Заключение на проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части сокращения лицензируемых видов деятельности и совершенствования процедуры лицензирования) (не действует)

Заключение Комитета ГД по собственности от 14 октября 2004 г. N 3.9-21/2
по проекту федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в части сокращения числа лицензируемых видов деятельности и совершенствования процедуры лицензирования)
(внесен Правительством Российской Федерации)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки законопроектом предусматривается внесение существенных изменений в действующую на сегодняшний день процедуру лицензирования, направленных в первую очередь на сокращение количества лицензируемых видов деятельности, обеспечение открытости и доступности для предпринимателей информации о лицензировании, расширение оснований прекращения действия лицензии, упрощение процедур получения и переоформления лицензии, оптимизации порядка ведения реестра, введения новых институтов административного регулирования деятельности лицензиата, а также ответственности лицензирующих органов и их должностных лиц при осуществлении лицензирования.

По существу предлагаемых Правительством Российской Федерации изменений Комитет по собственности считает необходимым указать следующее.

Законопроектом предлагается осуществлять приостановление действия лицензии в судебном порядке. Данное предложение по мнению Комитета по собственности вызывает определенные сомнения по следующим основаниям.

Передача на судебный уровень полномочий по принятию решений о приостановлении действия лицензий не повышает существенно защищенность предпринимателя от неправомерных действий лицензирующих органов, так как в каждом конкретном случае окончательное решение о необходимости обращения в суд остается за чиновником. Кроме того, так как в результате выявленных нарушений лицензионных требований и условий деятельность лицензиата не будет приостанавливаться одномоментно, то до даты вынесения судом окончательного решения о приостановлении действия лицензии недобросовестный предприниматель сможет продолжить производство недоброкачественной продукции.

В результате вступления в силу предлагаемой нормы резко возрастет нагрузка на судебные органы. При нынешнем уровне развития судебной системы в стране последнее приведет к длительному рассмотрению дел о приостановлении действия лицензий со всеми вытекающими негативными последствиями как для добросовестных предпринимателей, так и потребителей.

Также вызывает сомнение положение, согласно которому срок устранения выявленных нарушений лицензионных требований и условий определяется судьей единолично. Судья не является специалистом в конкретной области деятельности, а потому не может объективно оценить реальные временные и материальные затраты, необходимые для устранения лицензиатом выявленных нарушений.

Следует отметить, что содержащееся в действующей редакции Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" понятие "аннулирование лицензии" и вводимая законопроектом судебная процедура приостановления действия лицензии по своим юридическим и экономическим последствиям для лицензиата практически совпадают - последний не вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности до момента устранения выявленных нарушений.

Другой вводимый законопроектом институт "временного приостановления действия лицензии" по решению лицензирующего органа является по мнению Комитета понятийно неопределенным, так как согласно правилам русского языка смысловое содержание терминов "временное приостановление действия лицензии" и "приостановление действия лицензии" являются идентичными.

Законопроектом не определенны критерии применения указанной нормы - "только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, наступления техногенной катастрофы, причинения невосполнимого вреда природным объектам или состоянию окружающей среды и предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно". Однозначное юридическое определение перечисленных оснований в законодательстве отсутствует, что оставляет правовое поле для трактовки указанной нормы чиновнику, который будет определять, является ли каждый конкретный случай исключительным, представляет ли продукция лицензиата "угрозу жизни или здоровью людей", применять или не применять упомянутую санкцию по отношению к лицензиату.

В изменениях, предлагаемых законопроектом к внесению в статью 6 "Полномочия лицензирующих органов", содержащей исчерпывающий перечень полномочий лицензирующих органов, отсутствует указание на иные предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях виды применяемых лицензирующими органами административных санкций (вынесение предупреждений, наложение штрафов и иные административные меры) к допустившим нарушение лицензионных требований и условий лицензиатам, что затруднит применение на практике указанной правовой нормы законопроекта.

По мнению Комитета требует детализации норма законопроекта о предоставлении лицензирующим органам права проведения проверки "возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий". В противном случае указанная норма может явиться дополнительным административным барьером, ограничивающим выход добросовестных предпринимателей на рынок. Комитет считает, что единственно достоверными критериями оценки реальных возможностей предпринимателя являются показатели качества производимой продукции, а не, например, технические характеристики или состояние оборудования, на котором она производится. Опасение Комитета обусловлены тем, что в данном случае определяющим будет субъективное мнение проводящего проверку чиновника лицензирующего органа, как правило, не являющегося специалистом по оборудованию или технологии производства.

