Пояснительная записка к проекту федерального закона N 111764-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (о регулировании вопросов въезда в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об уточнении правовых норм о порядке их пребывания в РФ и выезда из РФ) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"
(вносимому депутатом Государственной Думы Российской Федерации В.Н. Плигиным)

Предлагаемый законопроект направлен на внесение изменений в действующие Федеральные законы от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Данные изменения представляются весьма актуальными с учетом правоприменительной практики, появившейся после вступления в силу Федерального закона от 10 января 2003 года N 7-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Как известно, указанным Федеральным законом от 10 января 2003 года N 7-ФЗ были достаточно подробно регламентированы порядок и условия въезда на территорию нашей страны для иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако правоприменительная практика, имеющаяся по истечении более чем полуторалетнего применения этого федерального закона, а также отдельные технико-юридические неточности Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" объективно требуют внесения в указанный законодательный акт актуальных и необходимых изменений и дополнений. В связи с этим, помимо изменений содержательного характера в действующий# законы о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию и о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации рассматриваемым законопроектом предложены различные изменения уточняющего и юридико-технического характера, в соответствии с которыми более четко излагается терминология отдельных статей указанных действующих законов, а также вносятся необходимые коррективы, обеспечивающие логические взаимоувязки названных законодательных актов друг с другом.

Следует отметить, что изложенные в представленном законопроекте изменения действующих законодательных актов затрагивают, в основном, отношения, связанные с регулированием порядка въезда в Российскую Федерацию и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства и поэтому касаются, главным образом, Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Изменения, оформленные для внесения в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", направлены на обеспечение соответствия этого закона с нормами, изменяемыми в федеральном законе о порядке выезда и въезда.

Один из основных моментов, который решается подготовленным законопроектом, - это дальнейшая реализация принципа взаимности во взаимоотношениях Российской Федерации с иностранными государствами, - применительно к условиям и правилам въезда граждан России в иностранные государства, а иностранных граждан в Россию.

Так, по информации Министерства иностранных дел Российской Федерации, в настоящее время целый ряд государств, (в том числе США и страны - члены ЕС), готовы выдавать отдельным категориям российских граждан многократные визы, - сроком действия до пяти лет, - в случае, если по отношению к их собственным гражданам с учетом принципа взаимности российской стороной будет применяться аналогичный подход. Эта же ситуация возникает при заключении Российской Федерацией соглашений о военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами, в рамках которых предусматривается длительное (в течение более одного года) пребывание иностранных военных специалистов в России и командирование российских военных в соответствующих# государства. Однако, действующим законодательством нашей страны выдача виз на срок до пяти лет не предусмотрена, что, очевидно, является фактором, сдерживающим развитие двусторонних деловых, гуманитарных и иных контактов. В этой связи законопроектом предлагается увеличение - на основе взаимности - (на период до 5 лет) срока действия виз, выдаваемых иностранным гражданам - военнослужащим (служебных виз) и срока действия обыкновенных деловых и обыкновенных гуманитарных виз. Соответствующие изменения подготовлены в пункт 3 части второй статьи 25.5 и в части третью и восьмую статьи 25.6 действующего Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию").

Вместе с тем, законопроектом предлагается оперативно отреагировать и на определенные неблагоприятные текущие результаты при проведении международного обмена и организации международных связей нашей страны.

Так, появление в прошлом, 2003 году, в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" новой статьи 25.11, регламентирующей порядок безвизового пребывания в Российской Федерации пассажиров круизных судов, (и, в общем-то, достаточно необходимой для развития международного туризма в нашей стране), - по информации Министерства иностранных дел Российской Федерации, - к сожалению, не привело к аналогичным действиям со стороны ряда государств Европы и США, традиционно являющихся объектом туристического интереса со стороны наших соотечественников. Поскольку некоторые из этих стран продолжают проводить достаточно жесткую политику в отношении временной миграции на их территорию граждан Российской Федерации (в том числе, и в отношении наших сограждан, въезжающих в эти страны в целях туризма), а введение безвизового режима въезда в Россию для иностранных участников морских круизов, к сожалению, не принесло ожидаемого эффекта в плане предполагавшегося значительного увеличения посещаемости нашей страны иностранными туристами, законодательное закрепление принципа взаимности касательно участников подобных круизов позволило бы не только установить принцип взаимности, как важнейший принцип международных отношений применительно к обозначенной конкретной ситуации, но и отвечало бы критериям справедливости. В связи с этим соответствующие изменения к указанной статье 25.11 подготовлены в виде уточнения действующей редакции данной статьи и ее дополнения новой частью второй, в соответствии с которой льготные условия въезда и пребывания иностранных пассажиров круизных судов в нашей стране не будут применяться в отношении иностранных граждан государств, установивших менее льготные условия въезда и пребывания на их территории для граждан России.

