Заключение на проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части сокращения лицензируемых видов деятельности и совершенствования процедуры лицензирования) (не действует)

Заключение Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму от 22 октября 2004 г. N вн 3.8-16/1142
на проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму рассмотрел проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", внесенный Правительством Российской Федерации и сообщает следующее.

Законопроектом предусматриваются сокращение количества лицензируемых видов деятельности и оптимизация порядка лицензирования: уточнение порядка определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; упрощение процедур получения и переоформления лицензии; обеспечение защиты прав хозяйствующих субъектов; обеспечение открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов.

Особенностью законопроекта является его направленность на усиление деловой активности, устранение избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности, создание режима максимального благоприятствования для ее развития.

Авторы законопроекта совершенно обосновано расширили само понятие лицензирования по сравнению с действующей редакцией Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее "закон о лицензировании"). В частности, комплекс мероприятий по лицензированию включает в себя также ведение реестров лицензий и предоставление сведений заинтересованным лицам из таких реестров (п.1), п.п. а) ст.1). Актуальными являются положения законопроекта о создании общедоступных государственных информационных ресурсов, содержащих сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании соответствующих видов деятельности, технические регламенты и др. Лицензирующие органы обеспечивают свободный доступ к указанным ресурсам лицензиатам и другим заинтересованными лицам (п.п.б) п.2) ст.1 проекта).

Представляется необходимым также включение в законодательство о лицензировании норм и процедур об упрощенном порядке лицензирования (п. 3), п.п. 6 ст.1 проекта) при условии заключения соискателем лицензии договора страхования гражданской ответственности или при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемой им деятельности требованиями международных стандартов. Отрадно, что нормы законопроекта о порядке приостановления действия лицензии планируется согласовать с соответствующими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (п. 7) ст.1 законопроекта). В законопроекте, в отличие от действующей редакции закона о лицензировании, конкретизируется понятие неоднократности нарушения лицензионных требований и условий (два или более нарушений) (п.1) п.п. б) ст.1 проекта).

В законопроекте содержится и множество других позитивных новелл, отвечающих духу и смыслу процесса дебюрократизации, а также административной реформы.

В целом, поддерживая законопроект, Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму считает необходимым сделать свои замечания и высказать предложения по законопроекту.

1. Повышение конкурентноспособности России в мире возможно лишь при разработке комплекса мер, направленных на создание условий для эффективного функционирования рынка товаров, работ и услуг, поддержки малого и среднего предпринимательства, развития саморегулирования, конкуренции и ограничение монополизма. Поэтому действия Правительства Российской Федерации не должны ограничиваться подготовкой данного законопроекта. Его принятие должно стоять в одном ряду с другими законодательными инициативами в этой области. Только системные мероприятия в области экономики и предпринимательства позволят обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, интеграцию национальной экономики в мировую экономику, будут способствовать повышению уровня жизни и занятости, населения, а также поступлений в бюджеты всех уровней.

2. Лицензирование относится к легализующим средствам государственного управления экономикой и является наиболее универсальным и юридически проработанным способом государственного регулирования. Лицензирование обеспечивает публичные интересы государства, отдельных граждан и общества в целом. Ответственность за безлицензионную деятельность предусмотрена во всех основных отраслях законодательства (уголовного, административного, гражданского и т.д.).

В связи с этим, замена лицензирования другими способами государственного регулирования, а также саморегулирования должна сопровождаться адекватными изменениями и дополнениями в отраслевом законодательстве, а также в соответствующих кодексах Российской Федерации. Очень важно, чтобы изменения способов государственного регулирования в большей степени опирались непосредственно на закон и четкие процедуры. Причем, в случае отмены лицензирования определенного вида деятельности потребность в государственном регулировании в этой области не исчезает, оно лишь меняет свои формы. Либерализация должна сочетаться с жестким правовым контролем. Опыт иностранных государств это убедительно подтверждает. К тому же интерес к корпоративному управлению и праву не должен быть преувеличенным. Существует опасность, что при неэффективном антимонопольном законодательстве, а также отсутствии определенных традиций в развитии российского предпринимательства появление саморегулируемых организаций может привести к монополизации отдельных видов деятельности крупным бизнесом, созданию квазиминистерств, а также к замене государственного регулирования "саморегулированием", с еще более жесткими процедурами и "бюрократическими" барьерами.

3. Авторы законопроекта, предложив в пояснительной записке к законопроекту четкие критерии избыточности лицензирования отдельных видов деятельности, не всегда последовательно соблюдают их в самом законопроекте. В частности, непонятно почему отменяется лицензирование деятельности по проектированию и строительству, а также проведению инженерных изыскания# для зданий и сооружений I и II уровней ответственности (п.9), п.п а) статьи 1) в условиях наличия серьезной угрозы террористических актов и техногенных катастроф. Данная деятельность включает в себя выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика (Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. N 174).

