Заключение на проект федерального закона N 95355-4 "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата" (не действует)

Заключение
Комитета Государственной Думы по экологии от 14 октября 2004 г. на проект федерального закона N 95355-4 "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", внесенный Президентом Российской Федерации

Заключение Комитета Государственной Думы по экологии на указанный проект федерального закона подготовлено в соответствии с требованиями пунктов 1 и 2 статьи 192 Регламента Государственной Думы.

Комитет по экологии, рассмотрев указанный законопроект, считает, что его внесение соответствует требованиям пункта 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и требованиям пункта 1 статьи 189 Регламента Государственной Думы.

Ключевыми моментами Киотского протокола являются: количественные уровни обязательств по сокращению выбросов парниковых газов (далее - ПГ); перечень мер по сокращению выбросов ПГ, которые должны выполняться странами, определенными Протоколом; порядок выполнения обязательств, условия, процедуры и правила учета сокращений и выбросов ПГ, принципы совместного выполнения обязательств по сокращению выбросов ПГ.

Киотским протоколом предусматривается создание уникальных механизмов торговли квотами на эмиссии ПГ и реализация совместных программ, что в совокупности может принести России определенную выгоду. Запуск этих механизмов возможен только после обретения ими полноценного юридического статуса. На обеспечение этого статуса направлена ратификация Киотского протокола, обретающая юридическую силу посредством принятия соответствующего федерального закона.

Оценка базовой ситуации и перспективы ее развития показывает, что в процессе международной передачи квот на эмиссии ПГ возрастает роль частного бизнеса, в то время как участие государственного сектора экономики и усилия правительства в регулировании выбросов ПГ имеют тенденцию к ослаблению. Эта тенденция обусловлена тем, что источником выбросов ПГ является промышленность, использующая ископаемое топливо, и доля негосударственного сектора в структуре промышленности продолжает возрастать. Для России Киотский протокол выгоден тем, что он берет за точку отсчета в качестве допустимого уровня выбросы 1990-го года, когда эмиссия ПГ со стороны отечественных предприятий была максимальной. И это для России означает больший по сравнению с другими Сторонами доступ к международным программам и фондам, что открывает возможность в значительной мере решить проблемы энергоэффективности, энергоснабжения и адаптации к климатическим изменениям за счет получения фактически безвозмездных международных средств.

Ключевым моментом для достижения выгод, предоставляемых Киотским протоколом, является необходимость последующей разработки и установления механизмов защиты национальных интересов Российской Федерации при соблюдении договорных обязательств, поскольку в тексте законопроекта есть положение, содержащее заявление о том, что "обязательства, налагаемые на Российскую Федерацию, будут иметь серьезные последствия для ее экономического и социального развития".

Механизм защиты национальных интересов может быть установлен посредством законодательного закрепления соответствующих количественных показателей и критериев, характеризующих экологическую, демографическую и социально-экономическую ситуацию в текущем периоде, а также в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Важным аспектом защиты национальных интересов является решение проблемы перехода России к реализации стратегических реформ по переводу экономики страны на наилучшие существующие технологии, что само по себе будет способствовать реальному улучшению экологической обстановки в стране и мире. В первую очередь, это касается экологически грязных отраслей по добыче и первичной переработке природных ресурсов в топливном, металлургическом, химическом комплексах и других отраслях экономики, указанных в Приложении "А" к Протоколу. Поскольку из-за отсутствия достаточных собственных средств хозяйствующих субъектов такие радикальные эколого-экономические реформы не осуществимы в принципе, то для их проведения потребуется привлечение значительных инвестиций, в том числе из зарубежных источников. По сути, ратифицировав Протокол, Российская Федерация берет на себя обязательства гаранта по защите и целевому использованию привлекаемых инвестиций. Ратифицировав Протокол, Россия, а от ее лица - соответствующие органы государственной власти - должны будут взять на себя функцию контроля динамики выбросов ПГ с тем, чтобы, во-первых, не допустить их роста, а во-вторых, чтобы повысить экологическую эффективность инвестиций, привлекаемых на технологическую модернизацию производственного сектора. Функцией органов государственной власти должно стать управление экологическими и социально-экономическими результатами инвестиционной деятельности, которые поддаются контролю и количественному измерению.