Такое же законодательное закрепление принципа взаимности необходимо и для других случаев регулирования отношений по въезду и выезду. Как известно, в настоящее время некоторые страны - в дополнение к традиционным правилам въезда на территорию государства, общепринятым в мировой практике, - установили новые дополнительные и к тому же, достаточно жесткие условия и требования для въезда на их территории, в том числе, и для граждан России (в виде фиксации биометрических параметров в основных документах, как условия получения визы, дактилоскопического контроля при въезде и т.д.). Поскольку, - исходя из принципа взаимности, - возможность установления таких же дополнительных условий (требований) должна быть предусмотрена законодательно, предложенным законопроектом предусматриваются соответствующие изменения в статьи 24 и 25.1 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которым полномочия на установление в подобных случаях указанных дополнительных условий (требований) будут предоставлены Правительству России. Законодательное оформление таких изменений позволит не только реализовать принцип взаимности применительно к соответствующим ситуациям во въезде иностранных граждан в Россию, но и послужит укреплению международного престижа Российской Федерации.

Этой же цели служит дополнение, предлагаемое в статью 26 в виде нового пункта 10, где изложенной нормой предусматривается возможность отказа во въезде в Российскую Федерации для лиц, совершивших в отношении нашей страны, ее высших органов государственной власти, государственных символов и общественных ценностей явно неуважительные или недружественные действия.

Изменения предложенные в статью 24 действующего Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" предусматривают возможность выезда из Российской Федерации лица - не гражданина России, - утратившего действительные документы, подтверждающие право на его пребывание в Российской Федерации на основании специального документа - аналога российского свидетельства на возвращение в Российскую Федерацию. Здесь же уточняется порядок выезда иностранных граждан и лиц без гражданства, у которых аннулированы виза на право въезда в Россию, разрешение на временное проживание в Российской Федерации и вид на жительство в нашей стране.

Изменения,, предложенные в абзаце пятом пункта 1 статьи 25 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" предусматривают выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию в частности, по ходатайству корреспондентов иностранных средств массовой информации, аккредитованных при федеральном органе исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел. В эту же статью 25 предлагается дополнение в виде нового пункта 5, которое направлено на устранение осложнений, возникших с въездом в нашу страну для иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих родителей или супругов - граждан России. Поскольку после вступления в силу Федерального закона от 10 января 2003 г. N 7-ФЗ действовавший до этого времени порядок въезда таких лиц на основе письменного заявления супруга или родителя был, фактически, приравнен к общему порядку въезда, установленному для всех иностранных граждан. Такая ситуация получила определенный негативный резонанс, и оформленные в пункте 10 законопроекта нормы будут способствовать разрешению этой возникшей проблемы.

Кроме того, дополнение, предлагаемое в статью 25.6 увеличивает продолжительность срока действия деловых виз с одного года до пяти лет (при соблюдении принципа взаимности с соответствующим иностранным государством) и уточняет возможность выдачи именно этого вида виз иностранным гражданам - членам экипажей и лицам сопровождающего персонала транспортных средств, осуществляющих в установленном порядке международные перевозки в Российскую Федерацию и из Российской Федерации. Совершенно очевидно, что предлагаемое увеличение продолжительности срока действия деловых виз будет способствовать созданию новых возможностей для развития отношений России с зарубежными государствами в экономической, научно-технической и других сферах.

Изменения, предлагаемые ко внесению в статью 29 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", предусматривают некоторые уточнения правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Так, новая редакция части третьей и новая часть четвертая указанной статьи предусматривают возможность установления законодательством Российской Федерации особенностей транзитного проезда через отдельные участки территории Российской Федерации, а также определение некоторых территорий нашей страны, через которые транзитный проезд не допускается вообще. Данное нововведение представляется особо актуальным в связи с различными событиями в нашей стране и в мире, которые вызывают необходимость принятия дополнительных превентивных мер для предотвращения угрозы террористических актов, а также обеспечения обороноспособности и безопасности нашей страны.

