующее постановление, или в его отсутствие.

Очевидно, что в том случае, когда дело рассматривается в присутствии этого лица, реализация данной нормы не вызывает каких-либо проблем. Но если речь идет о заочном рассмотрении дела, неизбежно возникает вопрос о том, что считать моментом получения копии соответствующего постановления указанным лицом и как определить начало течения этого срока.

К сожалению, с точки зрения действующего законодательства об административных правонарушениях, ответы на поставленные вопросы не совсем очевидны, поскольку никаких указаний на этот счет в КоАП РФ не имеется. Однако по аналогии со ст.214 ГПК РФ и ст.177 АПК РФ необходимо исходить из того, что копия постановления по делу об административном правонарушении, которая не может быть лично вручена адресату, должна быть направлена ему по почте заказным письмом с уведомлением о вручении.

Вместе с тем следует признать, что направление судебного акта в режиме "заказного письма" не исключает такой ситуации, когда на момент подготовки жалобы к рассмотрению судья не будет иметь сведений о дате получения обжалуемого судебного акта лицом, ее подавшим. Поэтому в ряде случаев, приступая к рассмотрению жалобы, судья фактически будет лишен возможности проверить соблюдение этим лицом установленного срока на обжалование. Таким образом, определенные проблемы здесь все равно остаются.

Ряд наиболее важных вопросов, связанных с реализацией положений ст.30.2 КоАП РФ, касается порядка применения срока на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях.

Прежде всего речь идет о том, что согласно ч.2 указанной статьи Кодекса этот срок не является пресекательным и в случае его пропуска может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу.

Системное толкование норм, содержащихся в ч.2 ст.30.2 КоАП РФ и ч.3 ст.30.4 КоАП РФ, позволяет прийти к выводу, что такое ходатайство, поданное одновременно с жалобой, должно разрешаться судьей до начала рассмотрения жалобы по существу.

При этом согласно п.3 ст.30.3 КоАП РФ решение об отклонении данного ходатайства должно приниматься в форме отдельного процессуального документа - определения, в то время как в случае его удовлетворения вынесение соответствующего определения не обязательно. Вместе с тем вывод судьи о причинах пропуска срока и о том, что он подлежит восстановлению, в любом случае должен быть отражен в итоговом решении по делу.

Таким образом, если судья приступил к рассмотрению жалобы по существу, но при этом не вынес определение о восстановлении пропущенного срока на обжалование, то данный срок считается восстановленным.

Между тем далеко не все судьи правильно трактуют положение п.3 ст.30.3 КоАП РФ. В частности, достаточно распространены ситуации, когда после длительного рассмотрения жалобы они выносят постановления о прекращении производства по делу ввиду отсутствия оснований для восстановления срока.

Следует также отметить, что вопрос о восстановлении пропущенного срока на обжалование должен решаться судьей, правомочным рассматривать жалобу на постановление по делу об административном правонарушении по существу.

Это особенно важно, если учесть, что по общему правилу жалоба подается в районный суд через мирового судью, орган или должностное лицо, вынесшие постановление по делу.

По данным судебной практики, одна из основных проблем, связанных с применением положений ст.30.3 КоАП РФ, возникает в том случае, когда жалоба подается с пропуском срока на обжалование, но ходатайство о восстановлении данного срока отсутствует. Какое процессуальное решение по жалобе должен принять судья, на рассмотрение которого такая жалоба направлена?

Изучение ряда судебных дел позволяет выделить два подхода к решению этого вопроса. Одни судьи полагают, что они вправе по своей инициативе восстановить пропущенный срок, а другие считают, что в данной ситуации необходимо отказывать в принятии жалобы.

Однако, по моему мнению, согласиться с правомерностью первого из приведенных суждений вряд ли возможно. Представляется, что если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, направленная по истечении срока на обжалование, не содержит ходатайства о восстановлении этого срока, то по аналогии со ст.ст.324, 342 ГПК РФ она должна быть возвращена лицу, ее подавшему.

Далее. Особое внимание следует обратить на то, что в Кодексе не установлены требования к содержанию жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

Поэтому отсутствие в жалобе оснований и мотивов, по которым лицо, ее подающее, считает вынесенное постановление незаконным, не может являться основанием для отказа в принятии данной жалобы к производству.

