Финансирование учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора (Н.С. Шмиголь, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 21, ноябрь 2004 г.)

Финансирование учреждений культуры
в условиях реструктуризации бюджетного сектора

В современных условиях развития экономики российского государства, характерными особенностями которой являются переход на рыночные основы хозяйствования, достижение определенного уровня экономической стабильности, пересмотр места и роли государственных финансов в регулировании финансово-хозяйственной деятельности организаций, вопросы функционирования социально-культурной сферы остаются по-прежнему актуальными. Среди отраслей, включаемых в эту сферу, важное место занимает культура. С переходом к рыночным отношениям в данную отрасль, как и в социально-культурную сферу в целом, поступает не достаточный объем средств для практической реализации конституционных гарантий в области культуры*(1).

Сложившаяся ситуация вызвана многими причинами, наиболее значимыми из которых являются следующие. Во-первых, изменение условий развития экономики государства и ее отдельных отраслей, вследствие отказа от командно-административной системы хозяйствования в пользу рыночной системы и перехода к построению федеративного государства. Эти обстоятельства обусловили необходимость адаптации организаций культуры к рыночному механизму ведения финансово-хозяйственной деятельности, разграничения предметов ведения и полномочий в культурной сфере между тремя уровнями власти, поиска оптимальной организационно правовой формы существования организаций культуры и дополнительных источников финансирования их деятельности. Во-вторых, правовая база функционирования отрасли культуры не адаптирована к изменившимся условиям функционирования организаций культуры, а положения некоторых законов, регулирующие финансовые вопросы в этой отрасли, являются устаревшими. В-третьих, это низкая эффективность используемого в отрасли финансового механизма.

Организации культуры, функционирующие в настоящее время на территории Российской Федерации, могут являться коммерческими и некоммерческими, иметь различную форму собственности и организационно-правовой статус. В данной статье основным объектом рассмотрения являются организации, финансируемые из федерального бюджета. В настоящее время за счет средств федерального бюджета финансируются бюджетные учреждения культуры и государственные унитарные предприятия, имеющие федеральный статус. Примером государственного унитарного предприятия, получающего бюджетные средства из федерального бюджета, является Российская государственная цирковая компания, образованная на основании постановления Правительства РФ от 28.02.1995 N 196 "О Российской государственной цирковой компании". Учредителем Компании является Правительство РФ. В соответствии с Законом РФ от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" она осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Министерством культуры РФ (с марта 2004 года Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации)*(2). Основными источниками финансирования деятельности Компании являются: средства, выделяемые из федерального бюджета; доходы от ее творческо-производственной деятельности; амортизационные отчисления; кредиты банков и других кредитных учреждений; добровольные взносы, пожертвования и дары юридических и физических лиц; иные поступления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Бюджетные учреждения имеют более ограниченные источники финансирования, состав которых регулируется действующим бюджетным законодательством. Помимо прямых бюджетных ассигнований они также могут аккумулировать средства из внебюджетных источников. Предусматривается возможность получения бюджетным учреждением доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от оказания платных услуг, другие доходы от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за учреждением на праве оперативного управления.

Закон РФ от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" закрепил следующие правовые нормы, обусловливающие получение и использование средств организациями культуры:

1) не ограничивается право на получение безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от отечественных и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций;

2) использование финансовых средств осуществляется в соответствии с уставом организации культуры; неиспользованные в отчетном периоде средства не могут быть изъяты у организации культуры или зачтены учредителем в объем финансирования следующего года;

3) поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для сокращения бюджетного финансирования;

4) государственные и муниципальные организации культуры вправе вести предприниматель скую деятельность, предусмотренную их уставом. В статье 47 данного закона определяются виды предпринимательской деятельности организаций культуры. При этом платные формы культурной деятельности культурно-просветительных учреждений, театров, филармоний, на родных коллективов и исполнителей не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на их развитие и совершенствование.

В статье 51 указанного закона определено, что государство может устанавливать льготный режим использования государственными организациями культуры полученной валютной выручки. Такая выручка остается в полном объеме при ее направлении "на уставные цели, а также на обеспечение сохранности и развития культурного достояния народов Российской Федерации, укрепление материально технической базы культуры".