Важным аспектом, который реализован в рамках предложенного законопроекта, представляется нормативное установление оснований для аннулирования визы иностранному гражданину или лицу без гражданства и уточнение последствий такого аннулирования. Поскольку возможность аннулирования визы - хотя и предусмотрена в части пятой статьи 25.1 ныне действующей редакции Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", но изложена, в общем-то, лишь косвенным образом (в связи с упоминанием полномочий Правительства РФ на определение порядка аннулирования виз), - рассматриваемым законопроектом предлагается, во-первых, непосредственно установить перечень оснований для аннулирования визы (путем введения в статью 25.1 новой части пятой, которая содержит отсылки к аналогичным основаниям, предусмотренным в статьях 26 и 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"), а, во-вторых, предлагается дополнить части первую, третью, четвертую и шестую статьи 25.10, (где изложены ситуации, связанные с нарушением иностранным гражданином правил въезда в Россию, и последствия таких нарушений) случаями, касающимися аннулирования виз, и, наконец, в третьих, предложено определить в новой части восьмой статьи 24 названного федерального закона правило о том, что выезд из России иностранных граждан или лиц без гражданства, - у которых аннулированы виза, разрешение на временное проживание либо вид на жительство, - осуществляется на основании соответствующего решения об аннулировании, вынесенного компетентным государственным органом.

Значительная часть содержащихся в законопроекте положений предусматривает внесение в действующие Федеральные законы "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и "О правовом положении иностранных граждан" изменений редакционного и технико-юридического характера, которые либо не были оформлены при осуществлении предыдущих изменений и (или) дополнений данных федеральных законов, либо с целью более правильного изложения отдельных норм этих законов уточняют и корректируют обозначенные нормы. Таковы изложенные в законопроекте изменения в часть вторую статьи 6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", (где предложено более корректным образом определить возможность въезда в нашу страну для иностранных граждан и лиц без гражданства именно на основании действительной российской визы, а также предусмотреть изъятия из этого визового порядка не только на основании соответствующих международных договоров Российской Федерации, но и на основании самого федерального закона о порядке выезда и въезда), изменения в часть четвертую статьи 6 и часть вторую статьи 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", (где уточняется терминология в отношении перевозчиков - в том числе транспортных организаций, - осуществляющих международные перевозки в Российскую Федерацию и из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства), изменения в статьи 7 - 11, 18 и 20 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в соответствии с которыми в тексте этого Федерального закона устраняется некорректное наименование паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (заграничного паспорта) и вместо термина "паспорт", (который более относится к внутреннему общегражданскому паспорту гражданина Российской Федерации и при применении федерального закона о въезде и выезде вызывал смысловые и юридико-технические сложности), по всему тексту указанного Федерального закона вводится единообразное наименование - "заграничный паспорт". К такого же рода редакционным и технико-юридическим корректировкам Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" относятся дополнения части первой статьи 26 новыми пунктами 7, 8, 9 и 11, а также части первой статьи 27 - новыми пунктами 8, 9 и 12, (нормы которых вводятся для обеспечения соответствия с подобными нормами, предусмотренными для сходных ситуаций, изложенными в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"), а также изменения частей вторых статьи 26 и статьи 27, (где упорядочивается перечень обстоятельств, являющихся основаниями для проставления компетентными органами Российской Федерации в действительных документах иностранных граждан на право въезда в Россию отметок об ограничениях, имеющихся у этих иностранных граждан для реализации данного права, и где также в терминологическом отношении более корректно определяются государственные органы, имеющие право проставлять указанные отметки), изменения в часть вторую статьи 29, где в соответствии с основополагающими понятиями и определениями статей Главы I Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию " уточняется терминология в отношении российских транзитных виз, выдаваемых в случае транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации, и виз, выданных для въезда в иностранные государства компетентными органами этих государств.

