Региональные законы об адвокатской деятельности (Е.С. Шугрина, "Адвокат", N 2, февраль 2004 г.)

Региональные законы об адвокатской деятельности

     Вопросы создания юридических консультаций                           

     Вопросы оказания бесплатной юридической помощи                      

     Вопросы формирования квалификационных комиссий                      

В соответствии с п."л" ч.1 ст.72 Конституции РФ адвокатура (т.е. правовое регулирование адвокатской деятельности) находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение означает, что федеральными законами очерчиваются основные рамки правового регулирования, а уже конкретное наполнение осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Анализ норм Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об адвокатуре) показывает, что субъектам Российской Федерации предоставлена возможность регулирования всего трех вопросов:

1) участия в создании юридических консультаций (ч.1, 3 ст.24);

2) участия в оказании юридической помощи бесплатно (ч.1, 2 ст.26);

3) участия в формировании квалификационной комиссию при адвокатской палате субъекта Российской Федерации (п.3 ч.2 ст.33).

Рассмотрим, как эти вопросы регулируются в законах субъектов Российской Федерации. Прежде всего следует констатировать, что до 1 июля 2002 года, т.е. до момента вступления в силу Федерального закона об адвокатуре, региональные законы были приняты в Республике Тыва "Об адвокатуре Республики Тыва" (1994 г.), Свердловской области "О гарантиях юридической помощи населению Свердловской области" (1995 г.) и Волгоградской области "О гарантиях юридической помощи и распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области" (1998 г.)*(1). Предметом правового регулирования названных законов был достаточно широкий круг вопросов оказания юридической помощи населению, поддержки адвокатской деятельности. С точки зрения содержания эти законы до сих пор остаются лучшими, хотя в силу объективных причин они частично устарели и пришли в противоречие с действующим федеральным законодательством.

К 1 декабря 2003 г. всего 3 субъекта Российской Федерации приняли законы, регулирующие все три вышеназванных вопроса - особенности создания юридических консультаций, определения процедуры получения бесплатной юридической помощи и избрания представителей в квалификационную комиссию. Такие законы приняты в Омской и Ярославской областях, в Республике Калмыкия.

В Ханты-Мансийском автономном округе, Волгоградской, Владимирской, Курской, Магаданской, Ростовской, Томской областях приняты законы, устанавливающие перечень документов, необходимых для получения бесплатной юридической помощи и порядок их предоставления. В Ставропольском крае, Владимирской и Пермской областях урегулированы преимущественно вопросы создания юридических консультаций.

Вопросы создания юридических консультаций

В соответствии с ч.1 ст.24 Федерального закона об адвокатуре в случае, если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью, адвокатская палата по представлению органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации учреждает юридическую консультацию. На основании ч.3 ст.24 Федерального закона об адвокатуре вопросы, связанные с порядком и условиями материально-технического обеспечения юридической консультации, выделением служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридической консультации, а также с оказанием финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации, регулируются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Во всех региональных законах фактически повторяются положения Федерального закона об адвокатуре и дополнительно указывается, кто может обращаться с инициативой о создании юридической консультации. В Пермской, Владимирской и Ярославской областях такое право предоставлено губернатору области, в Ставропольском крае и Республике Калмыкия - краевому или республиканскому правительству соответственно. В соответствии со ст.6 закона Омской области от 27 декабря 2002 г. N 420-ОЗ "О государственной поддержке адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области" предложения об учреждении юридических консультаций на территории Омской области направляются органами государственной власти, органами местного самоуправления Омской области, адвокатскими образованиями и общественными объединениями в уполномоченный орган исполнительной власти Омской области в сфере государственной поддержки адвокатской деятельности и адвокатуры. Уполномоченный орган в течение месяца рассматривает указанные предложения, в случае их обоснованности подготавливает и направляет Губернатору Омской области проект представления Губернатора Омской области в адвокатскую палату Омской области об учреждении юридической консультации. В законе не конкретизировано, что такое "уполномоченный орган исполнительной власти Омской области в сфере государственной поддержки адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области".

В некоторых региональных законах прослеживаются слабые попытки решить вопрос оказания финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации посредством отсылок к законам о региональных бюджетах: "в пределах средств, предусмотренных на эти цели законом... области об областном бюджете".

Следует отметить, что независимо от позиции региональных органов государственной власти окончательное решение о создании юридической консультации принимается адвокатской палатой субъекта Российской Федерации. Адвокаты для работы в юридической консультации направляются адвокатской палатой. При этом не определены критерии отбора кандидатур для работы в юридических консультациях; не указано, является это правом или обязанностью адвоката; является такое направление однократной акцией или продолжительной по времени. В Федеральном законе есть указание, что размер вознаграждения, выплачиваемого адвокату, который работает в консультации, определяется ежегодно на собраниях адвокатов. В законах субъектов РФ практически ни один из этих вопросов не регулируется, хотя потребность в этом очевидна.