Законопроектом предусматривается в случае "заключения лицензиатом договора страхования гражданской ответственности или при наличии у него сертификата соответствия осуществляемой им деятельности международным стандартам" введение "упрощенного" порядка получения лицензии по некоторым - определяемым Правительством Российской Федерации - видам деятельности, "лицензирование которых осуществляется в целях защиты имущественных прав и интересов граждан".

Следует отметить, что по приведенным в законопроекте дополнительным критериям - "в целях защиты имущественных прав и интересов граждан" - в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", содержащим исчерпывающий перечень оснований для введения процедуры лицензирования, лицензирование в Российской Федерации не предусматривается. В указанном случае следует говорить не об упрощении процедуры лицензирования конкретных видов деятельности, а об отмене лицензирования последних. Вместе с тем ни в законопроекте, ни в пояснительной записке к нему Комитетом не обнаружено ответа - в чем заключается "упрощенный порядок лицензирования (предоставления лицензии или осуществления лицензионного контроля)"? Для легитимизации перечисленных положений недостаточно отсылочной нормы абзаца 3 пункта 6 статьи 1 законопроекта о том, что "положение об упрощенном порядке лицензирования отдельных видов деятельности и перечень видов деятельности, при осуществлении которых может применяться упрощенный порядок, утверждается Правительством Российской Федерации".

Комитет по собственности считает, что основные параметры механизма "упрощенного порядка лицензирования" и "упрощенного порядка лицензионного контроля" должны найти отражение в тексте законопроекта, в нем же должен быть приведен перечень таких видов деятельности, при лицензировании которых может применяться упрощенный порядок, а также определены параметры договоров страхования гражданской ответственности лицензиата - срок действия договора, порядок определения минимальной суммы финансового обеспечения, перечень конкретных рисков (страховых случаев), от которых ведется страхование. Кроме того следует указать, что механизм страхования является одним из способов устранения негативных последствий, а не средством обеспечения безопасности соответствующих видов деятельности и качества продукции.

Законопроектом предусматривается проведение внеплановых проверок на основании "полученной информации от физических лиц, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления о нарушении лицензиатом лицензионных требований и условий". С точки зрения Комитета указанное положение может стать инструментом оказания административного давления на предпринимателей, так как фактически позволяет лицензирующим органам проводить беспрерывные проверки лицензиатов, ссылаясь только на "информацию", полученную от граждан. Очевидно, что единственным объективным основанием для проведения внеплановой проверки может являться выявление некачественной продукции (работ, услуг), производимой лицензиатом.

В этой связи Комитет считает необходимым при доработке законопроекта определить состав понятия "полученная информация", предусмотреть для лицензиата возможность получать от лицензирующих органов исчерпывающую информацию об основаниях проводимых внеплановых проверок, а также обжаловать в суде неправомерные действия лицензирующих органов.

Комитет по собственности считает некорректной норму законопроекта, предусматривающую возможность судебного аннулирования лицензии только в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий уже повлекло(!) за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Комитет считает, что если допущенные лицензиатом нарушения лицензионных требований и условий привели к перечисленным выше последствиям, необходимо применение не только административной, но и уголовной ответственности лицензиата.

Кроме того положение законопроекта о том, что судебная процедура аннулирования лицензии может производиться только по представлению лицензирующего органа требует доработки в части расширения перечня органов контроля и надзора, могущих обращаться в суд с подобными исками.

Комитет считает необходимым либо исключить как не являющуюся предметом регулирования закона о лицензировании статью 17 "Ответственность лицензирующих органов и их должностных лиц при осуществлении лицензирования отдельных видов деятельности", либо "наполнить" последнюю предметным содержанием. Наличие указанной статьи в тексте представляется непоследовательным в аспекте предложений законопроекта о выведении процедур, определяющих порядок приостановления действия лицензии и возобновления ее действия, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Комитет считает преждевременным предложение о вступлении законопроекта в силу с 1 января 2005 года несмотря на отсутствие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях действующих механизмов, определяющих порядок административного приостановления, досрочного прекращения административного приостановления и временного запрета деятельности. Непонятно, каким образом будет осуществляться процедура лицензирования с применением новых институтов административного регулирования, когда конкретный порядок их применения законодательно не определен.

