Заключение на проект федерального закона N 95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по экологии
от 11 ноября 2004 г. на проект федерального закона N 95911-4 "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Законопроект N 95911-4 "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", вносит изменения и дополнения в федеральные законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и природопользования (ст.ст. 1, 2, 3, 4, 7, 8), которые в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации относятся к предметам совместного ведения, и предусматривает расширение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за счет финансирования из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Законопроект должен решить задачу приведения ряда правовых норм федеральных законов, регулирующих охрану окружающей среды и природопользование, а также смежных правовых норм ряда системообразующих законов, в соответствие с требованиями административно-правовой реформы органов власти и управления в Российской Федерации и быть направлен на повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и самоуправления по вопросам совместного ведения.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" существенно сократил полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Комитет, поддерживая решение Государственного Совета Российской Федерации от 1 июня 2004 года в части необходимости расширения полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регулирующие правоотношения в области охраны окружающей среды и природопользования, в целом поддерживает принятие представленного законопроекта N 95911-4 и отмечает следующее.

Предлагаемые законопроектом N 95911-4 изменения во многом дублируют, а в ряде моментов, дословно повторяют нормы Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года, которые раскрывали и уточняли полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения. В связи с этим, переставляется нецелесообразным принятие законопроекта в такой редакции, так как требуется исключение дублирующих норм Анализ законопроекта свидетельствует также о наличии существенных противоречий его положений действующему законодательству.

Так, например, статьи 2 (пункт 2), 4 (пункт 17) и 5 законопроекта, устанавливающие контроль за осуществлением полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, предполагают наличие контроля федерального органа исполнительной власти за исполнением полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации, к которым относится и законодательный орган субъекта Российской Федерации Это противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, определяющей, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Кроме того, имеется ряд замечаний, относительно предлагаемых законопроектом изменений по вопросам охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и природопользования.

К сожалению, поставленная разработчиками законопроекта задача, актуальность и необходимость решения которой поддерживается Комитетом, решена неадекватно. В рассматриваемом законопроекте в большей части реализуется не расширение полномочий субъектов Российской Федерации, а регламентируется, по существу, передача органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации с их финансовым обеспечением из федерального бюджета - субвенциями, что не соответствует концепции и названию законопроекта. Наиболее показательным в этом смысле является статья 4 законопроекта, которая предусматривает внесение изменений в целый ряд статей Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающих наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом.

Статья 1 законопроекта расширяет полномочия субъектов Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" по образованию и обеспечению охраны природных парков и памятников природы, осуществляемых ими за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Предусмотренные законопроектом полномочия субъектов Российской Федерации по образованию природных парков требуют также внесения соответствующих дополнений в статьи 18, 19 и 21 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в части регулирования общих положений и порядка образования природных парков регионального значения и федерального значения, используемых для общефедеральных нужд или расположенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации. В связи с тем, что организация природных парков имеет целью сохранение природной среды и природных ландшафтов, а также способствует разработке и внедрению эффективных методов охраны природы и поддержанию экологического баланса территорий, целесообразно возвращение субъектам Российской Федерации полномочий по организации природных парков регионального значения.

Вместе с тем, из пояснительной записки следует, что законопроект должен расширять полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по созданию и обеспечению охраны дендрологических парков и ботанических садов регионального и местного значения. Однако эти положения не нашли своего отражения в тексте законопроекта. Статья 1 законопроекта не предусматривает внесение соответствующих изменений в пункт 1 статьи 30 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в редакции Федерального закона от 22 08 2004 г. N 122-ФЗ.

На основании вышеизложенного статья 1 законопроекта требует существенной доработки относительно расширения полномочий субъектов Российской Федерации и устранения имеющихся внутренних противоречий.

Статья 2 законопроекта предполагает изменить положение действующего Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", определяющее полномочия субъектов Российской Федерации в сфере охраны и использования объектов животного мира, к которым относятся не только охотничьи животные, но и другие дикие животные. Предлагаемая в законопроекте редакция, определяя круг полномочий субъектов Российской Федерации только относительно объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, существенно сужает полномочия субъектов в области охраны и использования других диких животных. Кроме того, законопроект не предусматривает полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны и воспроизводства животного мира, осуществляемых за счет собственных средств, что также ограничивает, а не расширяет полномочия субъектов и противоречит концепции законопроекта. Не соответствует природоохранным целям ограничение полномочий субъектов Российской Федерации по воспроизводству объектов животного мира.