Ратификация Россией Протокола потребует реализации комплекса обязательных мер, в том числе разработки ряда федеральных законов, о которых упоминается в пояснительной записке к законопроекту, в том числе о государственном регулировании эмиссии и поглощения ПГ на территории Российской Федерации, о праве собственности на объемы сокращенной эмиссии ПГ, о создании рынка квот на выбросы ПГ, а также нормативных правовых актов о создании национальной системы мониторинга антропогенных выбросов и стоков ПГ.

В России уже начато формирование правовой основы для развития отношений по согласованию интересов в области экологии и экономики. Сюда относится законодательство в области технического регулирования, охраны окружающей среды, промышленной безопасности и др. Также назрела необходимость безотлагательного принятия федерального закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду, концепция которого ориентирована на применение технологических нормативов, характерных для наилучших существующих технологий. Экономическим инструментом аккумулирования дополнительных средств на реализацию превентивных природоохранных мероприятий, в том числе на внедрение наилучших существующих технологий, может стать система экологического страхования рисков и ответственности по возмещению экологического ущерба. Для введения системы экологического страхования также потребуется принятие специального федерального закона, содержащего нормы по экономической оценке компонентов окружающей среды и процедуре оценки разных видов экологического ущерба, ответственность по возмещению которого подлежит страхованию.

В финансово-экономическом обосновании к законопроекту указывается на необходимость осуществления расходов федерального бюджета в связи с принятием данного законопроекта. Большая часть мероприятий, направленных на снижение выбросов парниковых газов в отраслях экономики (за исключением сельского хозяйства), должна выполняться в рамках федеральной целевой программы (ФЦП) "Энергоэффективная экономика" на 2002 - 2005 годы и на перспективу до 2010 года. В связи с этим представляется необходимым запросить дополнительную информацию, обосновывающую социально-экологическую и экономическую эффективность реализации данной ФЦП с точки зрения участия России в Киотском протоколе, отражающую соотношение затрат на отдельные мероприятия данной ФЦП и ожидаемых количественно измеримых результатов от планируемой инвестиционной, научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности.

Кроме того, в финансово-экономическом обосновании к законопроекту приводится оценка требуемых средств "на обеспечение выполнения обязательств по разработке предупредительных мер в целях адаптации экономики к изменениям климата, созданию системы мониторинга выбросов и поглощения парниковых газов, регистра учета и контроля перемещения единиц выбросов и сокращений парниковых газов, а также на осуществление специальных мероприятий, обеспечивающих участие в механизмах гибкости Киотского протокола". Данная оценка не подкреплена никакими расчетами, что снижает ее обоснованность и объективность. Такие расчеты необходимы для того, чтобы ответить на вопрос: на что конкретно будут израсходованы средства.

В заключении Правительства Российской Федерации по указанному законопроекту отмечается, что Киотский протокол призван объединить усилия мирового сообщества на смягчение опасных изменений климата и в качестве конечной цели достигнуть стабилизации парниковых газов на экологически безопасном уровне.

Комитет по экологии разделяет мнение Правительства Российской Федерации о том, что выполнение Киотского протокола должно способствовать структурной перестройке и модернизации, в первую очередь, российской энергетики, на долю которой приходится основная часть эмиссии парниковых газов.

Для достижения поставленных целей, Правительством Российской Федерации отмечается необходимость принятия соответствующих мер, суть которых в заключении правительства не раскрывается в полной мере. По мнению Комитета по экологии, к таким мерам следует отнести решение вышеуказанных законодательных проблем, а также создание национальной системы учета эмиссии парниковых газов и поглощения их лесами.

Учитывая, что основные научные и практические проблемы, связанные с ратификацией Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, были обсуждены на парламентских слушаниях, проведенных по инициативе Комитета по экологии в Государственной Думе 15 апреля 2004 года, по итогам которых осуществлена дополнительная всесторонняя проработка вопросов с учетом национальных интересов России, Комитет Государственной Думы по экологии пришел к следующим выводам.