Кроме того, одномоментное без переходного периода вступление в силу такого закона, определяющего процедуры функционирования не только большей части органов государственной власти, но и бизнеса, приведет к временной дестабилизации отдельных секторов экономики.

В качестве позитива внесенного законопроекта Комитетом поддерживается приведение законодательства о лицензировании в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", в частности включение в состав процедуры лицензирования мероприятий предоставления лицензирующими органами заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании, что повысит открытость и отчасти упростит процесс выхода предпринимателей на рынок.

Комитетом поддерживаются новеллы о дополнении оснований для прекращения действия лицензии случаем подачи лицензиатом соответствующего письменного заявления в лицензирующий орган, о введении упрощения получения копий подтверждающего наличие лицензии документа в случае его утраты лицензиатом, о сокращении с 60 до 45 дней срока принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии, о возложении на лицензирующие органы обязанности указания в уведомлениях об отказе в представлении лицензии реквизитов актов проводимых проверок, а также положение о ведении сводных реестров лицензий по видам деятельности, лицензирование которых осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следует признать правомерным предлагаемое исключение нормы о предоставлении федеральным органам исполнительной власти возможности осуществлять по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передачу последним своих полномочий в области лицензирования, как фактически дублирующей аналогичное положение части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации и не несущей дополнительной правоприменительной нагрузки.

Комитет по собственности концептуально поддерживает положения законопроекта о сокращении перечня подлежащих лицензированию видов деятельности.

Вместе с тем следует констатировать, что в представленных материалах отсутствует достаточное обоснование необходимости отказа от лицензирования по большинству предлагаемых к исключению видов деятельности. Указание в пояснительной записке на то, что "многие из видов деятельности попадают под процедуру лицензирования необоснованно, поскольку они наравне с лицензированием регулируются иными методами (государственный контроль и надзор, системы государственной регистрации, сертификации, аккредитации, обязательного страхования ответственности, иные методы государственной разрешительной политики(!?))" является явно недостаточным.

В качестве примера можно рассмотреть предложение по исключению из числа лицензируемых деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений. В условиях отмены обязательного характера строительных норм и правил, отмены обязательной сертификации оборудования и отсутствия федеральных законов об утверждении технических регламентов в области проектирования и строительства зданий и сооружений прекращение лицензирования указанных видов деятельности может повлечь за собой существенное увеличение угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан. В этой связи становится очевидным, что прекращение лицензирования деятельности в области строительства должно осуществляться исключительно с момента вступления в силу федеральных законов об утверждении соответствующих технических регламентов.

Является нелогичным исключение из числа лицензируемых деятельности по перевозке пассажиров на коммерческой основе легковым транспортом, в то время как сохраняется лицензирование деятельности по осуществлению перевозок грузов автомобильным транспортом. По мнению Комитета по собственности, именно лицензирование последнего вида деятельности целесообразно отменить в первую очередь, так как здесь имеются иные, хорошо всем известные методы контроля - технический осмотр транспорта и освидетельствование водителя перед рейсом, наличие водительских прав соответствующей категории и наконец обязательные к исполнению Правила дорожного движения.

Комитет по собственности считает необходимым более взвешенно подойти к отмене лицензирования деятельности по ремонту и техническому обслуживанию воздушных судов и повышением безопасности полетов, особенно в аспекте повышения требований к обеспечению безопасности на воздушном транспорте.

Комитет по собственности также считает необходимым при доработке законопроекта произвести увязку сроков отмены лицензирования отдельных видов деятельности с внесением соответствующих поправок в ряд федеральных законов, обеспечивающих функционирование механизмов саморегулирования, которые призваны стать полноценной - в аспекте недопущения нанесения ущерба правам и обеспечения защиты законных интересов граждан - заменой государственного регулирования в этих сферах бизнеса. В первую очередь имеется ввиду отмена лицензирования оценочной, аудиторской, туроператорской и турагентской деятельности, а также деятельности по сюрвейерскому обслуживанию морских судов. Трудно переоценить возможные последствия отмены лицензирования перечисленных видов деятельности без создания эффективных институтов их рыночного регулирования.

В заключение Комитет обращает внимание на необходимость проведения ко второму чтению технико-лингвистической доработки текста законопроекта с целью раскрытия содержащихся в нем неопределенных терминов и устранения технических погрешностей.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по собственности поддерживает концепцию законопроекта при условии учета изложенных замечаний при его подготовке ко второму чтению и рекомендует Государственной Думе одобрить проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности " при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.С. Плеспкачевский