"Для новой адвокатуры характерен свободный выбор адвокатом места работы, что приводит к ослаблению уровня оказания юридической помощи в районах (в основном сельских), в которых клиентура немногочисленна и принадлежит в большинстве к малообеспеченным слоям населения. В таких районах, кроме прочего, велика совокупная доля лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь в соответствии со ст.26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Гонорарные возможности клиентуры не только не в состоянии обеспечить адвокату личный доход, хотя бы ненамного, но все же превышающий прожиточный минимум, но и поступление средств, необходимых для покрытия расходов на нужды обеспечения адвокатской деятельности (аренда помещения для работы, приобретение канцелярских принадлежностей, множительной и копировальной техники, юридической литературы). В таких районах невозможно создание коллегий адвокатов, адвокатских бюро и даже адвокатских кабинетов по причинам экономического характера. В то же время малообеспеченные физические и юридические лица нуждаются в юридической помощи и вправе на нее рассчитывать в силу известных конституционных положений не меньше остальных. Для обеспечения квалифицированной юридической помощью населения и юридических лиц там, где не созданы коллеги адвокатов и адвокатские бюро, где индивидуально работающие адвокаты не стремятся образовать адвокатские кабинеты, адвокатскими палатами учреждаются юридические консультации"*(2). Отметим, что сколько-нибудь заметной практики такого решения проблемы в России пока не наблюдается.

Американцы, которые также сталкивались с подобными проблемами, имеют определенный опыт их решения. В США есть некоторые аналоги таких юридических консультаций. Во многих штатах действует так называемый public defender's office (офис "общественного защитника"). Общественный защитник в данном случае - это адвокат, осуществляющий защиту клиентов по уголовным делам. Все финансовые расходы берет на себя государство. Для клиента это означает полную бесплатность; для адвоката это означает, что он получает фиксированную и гарантированную зарплату от государства. Такие офисы создаются для решения различных задач, главная из которых - предоставление бесплатной юридической помощи. Другая задача связана с предоставлением возможности молодым адвокатам получить практический опыт, заработать себе клиентуру и т.д.

Несколько лет назад в Прибалтике была предпринята достаточно успешная попытка создания аналогичных структур в городах Вильнюс и Шауляй. Вот информация из отчета о реализации проекта "Доступ к правосудию для малообеспеченных подозреваемых и обвиняемых. Экспериментальный проект в городах Шауляй и Вильнюс" (Вильнюс, 2002 г.): "Проявляя обеспокоенность тем, что предыдущая система предоставления юридической помощи может не соответствовать новым требованиям, Министерство юстиции и Совет адвокатов Литвы совместно с Фондом "Открытое общество" - Литва и Правовой инициативой открытого общества (бывшим Институтом конституционной и правовой политики), разработали и привели в действие два пилотных проекта по предоставлению бесплатной юридической помощи в городах Шауляй и Вильнюс". Цель состояла в изучении альтернативы существующей системе предоставления юридической помощи по уголовным делам в виде единого института общественных адвокатов, призванного улучшать доступ к правосудию посредством оказания высококачественных юридических услуг малообеспеченным слоям населения. Органы государственной власти настолько заинтересовались положительными результатами, что постепенно стали принимать на себя финансирование проекта. Литовский опыт представляется достаточно интересным; возможно его использование и адаптация к российским условиям.

Сейчас во многих адвокатских палатах субъектов Российской Федерации установлено, что адвокаты, имеющие намерение не участвовать в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению, компенсируют свое неучастие дополнительным обязательным ежемесячным отчислением. В адвокатской палате г. Москвы, например, размер такого отчисления составляет 700 рублей. Эти средства могли бы направляться на счета специально создаваемых юридических консультаций, которые взяли бы на себя работу по назначению.

Безусловно, вопросы создания юридических консультаций в субъектах РФ теснейшим образом связаны и с вопросами финансирования (и органы власти пока боятся решать этот вопрос), и с вопросами оказания бесплатной юридической помощи. Однозначного механизма решения этих проблем в российской практике нет, поэтому представляется уместным обращение к зарубежному опыту.

Вопросы оказания бесплатной юридической помощи

В соответствии с новой редакцией ч.1 ст.26 Федерального закона юридическая помощь бесплатно оказывается гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины. В Законе дан перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, определены виды юридической помощи, оказываемой бесплатно.

Формулировка ст.26 Федерального закона об адвокатуре дает основание говорить, что перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатное получение юридической помощи, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. За субъектами Российской Федерации закрепляются только: 1) право определения прожиточного минимума на соответствующей территории; 2) право определения перечня документов, необходимых для освобождения от оплаты юридической помощи, и порядок представления этих документов.

Перечень документов, представляемых для получения бесплатной юридической помощи, везде примерно одинаковый. Как правило, это заявление об оказании бесплатной юридической помощи, паспорт или иной документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации; справки о составе семьи и размере доходов каждого из ее членов; удостоверение ветерана Великой Отечественной войны; свидетельство о праве на льготы, выдаваемое лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Но процедура представления документов иногда существенно отличается, а в некоторых законах и вовсе отсутствует (законы Владимирской, Курской, Ульяновской областей).

