Замечания и предложения Комитета Совета Федерации по промышленной политике от 6 августа 2004 г. N 3.20-30/505 по проекту федерального закона N 71562-4 "О внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации" (по вопросу приостановления деятельности предпринимателей), внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Замечания и предложения Комитета Совета Федерации по промышленной политике от 6 августа 2004 г. N 3.20-30/505
по проекту федерального закона N 71562-4 "О внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации" (по вопросу приостановления деятельности предпринимателей), внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Данный законопроект имеет своей целью введение нового вида административной ответственности - административного приостановления деятельности - за совершение ряда правонарушении субъектами предпринимательской деятельности - предпринимателями без образования юридического лица (далее - ПБОЮЛ) и юридическими лицами. Также путем внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоаП) устанавливаются порядок привлечения к этому виду ответственности и перечень правонарушений, могущих повлечь его применение.

Законопроект системно и последовательно вводит административное приостановление деятельности в систему административного законодательства, однако Комитет считает неприемлемыми и противоречащими действующему законодательству Российской Федерации его основные положения. Так, в новой редакции статьи 3.12 КоаП, вводимой подпунктом 3 статьи 1 законопроекта, указано, что административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности субъекта-правонарушителя - налицо подмена понятий, поскольку в законопроекте предполагается именно прекращение деятельности юридического лица, что подтверждается и в пояснительной записке к законопроекту - после "приостановления" деятельность возобновляется в общем порядке, установленном законодательством - необходимо получить соответствующие разрешения и т.п., то есть фактически начать, а не возобновить осуществлявшуюся деятельность. При этом нарушаются права субъектов деятельности на использование принадлежащего им имущества, гарантированные частью 1 статьи 34 и частью 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации, причем фактически вводится запрет или ограничения на использование не только того имущества, которое имеет отношение к совершению правонарушения, но и всего имущества ПБОЮЛ (юридического лица) - это следует из содержания частей 1 и 2 вводимой законопроектом статьи 32.12 КоаП (подпункт 42 статьи 1 законопроекта). В совокупности с выявленным несоответствием тяжести совершенного правонарушения применяемому административному наказанию запрет на использование имущества станет, в случае принятия законопроекта, мощным оружием недобросовестной конкурентной борьбы и будет широко использоваться при недружественных поглощениях предприятий.

Проведенный анализ дает Комитету основание утверждать о несоответствии применения административного приостановления деятельности общественной опасности или тяжести правонарушений, предусмотренных статьями 5.27, 6.4, 8.2, 9.1, 9.2, 9.4, 9.9, 9.11, 11.20, 13.4, 13.7, 19.5, 20.4 КоаП (подпункты 4, 6, 10, 20 - 24, 28 - 30, 33, 34 статьи 1 законопроекта). Например, невыдача трудовой книжки уволившемуся работнику (статья 5.27 КоаП) тоже является нарушением законодательства о труде, но по буквальному толкованию законопроекта уже может влечь временное приостановление (а фактически - временное закрытие) деятельности организации. В этом и других перечисленных случаях налицо явное несоответствие тяжести последствий совершенного правонарушения строгости административного наказания, которое является несоразмерным в сторону превышения во всех вышеперечисленных статьях КоаП.

Более того, и в некоторых других случаях конструкция основной нормы КоаП объединяет фактически различные правонарушения, далеко не за каждое из которых следует предусматривать административное приостановление деятельности. Так, нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья (статья 8.10 КоаП), которое наносит ущерб в первую очередь самому хозяйствующему субъекту за счет недополучения продукции (и прибыли), не может и не должно влечь такое же наказание, как разубоживание полезных ископаемых (часть 1 той же статьи), которое наносит основной ущерб уже собственнику недр. Точно так же нарушение правил водопользования без забора воды (статья 8.14 КоаП) не может и не должно быть приравнено к нарушению правил водопользования при сбросе сточных вод в водные объекты, как это предусмотрено подпунктом 16 статьи 1 законопроекта.

Ряд норм законопроекта (статьи 5, 6, 7, 9, 13 и др.) предусматривает принятие решений о запрете либо приостановлении деятельности только по решению суда и в тех случаях, когда как раз необходимо оперативное реагирование власти на совершение правонарушений, особо угрожающих здоровью граждан и природной среде. Это может нанести еще больший ущерб охраняемым законом интересам. В то же время вопрос о передаче полномочий по рассмотрению указанных дел решен законопроектом не последовательно и не до конца, поскольку, согласно подпункту 35 статьи 1 законопроекта, дела об административных нарушениях, за совершение которых может быть назначено административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. На практике это приведет к тому, что все решения по административному приостановлению деятельности будут выноситься без участия суда и это будет также широко использоваться для недобросовестной конкурентной борьбы.

Кроме того, неясно, каким образом можно "приостановить" деятельность организаций, являющихся монополистами и осуществляющих работы по непрерывному циклу - организаций, обеспечивающих эксплуатацию магистральных трубопроводов (статья 11.20 КоаП, подпункт 28 статьи 1 законопроекта), тепловых сетей (статья 9.11 КоаП, подпункт 24 законопроекта) и других им подобных.

Комитет также особо отмечает, что законопроект не предусматривает механизма возмещения ущерба организациям, чья деятельность была приостановлена, в случаях, когда приостановление было осуществлено неправомерно или в несоразмерном объеме. Гарантия возмещения всех видов убытков, понесенных организацией, в том числе упущенной прибыли, с четким указанием источника выплат должны быть включены в текст законопроекта и дополнительно гарантировать соблюдение законности при привлечении к этому виду ответственности.

Согласно статье 2.4 КоаП ПБОЮЛ несут административную ответственность как должностные лица, если законом (но не Кодексом!) не установлено иное. В то же время в подавляющем большинстве изменений и дополнений, предлагаемых рассматриваемым законопроектом, устанавливается отдельная самостоятельная административная ответственность ПБОЮЛ одновременно с ответственностью для должностных лиц, которая обычно является менее строгой. Налицо внутреннее противоречие норм КоаП, которое уменьшает определенность законодательных норм и негативно отразится на процессе привлечения к административной ответственности ПБОЮЛ.

В целом законопроект существенно ухудшает положение субъектов предпринимательской деятельности, ставя их перед угрозой быстрого прекращения деятельности при недостаточно очевидных обстоятельствах и процедуре применения административной ответственности. При этом вся тяжесть последствий, включая прямые и косвенные убытки, ложится на привлекаемые к ответственности ПБОЮЛ и юридические лица. Законопроект отдает предпочтение предписывающим и обязывающим нормам перед разрешительными и запретительными; наделяет государственные органы дополнительными полномочиями по регулированию правоотношений; за государственными органами законопроект закрепляет в основном права, а за субъектами предпринимательской деятельности - обязанности. Законопроект выполнен на достаточном уровне юридической техники, но содержит пробелы в регулировании правоотношений и скрытые внутренние противоречия.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Совета Федерации по промышленной политике не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 71562-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации" (по вопросу приостановления деятельности предпринимателей), внесенного Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

В.Г. Завадников