Часть 1 статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо относит строительство и связанные с ним работы к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих, что само собой предполагает наличие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан и т.д. Если учесть, что проект Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятый Государственной Думой в первом чтении, также не предусматривает обязательной государственной экспертизы в области гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций для объектов жизнеобеспечения, культурно-развлекательных объектов; объектов обслуживания населения (вокзалов, аэропортов, торговых центров), объектов оборонного назначения, то после принятия данных законопроектов может возникнуть ситуация отсутствия какого-либо государственного контроля (надзора) за строительной деятельностью на данных объектах

Вызывает сомнение также предложения авторов законопроекта об отмене лицензирования туристской деятельности. Причем, никакой альтернативы лицензированию не предлагается. Нет соответствующих проектов законов, направленных на создание условий для перехода отрасли на саморегулирование. В то же время, в туризме присутствует множество рисков, в том числе потребительских, связанных с возможностью нанесения ущерба правам и законным интересам, здоровью и имуществу граждан. В законодательстве о туристской деятельности в настоящий момент отсутствуют какие-либо иные, кроме лицензирования, механизмы государственного регулирования. Сертификация и стандартизация услуг в туризме носят не обязательный, а добровольный характер.

Лицензирование туристской деятельности в современных условиях также обеспечивает безопасность государства, являясь одним из способов противодействия международному терроризму и незаконной миграции из приграничных с Россией государств. В частности, во многих международных соглашениях Российской Федерации критерием доступа российских туристских фирм к участию в международном обмене является наличие лицензии на туристскую деятельность, а также срок работы в туризме.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 09.06.03 N 335 "Об утверждении положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" и "Правилами учета туристических организаций право на оформление приглашений иностранным туристам предоставляется организациям, имеющим лицензию на туроператорскую деятельность. МИД России ведет учет и реестр таких организаций. Информация о туристической организации, включая учетный номер, направляется МИДом в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. В случае отмены лицензирования государство фактически теряет контроль за рынком въездного туризма.

В соответствии с международной практикой лицензирование - это также инструмент защиты национального туристского рынка. Следует заметить, что по данным Банка России в настоящее время отрицательный платежный баланс России по статье "поездки" составляет 7 млрд. долл. США Большинство стран - членов Всемирной торговой организации сохраняют лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. Иностранные турфирмы обязаны регистрировать свое присутствие во всех секторах услуг, а трансграничное оказание услуг строго регламентируется.

Против отмены лицензирования туристской деятельности выступает большинство субъектов Российской Федерации. Аналогичной позиции придерживается Российский союз туриндустрии - крупнейшее объединение предпринимателей сферы туризма. Подобные предложения поступили в Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму из Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму, Торгово-промышленной палаты России.

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму считает необходимым синхронизировать отмену лицензирования турагентской деятельности с моментом вступления в силу федеральных законов, вводящих иные способы государственного регулирования и/или саморегулирования в данной сфере.

4. Представляется целесообразным уточнить редакцию п.3) п.п. 6 статьи 1. Так, не совсем понятно о каком сертификате соответствия деятельности международным стандартам идет речь (ИСО или др.). Кроме того, договор страхования гражданской ответственности и сертификат соответствия не могут рассматриваться в качестве эквивалентной альтернативы друг другу. Наличие сертификата соответствия не дает такой же защиты имущественных прав и интересов граждан как страхование. Следует уточнить вид страхования гражданской ответственности. Гражданский кодекс России выделяет два вида страхования гражданской ответственности - страхование ответственности за причинение вреда (ст. 931 ГК) и страхование ответственности по договору (ст. 932 ПС). Причем страхование ответственности за нарушение договора допускается в случаях, предусмотренных законом. Возможно, также следует вести речь не только о страховании гражданской ответственности, но и о предоставлении иного финансового обеспечения ответственности соискателя лицензии (см., например ст.323 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации "страхование или иное финансовое обеспечение ответственности").

Полагаем также, что перечень видов деятельности, при которых может применяться упрощенный порядок, должен утверждаться не Правительством Российской Федерации, а Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

5. В п.6) п.п. а) статьи 1 определяется, что периодичность проведения плановых проверок лицензиатов устанавливается положениями о лицензировании соответствующих видов деятельности. Вместе с тем, более весомой гарантией защиты прав предпринимателей от произвола чиновников была бы унификация сроков проведения плановых проверок и их периодичности, в том числе для субъектов малого предпринимательства, в самом законопроекте (См, например, ст.7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)

6. Гражданско-правовая ответственность за безлицензионную деятельность юридического лица или деятельность указанного лицензиата с нарушением лицензионных требований предусмотрена ч. 2 п.2. ст.61 Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии). Требование о ликвидации юридического лица по указанным основаниям может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом (ч.1 п.3. ст.61 ПС). Характерно, что возможность применения указанных санкций к лицензиату - юридическому лицу не предусмотрена законопроектом, а также действующим законом о лицензировании. В результате, создается парадоксальная ситуация, когда право лицензирующего органа обратиться в суд с указанным требованием законом о лицензировании не предусмотрено, однако реализация соответствующих полномочий государственного или муниципального органа возможна только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Таким образом, п.1 статьи 6 Полномочия лицензирующих органов закона о лицензировании необходимо дополнить текстом следующего содержания "обращение в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае осуществления им лицензируемого вида деятельности без лицензии".

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму считает необходимым учесть вышеназванные замечания в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 85841-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в первом чтении.

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Правительству Российской Федерации разработать и внести в Государственную Думу проекты изменений и дополнений в федеральные законы, направленные на замену лицензирования отдельных видов деятельности иными методами государственного регулирования, а также изменения и дополнения в соответствующие кодексы Российской Федерации при подготовке проекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов