Часть 2

II. Замечания по статьям 2 - 19 проекта.

1. Дополнение пункта 25 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" (статья 2 проекта) указанием на то, что перечисленными в пункте правами милиция пользуется только в целях установления оснований к возбуждению уголовного дела или дела об административном правонарушении, ограничивает права милиции и не соответствует статье 27.1 Кодекса, поскольку перечисленные по крайней мере в части производства по делам об административных правонарушениях в пункте 25 меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях вправе применяться во многих целях, а не только для установления оснований к возбуждению дел об административных правонарушениях.

Также не согласуется с положениями законодательства Российской Федерации предложение об исключении из пункта положений, предоставляющих милиции право временно изымать документы с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов для установления их подлинности либо при наличии оснований полагать, что эти документы могут быть уничтожены, сокрыты, заменены или изменены, а также право опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей на время проведения проверок, ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности или инвентаризации материальных ценностей.

Так, Кодекс (глава 27) в числе мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении предусмотрено изъятие вещей и документов (пункт 4 части 1 статьи 27.1, статья 27.10), которое вправе в соответствии с частями 1 и 2 статьи 27.10 и пунктом 1 части 2 статьи 28.3 осуществлять и должностные лица органов внутренних дел (милиции).

Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации также установлено право изъятия предметов и документов, имеющих значение для уголовного дела, при осмотре места происшествия, местности, жилища, иного помещения, предметов и документов (статьи 176, 177, 180), который может быть произведен и до возбуждения уголовного дела. Кроме того, при рассмотрении заявлений и сообщений о готовящемся или совершенном преступлении органам дознания, дознавателям, следователям (в том числе и органов внутренних дел (милиции)) предоставлено право требовать производства документальных проверок, ревизий и на них возложена обязанность принимать меры по сохранению следов преступления (часть третья статьи 145 УПК РФ).

2. Проектом в ряде законодательных актов полномочие на приостановление деятельности передается от административных органов судам, однако, предлагаемые изменения или отмена некоторых норм вызывают вопросы.

2.1. Согласно пояснительной записке в связи с внесением предусмотренных проектом изменений в Кодекс в иных законодательных актах производится соответствующая корректировка, что дает основание предположить, что эти изменения должны корреспондировать изменениям в Кодекс.

Однако изменения, вносимые, например, в Закон Российской Федерации "Об образовании" (статья 3 проекта), в статью 30 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" (статья 10 проекта), в Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (статья 11 проекта), полагаем, не соотносятся с изменениями, вносимыми в Кодекс, по возможным вредным последствиям (опасность жизни и здоровья людей, угроза иных тяжких последствий - см. новую статью 3.12 Кодекса - пункт 3 статьи 1 проекта).

С другой стороны, изменения, вносимые в пункт 3 статьи 9 Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (статья 14 проекта) и в часть третью статьи 220 Трудового кодекса Российской Федерации (статья проекта), предусматривают гарантии работникам на время административного запрета или административного приостановления деятельности. Указанное дает основание предполагать, что приостановление деятельности будет производиться только в результате привлечения к административной ответственности. Однако многие вносимые в законодательные акты и предусмотренные проектом изменения, не согласуются с таким предположением по следующим причинам: не все нарушения влекут привлечение к административной ответственности, сохраняется действие статьи 1065 ГК РФ и ряд изменений выходит за рамки изменений в Кодекс. Например, изменения в статью 106 Водного кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 5 проекта) предусматривают ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов по решению суда, в то время как новая статья 3.12 Кодекса (пункт 3 статьи 1 проекта) предусматривает судебный порядок лишь для административного приостановления деятельности, а не для запрещения эксплуатации объектов (см. также пункт 2.2 заключения). Кроме того, согласно новой редакции статьи 106 ВК РФ судебное решение будет выноситься на основании представления уполномоченных государственных органов, что не соответствует порядку производства дел об административных правонарушениях. Например, в статье 28.1 Кодекса, посвященной возбуждению дел, не упоминается такое "представление".

Кроме того, следует отметить, что в достаточной степени изменения законодательства, содержащиеся в проекте, связаны с приостановлением действия на основании судебных решений за нарушение законодательства, однако такой подход не выдерживается. Так, изменения, вносимые в часть четвертую статьи 113 Водного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 5 проекта) или в абзац шестнадцатый пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (пункт 1 статьи 8 проекта), не обязательно связаны с нарушением законодательства и в некоторых законодательных актах, не включенных в проект, содержатся аналогичных нормы. Например, статья 29 Федерального закона "Об использовании атомной энергии", согласно которой приостановление сооружения ядерной установки или радиационного источника в случае выявления дополнительных факторов, влекущих неблагоприятные последствия, осуществляется государственным органом.

Более того, в Федеральном законе "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (например, статья 36) сохранено право должностных лиц органов охраны приостанавливать деятельность, нарушающую данный Федеральный закон; в Федеральном законе "О погребении и похоронном деле" сохранено право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления приостанавливать или прекращать деятельность на месте погребения при нарушении санитарных и экологических требований (статья 17); в Законе Российской Федерации "О защите прав потребителей" сохранено право федерального антимонопольного органа приостанавливать деятельность, осуществляемую с нарушением установленных правил (статьи 40, 42).

Таким образом, критерий разделения полномочий на приостановление неясен. Наступление тяжких последствий (пункт 3 статьи 1 проекта) определенно не является критерием, поскольку он не соблюдается даже в пределах рассматриваемого проекта.

В связи с тем, что в обосновании к данному проекту не содержатся положения, мотивирующие изменение ряда законодательных актов предусмотренным проектом способом, логику предложенного в проекте подхода к данному аспекту установить затруднительно и проверить проект на полноту внесения необходимых изменений в законодательные акты не представляется возможным.

2.2. В изменениях в Кодекс (статья 1 проекта) предусмотрено только приостановление деятельности, в то время как изменения в иные законодательные акты касаются также ограничения и прекращения деятельности, и такой подход может расцениваться как несоответствующий концепции проекта (см. пункт 2.1. заключения). Ссылка на установленный законом порядок в таком контексте неясна. Прекращение деятельности в настоящее время возможно на основании статьи 1065 ГК РФ в соответствии с требованиями ГПК РФ, где не предусматривается ускоренное рассмотрение таких дел, что необходимо для оперативного принятия решений в целях предотвращения возможного негативного воздействия на окружающую среду и здоровье граждан.

Так, редакция статьи 12 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" с учетом предлагаемых изменений (статья 4 проекта) предусматривает, что, в случае нарушения установленных правил использования природных лечебных ресурсов, право пользования природными лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено в установленном законом порядке. При этом применение указанных мер не освобождает виновных лиц от иных видов ответственности, предусмотренных законодательством (см. также, например, подпункт "а" пункта 1 статьи 7, пункт 2 статьи 12 проекта). Обращаем также внимание, что в статье 27 Лесного кодекса Российской Федерации (статья 7 проекта) норма, аналогичная содержащейся в ранее указанной статье 12, признается утратившей силу.

2.3. Следует отметить отсутствие единообразия в употреблении понятия "деятельность". Так, в ряде случаев приостановление касается изготовления и (или) реализации продуктов, материалов и изделий (оказания услуг) (статья 15 проекта), производства (реализации, выполнения) (статья 16 проекта) или размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации (пункт 2 статьи 18 проекта) и другого. В иных случаях подобные действия изменениями не затрагиваются (например, абзац десятый части четвертой статьи 6 Федерального закона "О пожарной безопасности", подпункт 5 (кроме абзаца третьего) пункта 1 статьи 51 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В силу неконкретизированности понятия "деятельность" неясно, на основании чьих решений - судебных или контролирующих органов - должны приостанавливаться научные исследования (в пределах проекта см. например, Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" (статья 6 проекта) или, например, обработка информации, предусмотренная статьей 21 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

2.4. Определенные виды деятельности осуществляются на основании лицензий, разрешений или сертификатов, действие которых также может быть приостановлено или прекращено, причем приостановление или прекращение следует за совершение каких-либо нарушений. Приостановление или прекращение действия указанных документов неизменно влечет приостановление деятельности. В целом по всем изменяемым законодательным актам право приостановления и прекращения действия указанных документов сохраняется за органами государственного контроля (надзора) (см. например, неизменяемые абзац седьмой подпункта 8 пункта 1 статьи 51 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункты 10 и 11 статьи 24 Федерального закона "О связи" (пункты 7 и 10 статьи 19 проекта). Аналогичные нормы содержатся и в законодательных актах, не включенных в проект (например, Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей").

Однако в статье 21 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" право приостанавливать или прекращать деятельность согласно вносимым изменениям (пункт 1 статьи 6 проекта) передается от федеральных органов исполнительной власти, выдавших разрешение, судам; из абзаца десятого пункта 2 статьи 27 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" согласно вносимым изменениям (пункт 2 статьи 13 проекта) исключается право государственных инспекторов по охране природы давать предписания об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при том, что выбросы вредных веществ осуществляются в разрешительном порядке.

С одной стороны, как уже говорилось, приостановление или прекращение действия разрешающих документов также влечет приостановление или прекращение деятельности; с другой стороны, разрешительный порядок и предполагает адекватные меры со стороны разрешающего органа, например, в случае отсутствия разрешения или при нарушении условий, предусмотренных данным разрешением, что дает возможность оперативно реагировать на нарушение законодательства в определенной сфере деятельности. В целях единообразия в законодательстве полагаем необходимым уточнить концептуальные установки проекта в отношении порядка приостановления или прекращения деятельности, осуществляемой в разрешительном порядке.

2.5. Следует иметь в виду также такой аспект.

Проектом не предусмотрены изменения, вносимые в законодательные акты, связанные со случаями, когда приостанавливается право пользования природными объектами, например, водными объектами (статья 89 Водного кодекса Российской Федерации), недрами (статья 23 Закона Российской Федерации "О недрах"), поскольку приостановление права пользования зачастую или, как правило, также сопряжено с ограничением деятельности.

3. Поскольку органы, осуществляющие государственный контроль (надзор), вправе применять такую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как временный запрет деятельности (пункт 37 статьи 1 проекта), полагаем, что целесообразно рассмотреть вопрос о сохранении некоторых прав соответствующих органов, перечисленных в абзаце восьмом пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (статья 8 проекта).

4. В ряде законодательных актов необходимые изменения произведены не полностью. Например, в неизменяемом абзаце десятом части четвертой статьи 6 Федерального закона "О пожарной безопасности" предусмотрено право должностных лиц органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы давать предписания по снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности (см., для сравнения, например, изменения, вносимые в аналогичных случаях в подпункт 3 пункта 2 статьи 27 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (статья 11 проекта) или в абзац десятый пункта 2 статьи 27 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" (статья 13 проекта). Кроме того, право ведомственной пожарной охраны приостанавливать полностью или частично работу предприятия, производственного участка, агрегата и т.д. зафиксировано в неизменяемой статье 12 данного Федерального закона. В абзаце восьмом пункта 2 статьи 28 Федерального закона "О техническом регулировании" сохранена обязанность заявителя приостанавливать производство продукции на основании решений органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (пункт 9 статьи 19 проекта). В статье 30 Федерального закона "О континентальном шельфе" (статья 6 проекта) право приостанавливать или прекращать морские научные исследования оставлено за федеральным органом исполнительной власти, а в статье 43 данного Федерального закона это право изъято.