Заключение на проект федерального закона N 84971-4 "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (не действует)

Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 октября 2004 г.
по проекту федерального закона N 84971-4 "О размещении заказов на поставк товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, который является соисполнителем (пункт 55, протокол N 47 заседания Совета Государственной Думы от 12.10.2004 г.) в работе над проектом федерального закона N 84971-4 "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", внесенном Правительством Российской Федерации, рассмотрен указанный законопроект.

Рассматриваемым проектом федерального закона регулируются отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - заказы) до момента заключения государственного или муниципального контракта. При этом под государственным или муниципальным контрактом в соответствии с частью 1 статьи 8 законопроекта понимается договор, заключаемый заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, по которому поставщик (исполнитель) обязуется поставить (передать) товары (выполнить работы, оказать услуги) заказчику, а заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных (переданных) товаров (выполненных работ, оказанных услуг).

Целью законопроекта в соответствии с частью 2 статьи 1 является обеспечение единого экономического пространства при размещении заказов, эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов.

Законопроектом не регулируются отношения, связанные с формированием, исполнением и контролем за исполнением муниципального заказа, что предусмотрено частью 3 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В противном случае при детальном регулировании федеральным законом указанных отношений в части формирования муниципального заказа за счет средств местного бюджета осуществлялось бы прямое вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления, что противоречит Конституции Российской Федерации. Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Кроме того, статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопросы формирования, размещения и исполнения муниципального заказа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, таким образом, эти вопросы являются предметом ведения органов местного самоуправления. Обосновывается данный вывод и тем, что в соответствии со статьями 14-16 и 54 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относятся формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением местного бюджета, а источником оплаты муниципального заказа являются средства местного бюджета.

Правомерность концепции данного законопроекта обусловлена не только ограничением предмета его регулирования отношениями, связанными с размещением муниципального заказа (исключая отношения, связанные с его формированием, исполнением и контролем за исполнением), но и расширением полномочий федеральных органов исполнительной власти в области правового регулирования в установленной сфере деятельности на основании Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314.

Вышеназванный Указ, в частности, устанавливает, что федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (пп. б, п. 3 Указа). На этом основании к вопросам, правовое регулирование которых федеральное министерство вправе осуществлять самостоятельно, могут быть отнесены вопросы размещения муниципального заказа.

В главе 9 законопроекта "О полномочиях органов государственной власти в сфере размещения заказов" устанавливается порядок нормативно-правового регулирования и контроля в сфере размещения заказов (часть 2 статьи 50 законопроекта), а также определяются функции соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (статья 51 законопроекта). При этом частью 1 статьи 50 законопроекта устанавливается, что Правительство Российской Федерации наделяет федеральные органы исполнительной власти полномочиями по осуществлению нормативно-правового регулирования и контроля в сфере размещения заказов.

В связи с тем, что вопросы размещения и контроля за размещением муниципального заказа являются предметом ведения органов местного самоуправления, как было обосновано выше, нормативно-правовое регулирование в этой сфере должно осуществляться также и органами местного самоуправления, что необходимо установить в статье 50 законопроекта Это соответствует части 3 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая предусматривает, что порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 51 законопроекта уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в сфере размещения заказов, осуществляет, в частности, контроль за соблюдением заказчиками и участниками требований законодательства Российской Федерации о размещении заказов, выдает обязательные для исполнения заказчиками предписания о нарушении законодательства о размещении заказов Однако на основании части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. В рассматриваемом законопроекте указанный порядок не установлен.

В соответствии со статьей 3 законопроекта под муниципальными нуждами понимаются удовлетворяемые за счет средств местных бюджетов, а также внебюджетных средств муниципальных заказчиков потребности муниципальных образований в товарах (работах, услугах), обеспечивающих выполнение функций муниципальных образований, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Данная норма не соответствует части 2 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляется только за счет средств местного бюджета, исключая внебюджетные средства муниципальных заказчиков.

В части 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Следовательно, положение законопроекта о размещении муниципального заказа за счет внебюджетных средств заказчика противоречит соответствующим нормам вышеназванных федеральных законов, которые не упраздняются в связи с принятием рассматриваемого законопроекта, а также не должны приводиться с ним в соответствие на том основании, что они предусматривают не порядок размещения муниципального заказа (часть 2 статьи 53 законопроекта), а общие принципы организации его формирования, размещения и исполнения.

Кроме того, устанавливаемое законопроектом финансирование муниципального заказа за счет внебюджетных средств заказчиков неправомерно ввиду отсутствия возможности создания муниципальных внебюджетных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 1 законопроекта настоящий Федеральный закон применяется во всех случаях размещения заказов, за исключением случаев, когда товары (работы, услуги) поставляются за наличный расчет в соответствии с установленным Центральным банком Российской Федерации предельным размером расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке (в настоящее время этот предел равен 60 тыс. рублей).

Данное положение означает вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут (но не обязаны) выступать заказчиками на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Обусловлено это тем, что небольшие муниципальные образования, например, сельские поселения с численностью населения немногим более 1000 человек вряд ли смогут организовать размещение муниципального заказа на основе дорогостоящей конкурсной процедуры за счет средств местного бюджета. Следовательно, применение вышеназванного требования в отношении муниципальных образований неправомерно и нереально.

Установление законопроектом детализированного и обязательного порядка проведения конкурсных процедур для размещения муниципального заказа, а также жестких квалификационных требований к участникам не соответствует реальным возможностям муниципальных образований разных типов (поселений, муниципальных районов, городских округов) в виду# ограниченности их материальных, трудовых и финансовых ресурсов. В связи с этим, в законопроекте необходимо отразить особенности правового регулирования размещения муниципального заказа по сравнению с размещением государственного заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), а также учесть специфику порядка размещения муниципального заказа в муниципальных образованиях разного типа (поселениях, муниципальных районах, городских округах).

На основании вышеизложенного данный законопроект может быть рекомендован к принятию Государственной Думой в первом чтении с учетом изложенных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.С. Мокрый