Заключение на проект федерального закона N 95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по делам Федерации и региональной политике от 11 ноября 2004 г. на проект федерального закона 95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, рассмотрев проект федеральною закона 95911-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", отмечает, что законопроект внесен в Государственную Думу в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Он направлен на изменение правовых норм отраслевых федеральных законов "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 1), "О животном мире" (ст. 2), "О соглашениях о разделе продукции" (ст. 3), Лесной кодекс (ст. 4), "Об актах гражданского состояния" (ст. 5), "Об охране окружающей среды" (ст. 7), а также системообразующих законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 6), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 9) и в Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

Представленный законопроект вносит изменения в федеральные законы по двум основным блокам полномочий и предусматривает:

- расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета);

- установление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, предусматривающие осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если в нем предусмотрено предоставление субъекту Российской Федерации указанных субвенций.

Данные субвенции предусматриваются в составе Фонда компенсаций федерального бюджета и должны находиться в пределах объемов финансовых средств, предусмотренных в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год". В связи с этим, при сохранении общего объема средств на финансирование указанных полномочий потребуется лишь их постатейное перераспределение.

Концептуально поддерживая представленный проект федерального закона, Комитет по делам Федерации и региональной политике вместе с тем считает, что при его дальнейшей доработке предстоит учесть ряд замечаний и предложений, как общего так и конкретного характера.

1). В отдельных статьях законопроекта присутствуют отсылочные нормы к федеральным законам, которые в настоящее время еще не приняты (например, пункт 32 статьи 4), что недопустимо, поскольку может привести к правовым коллизиям в регулировании конкретных норм и осложнит правоприменительную практику.

2). Некоторые изменения, предлагаемые законопроектом, не отвечают его названию. В частности, вызывает сомнение целесообразность принятия пункта 9 статьи 10 представленного законопроекта, согласно которому ежемесячные денежные выплаты военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входящих в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащим, награжденным орденами и медалями СССР за службу в указанный период, установленные Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ снижаются с 650 до 150 рублей. В пояснительной записке к представленному проекту федерального закона, причины предлагаемого изменения не раскрывается.

3). В части статей, регулирующих природоохранную деятельность на территории Российской Федерации, охрану и использование природных ресурсов (статьи 1, 2, 3, 4, 7 законопроекта) полномочия субъектов Российской Федерации не расширяются, как определено концепцией законопроекта, а наоборот ограничиваются как по объему полномочий, так и по предметам ведения. Так, изменениями в Лесной кодекс Российской Федерации, предметы ведения в лесном фонде ограничены, в основном, защитными лесами и лесами, выполняющими охранные функции. Эксплуатационные леса полностью находятся в распоряжении федерального органа лесного хозяйства без участия субъектов Российской Федерации.

4). В пункте 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 26.3 указанного закона и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Такие федеральные законы должны устанавливать способ (методику), федеральные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий. Между тем, положения, которыми дополняется Федеральный закон "Об актах гражданского состояния (статья 5 законопроекта), не содержат указания о способе (методике), федеральных минимальных социальных стандартов расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление указанных полномочий.

5). Поскольку законопроект направлен не только на придание дополнительных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но и на расширение полномочий органов местного самоуправления, представляется, что в нем должны присутствовать нормы, определяющие источники покрытия передаваемых полномочий органам местного самоуправления. При этом для определения источников финансирования, необходимых для исполнения органами местного самоуправления дополнительных полномочий должны быть представлены расчеты и финансово-экономическое обоснование предложений законопроекта о расширении полномочий органов местного самоуправления. Указанные расчеты и финансово-экономическое обоснование тем более необходимы, поскольку определение объемов необходимых финансовых средств может повлечь необходимость внесения соответствующих изменений бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. По мнению профильного Комитета, эти замечания носят сущностный характер и являются ключевыми в вопросе о целесообразности наделения органов местного самоуправления дополнительными полномочиями, предлагаемыми рассматриваемым законопроектом.

6). Конкретные постатейные замечания и предложения по изменению отраслевых законов, изложены в заключениях профильных Комитетов-соисполнителей, которые поддерживают концепцию представленного проекта федерального закона.

Исходя из вышеизложенного и учитывая, что многие замечания и предложения могут быть реализованы за счет внесения поправок при дальнейшей работе над законопроектом, Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона, внесенный Правительством Российской Федерации.

Настоящее заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике 11 ноября 2004 года.

Первый заместитель Председателя Комитета

В.А. Жидких