Следует отметить, что предлагаемые законопроектом изменения в нормы Закона "О животном мире" регулируют отношения также в области охоты и рыболовства. В то же время статьями 41 и 42 указанного Закона установлено, что отношения в области охоты и рыболовства должны регулироваться специальными федеральными законами. В связи с изложенным, предлагается статью 2 законопроекта доработать.

Статья 3 законопроекта предусматривает изменения в Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и в целом не соответствует концепции законопроекта, предусматривающей расширение полномочий субъектов Российской Федерации, так как законопроект исключает субъекты Российской Федерации из состава участников договора по соглашению о разделе продукции. Это существенно ограничивает их полномочия и не обеспечивает возможность учета интересов субъекта Российской Федерации, на территории которого происходит недропользование, в том числе получения доли произведенной продукции и компенсации за нанесение возможного экологического ущерба, в результате загрязнения территории субъекта Российской Федерации.

Статья 4 законопроекта, предусматривающая внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января 1997 г. N 22-ФЗ, в большей своей части дублирует нормы уже принятого Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года, в связи с чем предлагается исключить дублирующие нормы из законопроекта.

Изменениями в пункте 14 законопроекта права субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом ограничиваются, в основном, защитными и охранными лесами. Совместно с изменениями в других пунктах статьи 4 законопроекта субъекты Российской Федерации лишены права участия в пользовании лесного фонда в эксплуатационных лесах.

Законопроектом неправомерно определяется конкретное название органа лесного хозяйства субъекта Российской Федерации - "лесхоз", что нарушает статью 1 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В части пятой статьи 1 и в части первой статьи 31 законопроекта, предусматривается изменение в определении статуса органов управления лесным хозяйством, предлагается слова "государственные органы управления лесным хозяйством" заменить словами "Федеральные органы исполнительной власти в области лесного хозяйства или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Такая редакция не решает задачу повышения ответственности федеральных органов исполнительной власти за эффективное использование лесного фонда и других лесов, представляющих собой федеральную собственность.

Предлагаемые законопроектом изменения в редакцию статьи 34 Лесного кодекса, касающиеся порядка предоставления участков лесного фонда в аренду, не направлены на конкретизацию норм, регламентирующих порядок предоставления участков лесного фонда в аренду, а создают дополнительные проблемы, связанные с необходимостью уточнения и конкретизации этого порядка в других законодательных и иных нормативных правовых актах. В предлагаемых изменениях в части полномочий субъектов Российской Федерации по предоставлению участков лесного фонда в аренду имеются также внутренние противоречия (пункты 6 и 14 статьи 4 законопроекта).

Беспокоит также недостаточное обеспечение финансирования передаваемых функций. Финансирование из федерального бюджета тушения лесных пожаров в лесном фонде обеспечено приблизительно до 70% от потребности, другие же функции, включая охрану и восстановление лесов, финансируются только на 2-3% от заявленной потребности. В связи с тем, что субъектам Российской Федерации передаются все полномочия по охране, восстановлению и использованию особо ценных лесов следует обеспечить необходимые бюджетные средства на их воспроизводство и охрану (ст. 106 Лесного кодекса).

Нельзя согласиться и с предлагаемым порядком перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом (редакция законопроекта в части ст. 63 Лесного кодекса). Если перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом в лесах первой группы осуществляется по представлению федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства Правительством Российской Федерации, почему в законопроект закладывается норма, предусматривающая наделение полномочиями по переводу лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом в лесах второй и третьей групп - территориальным органам федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства, а не субъектом Российской Федерации?

Исключение статьи 81 из Лесного кодекса Российской Федерации, определяющей необходимость лицензирования деятельности по использованию лесного фонда, не повлекло внесение законопроектом соответствующих изменений, определяющих конкретные полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области контроля за ведением рубок главного пользования.