Это обстоятельство существенно отличается от того, что предусмотрено гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами, в которых четко указаны требования, предъявляемые к содержанию апелляционной (кассационной) жалобы на решение суда и предусмотрена возможность вынесения определения об оставлении жалобы без движения в случае их несоблюдения.

Надо полагать, что включение аналогичных норм в КоАП РФ явилось бы позитивным моментом, поскольку позволило бы ввести деятельность судей, рассматривающих жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, в единое процессуальное русло.

Еще один важный вопрос, который возник в деятельности судей при пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях, касается применения срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии со ст.4.5 КоАП РФ данный срок составляет два месяца со дня совершения правонарушения, а по некоторым категориям дел - один год со дня совершения правонарушения. Причем по длящимся правонарушениям этот срок исчисляется со дня их обнаружения.

При применении данной нормы следует иметь в виду, что истечение давностного срока на стадии рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении не является основанием для прекращения производства по делу, если само постановление было вынесено в пределах давностного срока. К сожалению, в правоприменительной практике эта позиция поддерживается далеко не всеми судьями. В частности, многие из них полагают, что установленный законодателем срок давности распространяется на все стадии производства по делу об административном правонарушении. Однако при таком подходе не учитывается, что по точному смыслу п.1 ст.4.5 КоАП РФ речь идет о постановлении, в то время как при пересмотре дела вышестоящими судебными инстанциями выносится не постановление, а решение.

Несколько принципиальных моментов, требующих учета в правоприменительной практике, связано с непосредственным рассмотрением жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

По общему правилу такие жалобы подлежат рассмотрению в соответствии с положениями главы 29 КоАП РФ "Рассмотрение дела об административном правонарушении" с учетом тех особенностей, которые установлены в ст.ст.30.5-30.8 Кодекса. Данное обстоятельство весьма существенно, поскольку многие научные и практические работники почему-то считают, что порядок пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, за исключением порядка и сроков обращения с жалобой, в КоАП РФ фактически не урегулирован.

С учетом сказанного, остановимся на некоторых положениях ст.ст.30.5-30.8 КоАП РФ.

Прежде всего следует отметить, что Кодекс устанавливает сравнительно небольшой срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении - 10 суток со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу. При этом по жалобам на постановления об административном аресте такой срок составляет одни сутки, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест. Кроме того, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" введен сокращенный срок рассмотрения жалоб на постановления по делам о нарушениях в области законодательства о выборах и референдумах - 5 дней.

Важное значение для соблюдения установленных сроков и оперативного рассмотрения жалобы имеют подготовительные действия судьи, которые включают: проверку подведомственности жалобы данному суду; выяснение того, достаточно ли имеющихся по делу материалов; извещение свидетелей, потерпевших и других лиц, участвующих в деле; разрешение заявлений и ходатайств, установление обстоятельств, исключающих производство по делу (ст.30.4 КоАП РФ).

Кроме того, необходимо учитывать, что в отличие от апелляционного производства и производства в кассационной инстанции по гражданским делам, в производстве по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме. Поэтому при подготовке жалобы к рассмотрению, а также при ее непосредственном рассмотрении он вправе по своей инициативе истребовать дополнительные документы, назначить экспертизу, вызвать специалиста и т.д. независимо от того, заявлено ли такое ходатайство или нет.

Особо следует отметить, что в результате рассмотрения жалобы судья не вправе принять решение по основаниям и в форме, предусмотренным ГПК РФ. В частности, он не может оставить жалобу без рассмотрения или вынести постановление о прекращении производства по делу в связи с заявлением сторон о заключении мирового соглашения.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. Решение районного судьи по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное мировым судьей, должностным лицом или органом, не является окончательным и также может быть обжаловано в вышестоящий суд в соответствии с правилами и нормами главы 30 КоАП РФ.

Как видим, практика применения главы 30 КоАП РФ выявляет достаточно много проблем. Безусловно, некоторые из них еще будут решены в ходе дальнейшей работы над Кодексом. Однако не менее важно и то, чтобы Верховным Судом РФ как органом, обеспечивающим единообразие в толковании и применении судами норм права, было дано разъяснение по вопросам, связанным с введением в действие КоАП РФ. Ведь уже год прошел с момента вступления его в силу, но до сих пор этого не сделано.

О. Панкова,

старший преподаватель кафедры

административного права

Российской академии правосудия,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.