Ряд технико-юридических изменений, предлагаемых ко внесению в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" подготовлен с учетом его основной нормы, изложенной в части третьей статьи 6, где указывается, что лица без гражданства осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из России в соответствии с правилами, установленными в этом законе для иностранных граждан, если только иное не предусмотрено самим этим законом и другими федеральными законами либо международными договорами Российской Федерации. В данной связи, с целью исключения неоправданных повторений и упоминаний лиц без гражданства в отношениях по въезду и выезду из России в тех статьях, где установленные для них соответствующие правила не отличаются от правил, установленных для иностранных граждан, из текста ряда статей указанного Федерального закона предложено исключить словосочетания "лица без гражданства", либо изменяется редакция таких статей. Это относится к отдельным нормам пунктов 22 - 25, 27 законопроекта, (где предлагаются соответствующие изменения в статьи 29 - 32, 39 названного Федерального закона), и к нормам некоторым других пунктов законопроекта.

Введение (а, по сути, восстановление) в действующем Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Главы VII.1 со статьей, определяющей порядок ответственности за нарушение законодательства о порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, представляется необходимым для соблюдения существующих юридико-технических правил законодательной техники в отношении содержания законодательных актов.

Как уже отмечено выше, некоторые изложенные в законопроекте изменения направлены на обеспечение логической взаимоувязки предметов правового регулирования Федеральных законов "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российской Федерацию" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Именно в данной связи часть вторая Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" дополняется новым абзацем, определяющим понятие незаконно находящегося на территории Российской Федерации иностранного гражданина, а часть первая статьи 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" корректируется соотносительно с предметом регулирования этого федерального закона, (понятие незаконно находящегося в России иностранного гражданина "переносится" в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ", поскольку затрагивает не вопросы регулирования правоотношений, касающихся въезда и выезда иностранных граждан, а вопросы правового статуса иностранных граждан на территории России). Кроме того, с целью упорядочения отдельных вопросов, связанных с регулированием правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации в связи с их въездом в Российскую Федерацию и выездом из России - (в том числе, в случае утраты или прекращения законных оснований для пребывания (проживания) в нашей стране) - законопроектом предлагаются изменения ряда статей Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (статей 5, 30, 31) и данный закон дополняется новыми статьями 4.1 и 15.1.

Как и в некоторых положениях представленного законопроекта, связанных с внесением изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в отдельных пунктах данного законопроекта, касающихся Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предлагаются изменения редакционного и технико-юридического характера. Например, изменение предложения второго пункта 3 статьи 8 позволяет предусмотреть более обоснованную процедуру продления срока действия вида на жительство в Российской Федерации не после, а перед окончанием этого срока. В других случаях предлагаемые законопроектом изменения юридико-технического характера не меняют ранее установленных критериев правового регулирования тех или иных вопросов, но включают более корректные в терминологическом и смысловом отношении слова и словосочетания по сравнению с теми обозначениями соответствующих понятий, которые в данном законе содержатся в настоящее время. Корректировки такого характера предложены в отношении абзаца четвертого и абзаца восьмого пункта 1 статьи 2 и в отношении некоторых других положений законопроекта. Как представляется, принятие этих корректировок будет способствовать более единообразному и правильному пониманию смысла и содержания соответствующих норм Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

В отношении представленного проекта федерального закона в целом, автор полагает, что принятие предложенных в этом законопроекте изменений позволит установить более обоснованные правила въезда в Российскую Федерацию и выезда из России для иностранных граждан и лиц без гражданства, а также позволит провести необходимые технико-юридические усовершенствования отдельных положений действующих Федеральных законов "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В связи с изложенным, принятие представленного законопроекта будет способствовать упорядочению процессов внешней миграции, развитию отношений России с зарубежными государствами и укреплению международного престижа нашей страны.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"
(вносимому депутатом Государственной Думы Российской Федерации В.Н. Плигиным)

Представленный проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, а также возможной компенсации каких-либо произведенных расходов за счет централизованных финансовых источников.

В связи с этим, на указанный законопроект не требуется заключение Правительства Российской Федерации.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"
(вносимому депутатом Государственной Думы Российской Федерации В.Н. Плигиным)

В соответствии с представленным проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" статья 30 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" дополняется новым пунктом 4, предусматривающим установление ответственности за несдачу иностранным гражданином, (а также лицом без гражданства) миграционной карты в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также в случае необращения указанных лиц в компетентный государственный орган за получением новой миграционной карты взамен утраченной или испорченной. В связи с изложенным принятие данного законопроекта потребует внесения соответствующих изменений в Главу 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - очевидно, путем дополнения этой Главы новой статьей соответствующего содержания.

Внесение каких-либо иных изменений в другие законодательные акты Российской Федерации в случае принятия предложенного законопроекта не потребуется.

В.Н. Плигин