Возможность получения дополнительных средств из внебюджетных источников для учреждений культуры определяется их статусом (например, бюджетные учреждения, в распоряжении которых находятся особо ценные объекты культурного наследия народов РФ, имеют ограниченные возможности по привлечению таких средств), видом культурной деятельности, степенью востребованности на рынке предлагаемых ими товаров и услуг.

В настоящее время за счет средств федерального бюджета финансируется содержание 152 бюджетных учреждений культуры, включая 39 особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Основы финансирования некоммерческих организаций культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, определяются в разделе 3 Положения "Об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства", утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 N 609, где установлено, что размеры бюджетного финансирования организации культуры рассчитываются исходя из нормативов, определенных в установленном порядке, а при отсутствии таких нормативов на основе общих принципов, предусмотренных законодательством РФ.

Бюджетные ассигнования, выделяемые из федерального бюджета на содержание организаций культуры, должны расходоваться на следующие цели:

оплату труда работников (специалистов, творческого, управленческого, производственного и вспомогательного персонала), как состоящих в штате, так и привлекаемых по договорам, выплату гонораров авторам произведений, используемых организацией культуры;

содержание зданий (включая расходы на коммунальные услуги, освещение, текущий ремонт и прочие аналогичные расходы), оборудования, транспорта и (или) затраты на их аренду;

содержание природных комплексов и объектов, относящихся к данной организации культуры;

содержание животных в зоопарках и цирках;

комплектование библиотечных фондов, формирование новых и пополнение существующих музейных коллекций, обеспечение особого ре жима их хранения, приобретение материалов для реставрации фондов, научно-методическую деятельность;

материальное обеспечение художественного воплощения творческих замыслов (создание новых постановок, представлений, подготовку концертных программ и других видов массовых зрелищ, организацию фестивалей, выставок, проведение работ по созданию и обновлению экспозиций) и поддержание в рабочем состоянии материального оформления постановок (программ, номеров), художественных экспозиций;

Динамика расходов федерального бюджета по разделу 15
"Культура, искусство и кинематография" в 1999-2004 гг.

Показатели	1999	2000	2001	2002	2003	2004
ВВП (млн руб.)	4 757 200	7 302 200	9 040 800	10 863 000	13 050 000	15 300 000
Расходы по раз- делу 15 "Куль- тура, искусство и кинематогра- фия" (млн руб.)	2 879,7	5 193,5	6 733,9	10 292,5	14 135,5	16 101,2
Доля расходов на культуру, искусство и ки- нематографию в общем объеме ВВП	0,06	0,07	0,07	0,09	0,11	0,11
Доля расходов на культуру, искусство и ки- нематографию в общем объеме расходов феде- рального бюдже- та	0,43	0,50	0,51	0,53	0,60	0,61

оснащение организации культуры современными техническими средствами и оборудованием, в том числе обеспечивающими безопасность фондов хранения и здания организации культуры;

проведение капитального ремонта;

реставрацию памятников истории, культуры и архитектуры, переданных в пользование организации культуры;

другие затраты, связанные с деятельностью организации культуры.

В этом же разделе Положения установлен запрет на нецелевое использование бюджетных ассигнований, выделяемых на осуществление основной деятельности организации культуры, в том числе размещение бюджетных ассигнований на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения организацией культуры дополнительного дохода.

Однако ограниченность бюджетных ресурсов, выделяемых из федерального бюджета на содержание бюджетных учреждений и развитие отрасли культуры в целом, на практике приводит, прежде всего, к несоблюдению государственных гарантий финансирования культуры из федерального бюджета.

