Заключение на проект федерального закона N 60302-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и статью 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (о рекламе игорного бизнеса) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ от 08 июля 2004 г. N вн 2.2-1/2548 по проекту федерального закона N 60302-4 "О внесении изменений в статью 16 федерального закона "О рекламе" и в статью 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенному депутатами Государственной Думы Г.В. Боосом, В.Г. Драгановым, В.Р. Мединским, В.Н. Богомоловым и другими (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

1. Законопроектом (статья 1) путем внесения изменений в статью 16 Федерального закона "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) предлагается урегулировать рекламу "игорного бизнеса".

В пункте 1 статьи 1 Закона о рекламе идет речь о том, что рекламный рынок касается товаров, работ, услуг и ценных бумаг. Под рекламой понимается информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний (абзац второй статьи 2 Закона о рекламе). Закон о рекламе не раскрывает определения понятий "идеи" и "начинания".

В этой связи полагаем, что законопроект в части предлагаемого предмета рекламы требует уточнения. В частности, это касается указанного круга субъектов "игорного бизнеса" (см. "организаторов, участников и посредников").

Нуждаются в уточнении и другие приведенные термины (см. тотализаторы"). Если исходить из положений статьи 1063 Гражданского кодекса Российской Федерации, то под "тотализатором" понимаются взаимные пари.

Из абзаца пятого статьи 1 проекта неясно, что означает "смежные с ними (организациями игорного бизнеса) помещения гостиниц и т.д.". Требует конкретизации термин "организации сферы отдыха и развлечений".

В целом необходимо отметить, что Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает особенности гражданско-правовой охраны интересов лиц, связанных с играми и пари. Так, по общему правилу требования граждан и юридических лиц, связанные с организацией игр и пари или с участием в них, не подлежат судебной защите (статья 1062 Гражданского кодекса Российской Федерации). По существу участие в играх и пари носит добровольный характер, в связи с этим, полагаем, вряд ли обоснованным ставить вопрос о размещении рекламы "игорного бизнеса" (основанных на риске игр и взаимных пари) в радио- и телепрограммах (см. абзац четвертый статьи 1 проекта).

Кроме того, полагаем необходимым отметить, что в настоящее время ведется работа по подготовке к рассмотрению Государственной Думой в третьем чтении проекта федерального закона N 156146-3 "О деятельности игорных заведений". В связи с этим полагаем, что положения рассматриваемого законопроекта (статьи 1), следовало бы согласовать с положениями проекта федерального закона "О деятельности игорных заведений" (в части круга субъектов игорной деятельности, понятийного аппарата).

2. Статьей 2 законопроекта вносятся изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В этой связи следует отметить, что предлагаемая проектом диспозиция нового правонарушения, предусматриваемого дополнительно к уже имеющимся в статье 14.3 КоАП РФ ("Нарушение рекламодателем законодательства о рекламе игорного бизнеса"), нуждается в уточнении. Так, например, представляется неудачным вести речь о законодательстве о рекламе игорного бизнеса, с учетом того, что в действующем законодательстве отсутствует специальный одноименный закон, а действует лишь только Закон о рекламе, в статье 16 которого содержатся особенности рекламы отдельных видов товаров (куда и предполагается внести дополнения в части рекламы игорного бизнеса - см. статью 1 проекта). К тому же и в наименовании статьи 14.3 КоАП РФ речь идет только о законодательстве о рекламе.

Наряду с этим, неясно, какие именно противоправные действия имеются ввиду под вышеуказанным нарушением (например, ненадлежащая реклама, отказ от контррекламы и т.п.). В этой связи важно отметить, что большинство правонарушений в этой сфере, в том числе и обусловленные данным проектом (см. статью 1), как правило, связаны с ненадлежащей рекламой, под которой понимается недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации (см. статьи 2, 6-9 и другие статьи Закона о рекламе).

Если в данном случае имеются в виду ненадлежащая реклама и отказ от контррекламы, что уже предусмотрено в действующей диспозиции статьи 14.3 КоАП РФ, то проектируемая диспозиция статьи могла бы быть существенно сокращена за счет исключения повторов, как это делается в некоторых статьях КоАП РФ (см., например, часть 2 статьи 20.4), путем изложения фразы "те же действия, совершенные ...".

В то же время, полагаем, что точное изложение объективной стороны правонарушения важно также и для правильного определения специальных субъектов ответственности, поскольку в диспозиции проектируемого дополнения в качестве такого субъекта указан лишь только рекламодатель. В этой связи следует иметь в виду, что статьей 30 Закона о рекламе предусмотрена ответственность рекламодателя, рекламопроизводителя и рекламораспространителя, что следует учесть при доработке проекта (см. также действующую диспозицию статьи 14.3 КоАП РФ).

Поскольку проектируемый состав, на наш взгляд, является частным случаем по отношению к действующему составу, указанному в статье 14.3 КоАП РФ (нарушение законодательства о рекламе), полагаем, что в этом случае вряд ли правомерно устанавливать существенные различия в размерах штрафных санкций, налагаемых на нарушителей, что, однако, имеет место в данном проекте. Так, например, за нарушение законодательства о рекламе действующей статьей 14.3 КоАП РФ для юридических лиц предусмотрен штраф от 400 до 500 минимальных размеров труда. В то же время за нарушение законодательства о рекламе игорного бизнеса проектом предлагается в отношении указанных лиц установить штраф от 3000 до 5000 минимальных размеров оплаты труда, который в десять раз превышает санкцию действующей статьи практически за одни и те же правонарушения, что неверно. К тому же в последнем случае устанавливается существенный разрыв между минимальным и максимальным пределами штрафных санкций, что вряд ли будет способствовать объективному назначению административного наказания.

Исходя из изложенного, полагаем, что вопрос об установлении административной ответственности специально за нарушения "законодательства о рекламе игорного бизнеса" вызывает сомнение с точки зрения того, что в целом ответственность за нарушения законодательства о рекламе уже предусмотрена действующей статьей 14.3 КоАП РФ.

3. Полагаем необходимым в проекте (статья 3) предусмотреть переходные положения и в отношении статьи 2 проекта, предусматривающей введение административной ответственности. Одновременно с этим в целях предотвращения случаев незаконного привлечения к административной ответственности лиц, которым согласно статьи 3 проекта в течение шести переходных месяцев допускается осуществлять соответствующую деятельность, в проекте (статья 4), в частности, необходимо оговорить дату вступления в силу новых положений статьи 14.3 КоАП РФ и соотнести ее с переходным периодом (статья 3).

Кроме того, статья 4 проекта, устанавливает, что настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Однако в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления в силу. Полагаем, что в данном случае нет оснований для установления иного порядка вступления в силу (со дня официального опубликования).

4. Законопроект нуждается в доработке с учетом требований Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности (выписка из протокола N 187 от 20 ноября 2003 года). Так, например, из проекта (статья 2) неясно, где третий и четвертый абзацы, которыми предлагается дополнить статью 14.3 КоАП РФ, так как проектируемое положение сформулировано лишь только в виде одного абзаца. С другой стороны, сам текст проектируемой нормы изложен без деления на диспозицию и санкцию, что не соответствует практике изложения составов административных правонарушений в Особенной части КоАП РФ (см. раздел II). Кроме того, введение нового состава правонарушения предполагает подразделение статьи 14.3 КоАП РФ на части, что также не учтено проектом.

Заместитель начальника управления

М.Н. Ласточкина