Заключение на проект федерального закона N 95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (не действует)

Заключение Комитета ГД по вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Концепция рассматриваемого проекта федерального закона направлена на дальнейшее разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Законопроект устанавливает компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления с учетом положений Федерального закона от 04.07.2003 г. N 95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также направлен на приведение части законодательства Российской Федерации в соответствие принципам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Рассматриваемый законопроект вносит изменения и дополнения в следующие 10 федеральных законов.

- Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33 "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральный закон от 24.04.1995 г. N 52 "О животном мире";

- Федеральный закон от 30.12.1995 г. N 225 "О соглашениях о разделе продукции";

- Лесной кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон от 15.11.1997 г. N 143 "Об актах гражданского состояния";

- Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

- Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды";

- Федеральный закон от 04.07.2003 г. N 95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

- Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 22.08.2004 г. N 122 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предлагаемые законопроектом изменения указанных федеральных законов направлены не только на расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и на установление дополнительных полномочий органов местного самоуправления путем внесения изменений в установленный статьями 14-15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения.

К вопросам местного значения, выполнение которых законопроект предлагает возложить на органы местного самоуправления относится:

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасностях, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке организаций, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Кроме того, предлагаемые законопроектом изменения Лесного кодекса Российской Федерации (статья 49 кодекса) к полномочиям органов местного самоуправления относят осуществление использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов.

Нормы Федерального закона от 10.01.2002 г. N° 7 "Об охране окружающей среды" дополняются новой статьей 68.1, регламентирующей права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Ряд иных норм законопроекта также затрагивают компетенцию органов местного самоуправления.

Вместе с тем, законопроект, а также его финансово-экономическое обоснование не содержат ни расчетов, определяющих по аналогии с полномочиями, передаваемыми на уровень субъектов Российской Федерации, финансовую оценку полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ни источников покрытия дополнительных расходов местных бюджетов.

В части предлагаемого расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации законопроект содержит все необходимые указания на источники финансовых средств, передаваемых субъектам Российской Федерации для выполнения дополнительных полномочий. В финансово-экономическом обосновании указано, что делегирование органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, предусмотренных законопроектом, с предоставлением субвенций из федерального бюджета потребует увеличения расходов федерального бюджета по разделу 11 "Межбюджетные трансферты" на сумму 643588,72 тыс. рублей.

Поскольку законопроект направлен не только на придание дополнительных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации, но и на расширение полномочий органов местного самоуправления считаем, что в нем должны присутствовать нормы, определяющие источники покрытия не только дополнительных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, но и полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

При этом, для определения источников финансирования, необходимых для исполнения органами местного самоуправления дополнительных полномочий должны быть проведены и представлены расчеты и финансово-экономическое обоснование предложений законопроекта о расширении вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления.

Указанные расчеты и финансово-экономическое обоснование тем более необходимы, поскольку определение объемов необходимых финансовых средств может повлечь необходимость внесения соответствующих изменений бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации.

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления считает, что высказанные замечания носят сущностный характер и являются ключевыми в вопросе о целесообразности наделения органов местного самоуправления дополнительными полномочиями, предлагаемыми рассматриваемым законопроектом.

Кроме того, по ряду статей законопроекта имеются отдельные замечания, которые Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления считает также необходимым отметить:

Статья 1 законопроекта:

Законопроект упраздняет из Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33 "Об особо охраняемых природных территориях" (статья 19) право органов местного самоуправления на согласование решений об образовании на территории муниципального образования природных парков, сохраняя право на согласование органами местного самоуправления решений о создании государственных природных заказников (статья 23). Представляется необоснованным предложенное законопроектом разночтение в правах органов местного самоуправления на участие в создании различных видов особо охраняемых природных территорий.

Статья 4 законопроекта:

Предложенная законопроектом, по сути, новая концепция Лесного кодекса Российской Федерации исключает отдельные положения статьи 19 кодекса, которые закрепляли необходимость принятия отдельного федерального закона, устанавливающего формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений. Указанные леса не входят в лесной фонд Российской Федерации и их форма собственности до сих пор не определена.

Законопроект, не устанавливая каких-либо норм о праве собственности на городские леса, определяет, что органы местного самоуправления осуществляют использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов (статья 49 кодекса). Представляется, что в первую очередь новая редакция Лесного кодекса Российской Федерации в части городских лесов должна определиться с правом собственности, за которым будет следовать и бремя содержания указанных лесов, а, следовательно, и полномочия по охране, защите и воспроизводству лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов.

Кроме того, возлагая на органы местного самоуправления полномочия по содержанию городских лесов, законопроект не устанавливает ни одной процедурной нормы, направленной на возможность реализации указанных полномочий.

В части лесов, входящих в лесной фонд, законопроект устанавливает положения о порядке проведения лесных конкурсов и аукционов, порядке предоставления участков лесного фонда в аренду, порядке перевода лесных земель в нелесные, закрепляет принципы финансового обеспечения исполнения полномочий субъектов Российской Федерации по использованию лесов за счет субвенций из федерального бюджета и т.д.

В части городских лесов предложения законопроекта сводятся лишь к передаче полномочий по их использованию, охране и воспроизводству на уровень местного самоуправления. Принимая во внимание, что установленные для лесов, входящих в лесной фонд разрешенные виды использования, методы их охраны и предоставления не могут автоматически распространяться и на городские леса, так как последние не входят в лесной фонд, представляется, что в законопроект требуется включить ряд дополнительных положений, раскрывающих понятия использования, охраны и воспроизводства городских лесов. При этом нельзя согласиться с достаточностью предложенной нормы статьи 131 Лесного кодекса Российской Федерации о том, что использование лесов, не входящих в лесной фонд осуществляется по coгласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 7 законопроекта:

Полагаем, что предложенная редакция новой статьи 68.1 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды", устанавливающая права и обязанности муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, требует приведения в соответствие с положениями Федерального закона от 06.10.2004 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации. Все иные органы местного самоуправления и должностные лица, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Статья 9 законопроекта:

Указанная статья дополняет перечень вопросов местного значения городских поселений, муниципальных районов и городских округов, установленный в статьях 14-16 Федерального закона от 06.10.2004 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, законопроект наделяет органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по гражданской обороне. Учитывая значимость мероприятий по гражданской обороне для защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций, Федеральный закон от 12.02.1998 г. N 28 "О гражданской обороне" (статья 4) устанавливает, что организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства.

При этом указанный Федеральный закон (статья 12) называет органами, осуществляющими управление гражданской обороной:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны;

- территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.

В связи с этим, представляется, что органы местного самоуправления могут являться лишь одним из уровней управления мероприятиями по гражданской обороне с ограниченным перечнем возлагаемых для самостоятельного выполнения задач, что должно, по нашему мнению, найти отражение в тексте законопроекта.

Предложения законопроекта о дополнении перечня вопросов местного значения новым пунктом, устанавливающим обязанность органов местного самоуправления по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, следует конкретизировать нормами, устанавливающими функции и масштаб ответственности указанных формирований. Согласно Федеральному закону от 22.08.1995 г. N 151 "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", к аварийно-спасательным работам, осуществляемым аварийно-спасательными формированиями относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные работы, а также аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций и другие, перечень которых может быть дополнен решением Правительства Российской Федерации.

По нашему мнению представляется также необходимым провести разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части осуществления деятельности по проведению аварийно-спасательных работ.

На основании вышеизложенного рассматриваемый законопроект может быть рекомендован к принятию Государственной Думой в первом чтении с учетом изложенных замечаний и предложений.