Когда в законах согласья нет (А. Скворцов, "эж-ЮРИСТ", N 9, март 2004 г.)

Когда в законах согласья нет

     Несоответствие субъектов                                            

     Распоряжение участком                                               

     Перенаем и субаренда                                                

     Разрешение коллизий                                                 

В главе 17 ГК РФ и главе IV Земельного кодекса РФ существуют определенные несоответствия по кругу субъектов, наделенных отдельными вещными правами, и по объему полномочий этих субъектов. Наличие несоответствий и противоречий связано с тем, что законодатель при принятии более позднего акта - Земельного кодекса РФ, - содержащего иные положения, чем ГК РФ, не позаботился о том, чтобы их согласовать.

Несоответствие субъектов

Земельный кодекс (ЗК) РФ и ГК РФ по-разному отвечают на вопрос о субъектах, которым принадлежит право постоянного бессрочного пользования на землю.

В соответствии с п.1 ст.20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (то есть только юридическим лицам).

Согласно п.1 ст.268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Таким образом, по ГК РФ круг субъектов данного права шире и включает не только юридических лиц, но и граждан.

Распоряжение участком

В ЗК РФ и ГК РФ вопрос о таком полномочии, как распоряжение земельным участком при наличии на него права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, решен различным образом.

Так, в соответствии с п.4 ст.20 ЗК РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

В силу ст.270 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование (а следовательно, распоряжаться им), но только с согласия собственника участка.

В отношении пожизненного наследуемого владения также имеет место различный подход законодателя. На основании п.2 ст.21 ЗК РФ распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству.

Согласно ст.267 ГК РФ, напротив, допускается распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении. Так, владелец земельного участка может передавать его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование (п.1 ст.267 ГК РФ). Между тем в соответствии с названной статьей не допускаются продажа, залог земельного участка и совершение его владельцем других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка. Таким образом, по ГК РФ ограничения в распоряжении земельным участком на праве пожизненно наследуемого владения связаны с невозможностью отчуждения данного объекта.

Перенаем и субаренда

В земельном законодательстве иначе, чем в гражданском, решен вопрос о действиях арендатора, связанных с передачей своих прав по договору другому лицу (перенаем) или со сдачей участка в субаренду, то есть о порядке распоряжения арендатором земельным участком.

Так, в силу п.5 ст.22 ЗК РФ арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

Точно так же, как и в случае перенаема, согласно п.6 ст.22 ЗК РФ арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.

В соответствии с п.2 ст.615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права и залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенаема, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Договор субаренды не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды.

Разрешение коллизий

В соответствии со ст.3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из названного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в его п.1 и 2 ст.2. При этом нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

Согласно п.3 ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

При этом сам законодатель в ГК РФ прямо не указывает, что он подразумевает под оборотом земель в контексте данной статьи. Полагаем, что под оборотоспособностью земли понимается не объем полномочий обладателей вещного права на землю или арендатора земельного участка, а дозволенная законом принципиальная возможность нахождения в гражданском обороте конкретного земельного участка с учетом его целевого назначения.

Исходя из толкования данной статьи земельным законодательством может регулироваться специальный вопрос о том, оборот каких земель с точки зрения их определенного назначения по использованию или нахождению на какой-либо территории, допускается.

Тем самым указанная норма ГК РФ содержит отсылку к специальному земельному законодательству, но в отношении оборотоспособности земли.

Каким же образом следует поступать правоприменителю, если ГК РФ и ЗК РФ не дают однозначного ответа?

Полагаем, что, несмотря на приведенное толкование п.3 ст.129 ГК РФ и ст.3 ГК РФ, следует руководствоваться нормами Земельного кодекса РФ.

В данном случае действует общий принцип разрешения коллизии между нормативными актами: из двух законов одинаковой юридической силы применяется специальный акт, то есть земельный закон.

Кроме того, из двух актов, обладающих одинаковой юридической силой (например, федеральных законов), применяется тот из них, который был принят и вступил в действие позднее.

Нормы главы 17 ГК РФ частично были введены в действие ФЗ от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в ГК РФ и ФЗ "О введении в действие части первой ГК РФ", исключившим сноску, в соответствии с которой данная глава вводилась в действие одновременно с ЗК РФ. Вместо этого в ст.13 Вводного закона к ГК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми сделки с земельными участками сельскохозяйственных угодий вступают в силу со дня введения в действие ЗК РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Закон о внесении изменений в ГК РФ вступил в действие с момента официального опубликования (c 28 апреля 2001 г.)

ЗК РФ вступил в действие 30 октября 2001 г. ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" вступил в силу 28 января 2003 г.

Таким образом, ЗК РФ вступил в действие позднее, чем глава 17 ГК РФ в части, не связанной с землями сельскохозяйственного назначения. Следовательно, данное обстоятельство также может служить в качестве аргумента применения норм ЗК РФ.

Наконец в качестве дополнительного аргумента можно указать на ст.2 ЗК РФ, согласно которой нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать названному Кодексу.

В поддержку данной позиции также говорит то обстоятельство, что в п.8 постановления Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. N 4 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) " коллизионные нормы между ГК РФ и Законом РФ "О состоятельности (банкротстве) " разрешаются в пользу специального законодательства о банкротстве.

Вместе с тем, применяя нормы ЗК РФ, следует обращать внимание также на действие ст.1 Протокола 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.: каждое физическое и юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом.

Исходя из толкования данной нормы юридические и физические лица по общему правилу должны быть равны в правах, никакой дискриминации не допускается. Поэтому то право, которое предоставлено физическим лицам, в равной степени должно предоставляться юридическим и наоборот. Исключение из этого правила может быть сделано в пользу публичного порядка, общественного интереса и вести к правомерному ограничению права физического или юридического лица. Так, в соответствии с абз.12 ст.1 Европейской конвенции указанные выше положения ни в коей мере не ущемляют право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов и других штрафов. Поэтому, рассматривая проблему субъективности (коллизию в применении п.1 ст.20 ЗК РФ и п.1 ст.268 ГК РФ) и отвечая на вопросы, какую из данных норм следует применять и могут ли граждане иметь землю на праве постоянного (бессрочного) пользования, следует учитывать, есть ли в этом воля законодателя, направленная на защиту каких-либо публичных интересов. Представляется, что о защите публичных интересов в данном конкретном случае речь не идет, и в отношении физических лиц должны применяться нормы ГК РФ, предоставляющие им право постоянного (бессрочного) пользования.

А. Скворцов,

юрист

"эж-ЮРИСТ", N 9, март 2004 г.