Относительно концептуальных изменений необходимо отметить, что законопроектом предлагается передать субъектам Российской Федерации федеральные полномочия в сфере тушения лесных пожаров всех лесов лесного фонда, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесами, выполняющими природоохранные и защитные функции. В связи с тем, что лесной фонд и земли лесного фонда являются объектами федеральной собственности, а в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации федеральная собственность и управление ею относится к вопросам ведения Федерации, именно Российская Федерация должна нести ответственность за должную охрану и обеспечение восстановления лесов лесного фонда. Передавая на уровень субъектов Российской Федерации все полномочия по тушению пожаров, принятию решений о предоставлении участков лесного фонда особо ценных лесов в аренду, безвозмездное пользование, краткосрочное пользование, обеспечение лесоустройства, воспроизводство лесов, защиты их от вредителей и болезней, а также проведение мероприятий по профилактике лесных пожаров и противопожарному обустройству, эта ответственность ложится на государственные органы власти субъектов Российской Федерации. Однако не во всех субъектах Российской Федерации имеются в наличии достаточное количество финансовых, материально-технических, организационных и иных средств, необходимых для выполнения этих наиважнейших государственных функций, а выделенных субвенций из федерального бюджета будет явно недостаточно. Поэтому передача данных полномочий полностью на уровень субъектов Российской Федерации может привести к непредсказуемым последствиям, вплоть до уничтожения особо ценных лесов России, тем более, что законопроектом не предусматривается ответственность субъектов Российской Федерации за ненадлежащее выполнение ими переданных полномочий, определены только условия и порядок временного их изъятия.

Учитывая долгосрочный период восстановления лесов, предлагаемые законопроектом изменения и дополнения в Лесной кодекс Российской Федерации могут повлечь существенное сокращение лесных площадей, и особенно, лесов первой группы лесного фонда Российской Федерации.

В связи с тем, что вопросы охраны окружающей среды, особо охраняемые природные территории и природопользование относятся к предметам совместного ведения необходимо предоставить возможность субъектам Российской Федерации участвовать в согласовании расчетной лесосеки в лесах всех групп, в том числе эксплуатационных, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, в определении ставок лесных податей, в установлении правил подсочки древостоев и утверждении зон обязательной подсочки, установлении правил использования лесного фонда для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, установлении порядка пользования лесным фондом для проведения научно-исследовательских работ, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей и другие полномочия, реализующие права субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В законопроекте много отсылочных норм на еще не принятые федеральные законы. Это затруднит в дальнейшем реализацию норм закона. На основании вышеизложенного статья 4 законопроекта требует существенной доработки.

При рассмотрении статьи 7 законопроекта необходимо отметить, что внесенные Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. изменения в части передачи органам местного самоуправления государственных полномочий в области экологического контроля, требуют внесения соответствующих изменений в иные федеральные законы. Однако законопроект N 95911-4 предусматривает внесение изменений в части прав, обязанностей и ответственности муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды только в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", не обеспечивая их реализацию в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с этим необходимо дополнить законопроект новой статьей, предусматривающей соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, по мнению Комитета Государственной Думы по экологии, необходимо вернуть полномочия субъектам Российской Федерации в области государственного экологического контроля за объектами хозяйственной деятельности, расположенными на территории субъектов Российской Федерации, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю и муниципальному контролю, или увеличить сроки осуществления субъектами Российской Федерации полномочий государственного экологического контроля до 2007 года (статья 8 законопроекта).

Необходимо также предоставить полномочия субъектам Российской Федерации по ведению Красной книги субъекта Российской Федерации, учету объектов и источников негативного воздействия на территории субъекта Российской Федерации, осуществлению на своей территории государственного мониторинга окружающей среды, формированию и обеспечению функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации за счет собственных средств субъектов Российской Федерации.

Перечисленные выше полномочия уже были предоставлены субъектам Российской Федерации Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и стали реализовываться во многих субъектах. Исключение этих полномочий существенно ослабит систему государственного контроля в этой области и не обеспечит реализацию конституционного права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, предусмотренного статьей 42 Конституции Российской Федерации. В связи с этим необходимо доработать и внести соответствующие изменения в статьи 7 и 8 законопроекта.

Одобряя концепцию законопроекта, направленную на расширение полномочий субъектов Российской Федерации в вопросах охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и природопользования, Комитет поддерживает принятие законопроекта в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Грачев