Самая простая процедура предусмотрена законами Республики Калмыкия, Волгоградской, Омской, Пермской и Томской областей. Так, в ст.13 закона Омской области от 27 декабря 2002 г. N 420-ОЗ "О государственной поддержке адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области" закрепляется, что документы на получение бесплатной юридической помощи представляются гражданином адвокату или адвокатскому образованию, оказывающим юридические услуги в соответствующей сфере. В Ханты-Мансийском автономном округе и Магаданской области документы необходимо направлять в адвокатскую палату соответствующего субъекта РФ.

Наиболее подробная, но и наиболее сложная и дорогая для малоимущего клиента процедура предусмотрена в Ярославской области. Так, в соответствии с ч.4 ст.8 закона Ярославской области от 30 июня 2003 г. N 33-З "Об организации деятельности адвокатуры на территории Ярославской области" лицо, претендующее на оказание юридической помощи бесплатно, или его представитель направляет в Адвокатскую палату Ярославской области заявление с указанием оснований, предусмотренных для получения бесплатной юридической помощи. Заявление принимается при предъявлении документов, с предоставлением их копий, заверенных нотариально или печатью адвокатской палаты Ярославской области. Заявление лица, претендующего на оказание юридической помощи бесплатно, рассматривается советом Адвокатской палаты Ярославской области в течение месяца со дня его подачи, после чего выносится решение о назначении адвоката для оказания юридической помощи бесплатно.

Адвокаты всегда весьма справедливо подчеркивают, что термин "бесплатно" не следует смешивать со словом "безоплатно". Бесплатность юридической помощи относится не к адвокату, а к тому лицу, которому она оказывается. Адвокат же вправе получать за свою работу вознаграждение, адекватное затраченным усилиям. В соответствии с п.3 ст.3 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" на органы государственной власти возложена обязанность финансировать деятельность адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Но в Законе не конкретизируется эта процедура, нет указания на то, органы какого уровня власти - федерального или регионального - обязаны оплатить адвокату его работу, компенсировать понесенные расходы.

В ст.3 закона Волгоградской области от 17 марта 1998 г. N 157-ОД "О гарантиях юридической помощи и о распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области" была предусмотрена весьма любопытная норма: "органы государственной власти Волгоградской области в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным законом) Волгоградской области, настоящим законом, иными законами Волгоградской области, осуществляют меры, направленные на обеспечение отдельных категорий населения Волгоградской области юридической помощью в виде возмещения из областного бюджета коллегиям адвокатов сумм, затраченных ими на оплату труда адвокатов, оказывающих в случаях, установленных настоящим Законом, юридическую помощь бесплатно гражданам и организациям в форме дачи консультаций, представительства в суде по гражданским делам и участия в рассмотрении уголовных дел". Действие этой нормы неоднократно приостанавливалось законами Волгоградской области.

Вопросы формирования квалификационных комиссий

Квалификационная комиссия создается для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Она создается на два года в составе 13 членов, при этом от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в нее входят два представителя (менее 1/6 всего состава комиссии). Эти представители не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими. Порядок избрания таких представителей и требования, предъявляемые к ним, определяются законами субъекта Федерации. Как уже говорилось, законы, регулирующие порядок избрания представителей в квалификационную комиссию от представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации приняты примерно в 80% субъектов Федерации. В этой статье их анализ не приводится*(3).

* * *

Субъекты Российской Федерации реально имеют не очень много возможностей для осуществления собственного правового регулирования адвокатуры и адвокатской деятельности. Вполне вероятно, что это оправданно. Плохо другое. Те небольшие возможности, которые все-таки есть у законодателей субъектов Федерации, ими слабо используются. В четком и ясном регулировании деятельности адвокатуры должны быть заинтересованы прежде всего адвокатские палаты субъектов РФ. Не обладая правом законодательной инициативы, они тем не менее могли бы уделять большее внимание решению данных вопросов.

В Федеральной палате адвокатов в настоящее время идет предварительная проработка вопроса о возможности создания модельного закона об адвокатуре и адвокатской деятельности для субъектов РФ. Эта работа проводится совместно с Американской ассоциацией юристов при поддержке посольства США в России. На прошедшем в декабре 2003 г. Совете ФПА был утвержден предварительный план мероприятий по международному сотрудничеству, в который включено проведение ряда семинаров и круглых столов по проблеме модельного закона об адвокатуре для субъектов РФ (Решение Совета ФПА от 11 декабря 2003 г. (протокол N 4).

Е.С. Шугрина,

директор программы содействия развитию

адвокатской деятельности Правовой инициативы

для стран Центральной Европы и Евразии (ABA CEELI)

Американской ассоциации адвокатов, кандидат юридических наук

"Адвокат", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В Волгоградской области в 2002 г. был принят также закон об оказании бесплатной юридической помощи.

*(2) Комментарий к Федеральному закону "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. А.В. Гриненко. - М., 2003.

*(3) См. напр.: Курманов М.М. Анализ новой редакции Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // Современное право, 2003. - N 5.