1. Комитет подтверждает свою оценку Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, данную в ходе парламентских слушаний, а именно то, что ратификация Российской Федерацией Киотского протокола связана с рядом научных экологических, экономических и политических проблем.

В научных кругах до сих пор отсутствует единое мнение по оценке степени влияния последствий хозяйственной деятельности человека на интенсификацию природно-климатических процессов и их экстремальных проявлений, оказывающих глобальное влияние на климат планеты.

В настоящее время отсутствуют однозначные, научно обоснованные выводы о нанесении вреда окружающей природной среде и человеку в результате повышения содержания парниковых газов в атмосфере.

Проведенная в России в сентябре 2003 года Всемирная научная конференция по изменению климата показала, что Китский протокол (КП РКИК) не имеет под собой строгого научного обоснования полезности как меры по борьбе с глобальным изменением климата.

Прежде всего следует иметь в виду, что антропогенное влияние на климат заключается не только в процессе выбросы - поглощение диоксида углерода (СО2) и других парниковых газов, но и в таких глобальных процессах, как оборот воды, как отражательно-поглотительная способность поверхности планеты по отношению к солнечной энергии, влияние вулканических аэрозолей и других естественных природных факторов.

2. Рассматривая проблему глобального изменения климата в международном аспекте нельзя забывать, что Россия является глобальным экологическим донором планеты: из 17,5 млн. кв. км территории страны - 13,5 млн. кв. км - нетронутые цивилизацией экологические системы, 25% мировых лесов и 20% пресной воды находятся в России. При этом не учитывается фактор оборота пресной воды, 70 тыс. куб. м которой постоянно находится в атмосфере.

Индивидуальный вклад России в поддержание экологического баланса планеты имеет глобальное значение, заслуживает надлежащего международного признания и требует соответствующих компенсационных механизмов, которые должны найти отражение в международных соглашениях по РКИК.

3. Ратификация Российской Федерацией Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата в условиях, когда он не имеет под собой строгого научного обоснования и из него вышли США, а более 170 стран, включая Индию и Китай, не взяли на себя обязательств по снижению выбросов парниковых газов, требовала дополнительной всесторонней проработки с учетом национальных интересов России, что и было сделано.

Анализ показал, что на первый период его действия, то есть на 2008-2012 годы, национальные интересы России ущемлены не будут, так как по самым пессимистическим прогнозам в этот период эмиссии СО2 со стороны России будут ниже, чем установленные на них Киотским протоколом лимиты.

Кроме того, принято решение продолжить научные исследования в области влияния различных факторов антропогенного воздействия на климатические изменения и разработать научную концепцию глобального изменения климата.

4. В качестве обоснования положительного решения по вопросу о ратификации Российской Федерацией Киотского протокола можно привести следующие аргументы:

- предотвращение потепления климата, в свете которого Киотский протокол можно рассматривать как первый шаг в решении этой важной глобальной экологической проблемы;

- сокращение частоты и уменьшение масштабов природных катаклизмов;

- получение доходов от продажи квот на эмиссию парниковых газов;

- привлечение иностранных инвестиций;

- переход на более высокие экологически чистые технологии;

- повышение качества экономического роста;

- повышение международного престижа России;

- участие в многосторонних международных экологических акциях, улучшение экологического имиджа России и признание России всемирным экологическим донором с возможным в дальнейшем учетом этого фактора в международных отношениях;

- ресурс квот до 2012  года не будет исчерпан, и к началу неблагоприятного периода у России будет определенный резерв для роста.

Ратифицировав Киотский протокол, Россия реально укрепляет свой международный авторитет и становится экологическим лидером.

Учитывая тот факт, что до 2012 года резерв квот не будет исчерпан, и никакой опасности в этом плане, с учетом заявления в тексте законопроекта, не существует, Комитет Государственной Думы по экологии рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 95355-4 "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", внесенный Президентом Российской Федерации.

Председатель комитета

В.А. Грачев