В соответствии со ст. 45 Закона РФ от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" финансирование культуры должно составлять не менее 2% расходов федерального бюджета и не менее 6% расходов региональных и местных бюджетов. Данная правовая норма в нашей стране никогда не выполнялась. В середине 1990-х гг. финансирование расходов федерального бюджета на культуру осуществлялось в основном по защищенным статьям, что составляло около 30-40% объемов, утвержденных законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (например, в 1997 г. финансирование составило 38% запланированного объема расходов на культуру, в 1998 г. - 35,8% утвержденного объема бюджетных ассигнований). С 1999 г. обязательства Правительства РФ по финансированию культуры выполняются в полном объеме, однако удельный вес расходов федерального бюджета по разделу 15 "Культура, искусство и кинематография" в общем объеме расходов федерального бюджета составляет 0,4-0,6% (см. таблицу). В связи с недофинансированием культуры за счет бюджетных средств действие ст. 45 упомянутого Закона РФ приостановлено с 2001 г. в части норматива финансирования учреждений культуры и искусства из федерального бюджета, а с 2003 г.

- в части их финансирования за счет средств бюджетов других уровней бюджетной системы.

За последние четыре года Правительством РФ, и в частности Минфином России, была проделана большая работа по погашению кредиторской задолженности федерального бюджета, возникшей в результате недофинансирования расходов на культуру в предыдущие годы. В целях пропаганды лучших достижений российской культуры и искусства были выделены дополнительные ассигнования на выплату грантов Президента РФ ведущим учреждениям, осуществляющим реализацию творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства*(3) . Также были увеличены ассигнования на оплату труда работников культуры и искусства, капитальный ремонт зданий, относящихся к объектам культуры и искусства, пополнение библиотечных фондов и некоторые другие расходы.

Выделенные в федеральном бюджете на 2004 г. ассигнования по разд. 15 "Культура, искусство и кинематография" позволят обеспечить содержание подведомственных Министерству культуры и массовых коммуникаций РФ и находящимся в его ведении трем федеральным агентствам (Федеральное архивное агентство, Федеральное агентство по культуре и кинематографии и Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям) учреждений культуры; капитальный ремонт и реставрацию зданий объектов культуры и искусства, включая особо ценные объекты; проведение общероссийских юбилейных и международных культурных мероприятий; выплату грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, а также Государственных премий РФ в области литературы и искусства*(4); реализацию федеральной целевой программы "Культура России" (2001-2005 гг.), "Дети России", государственной программы "Патриотическое воспитание граждан РФ" (2001-2005 гг.).

Анализ динамики финансирования перечисленных среднесрочных федеральных целевых программ свидетельствует об их стабильном недофинансировании (например, по программе "Культура России" только в 2001 г. фактический объем финансирования соответствовал плановым показателям и даже был превышен; в остальные годы, включая 2004 г., идет ее недофинансирование по сравнению с планом).

Таким образом, действующий в настоящее время механизм финансирования бюджетных учреждений культуры из федерального бюджета является неэффективным, что на практике приводит к усилению разрыва между конституционными гарантиями в области культуры, реальным финансированием учреждений культуры и качеством предоставляемых ими услуг.

Недостатки действующей системы предоставления бюджетных средств из федерального бюджета учреждениям культуры проявляются уже на стадии планирования расходов федерального бюджета на культуру. Так при подготовке проекта федерального бюджета в заявках, поступающих от отраслевых министерств в Минфин России, потребности в финансировании основываются, как правило, на корректировке объемов бюджетных средств, выделенных в предыдущем году, а не на количественно измеримых, социально значимых ожидаемых результатах расходования бюджетных средств. Ожидаемые конечные результаты, включаемые в обоснование федеральных целевых программ в сфере культуры, зачастую сформулированы таким образом, что не поддаются или плохо поддаются точной количественной оценке, а показатели программ, если существуют, не позволяют судить о степени достижения целей программ. Действующая на стадии исполнения федерального бюджета система учета, отчетности и контроля за его исполнением позволяет оценивать в основном правомерность расходования государственных средств, а не результативность их расходования. Этому не способствует и действующий механизм финансирования бюджетного учреждения по смете доходов и расходов, который также является низкоэффективным с точки зрения стимулирования предпринимательской активности самого бюджетного учреждения. Такой механизм финансирования не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств. Кроме того, он в недостаточной степени ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности, так как финансируется сам факт существования учреждения.

В соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в РФ в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г., с целью повышения эффективности использования бюджетных средств, что применительно к культурной сфере означает переход от выделения бюджетных ассигнований на содержание организаций культуры и искусства к финансированию творческих проектов, а также предоставления большей организационной и финансовой самостоятельности государственным и муниципальным организациям культуры, предлагается уточнить правовой статус бюджетных учреждений и провести их реорганизацию путем внедрения новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций*(5).

Реорганизация бюджетных учреждений будет осуществляться по двум направлениям. Во-первых, предлагается внести соответствующие поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, касающиеся изменений в правоспособности бюджетных учреждений. В результате будет ограничена возможность принятия ими обязательств сверх лимитов бюджетных средств, что на практике приводит к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, по рождающих субсидиарную ответственность. Также бюджетные учреждения потеряют право самостоятельно распоряжаться внебюджетными источниками.

Для обеспечения возможности эффективного контроля за результатами деятельности бюджетных учреждений предполагается внедрение типового контракта, который будет заключаться с руководителем бюджетного учреждения. В контракт будут включены индикаторы результативности деятельности бюджетного учреждения, а также предусмотрена ответственность за нарушение условий контракта.

Вторым направлением реорганизации бюджетных учреждений является преобразование части из них в иные организационно-правовые формы: специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации и хозяйственные общества с участием или без участия субъекта власти в уставном капитале. Такая реорганизация предполагается для учреждений, имеющих высокую долю внебюджетных доходов в общем объеме доходных источников, способных стабильно функционировать в рыночной среде. Суть данного преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и снятии ответственности государства по их обязательствам.

Использование в отрасли культуры такой организационно-правовой формы, как специализированная государственная (муниципальная) некоммерческая организация, позволит сформировать правовые и организационные условия для внедрения проектных (программно-целевых) методов планирования, а следовательно, и финансирования творческих организаций, создаст возможность более свободно, оперативно и рационально использовать всю совокупность имеющихся в распоряжении финансовых ресурсов, в том числе бюджетных, на основании общего плана творческой и финансово хозяйственной деятельности, а не постатейно контролируемой сметы.

Учитывая степень общественного интереса к деятельности организаций культуры и значимость оказываемых ими услуг, по мнению Минкультуры России, внедрение данной организационно-правовой формы должно происходить постепенно (на первых порах на добровольной основе) с учетом специфики существующих организаций культуры и искусства и должно носить индивидуальный характер путем принятия соответствующего нормативного правового акта.

Принятие Федерального закона "О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях" потребует внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Гражданский кодексы РФ, в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", а также принятия ряда правовых актов Правительства Российской Федерации, обеспечивающих исполнение указанного закона.

Кроме того, преобразование учреждений культуры и искусства в иные организационно-правовые формы потребует внесения изменений в ряд правовых актов, действующих в сфере культуры. Так, преобразование бюджетных учреждений, являющихся музеями, в специализированные государственные некоммерческие организации требует внесения изменений в Федеральный закон "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", где в ст. 26 гл. 5 установлено, что музеи в РФ создаются в форме учреждений для осуществления культурных, образовательных и научных функций некоммерческого характера.

Реорганизация учреждений культуры и искусства в акционерные общества потребует внесения изменений в "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", поскольку в соответствии с данным законом не разрешается изменение формы собственности для ряда объектов культуры. Так, в соответствии со ст. 44 данного закона не подлежат приватизации культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены. Приватизация других объектов допускается при соблюдении условия сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранения профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения, обеспечения сложившегося числа рабочих мест и социальных гарантий работникам (на срок до одного года).

Таким образом, преобразование действующих в настоящее время в отрасли культуры и искусства бюджетных учреждений в иные организационно правовые формы должно проводиться с учетом индивидуальных особенностей деятельности каждого учреждения, целей, поставленных при их создании, значения выполняемых ими функций, доли внебюджетных средств, получаемых учреждением. В результате изменения организационно-правовой формы должны улучшиться показатели деятельности учреждения культуры: качество предоставляемых учреждением услуг, их доступность для населения и пр.

Также необходимо учитывать, что большинство учреждений культуры располагаются в зданиях, которые являются памятниками истории и культуры федерального и регионального значения, поэтому финансирование расходов на их охрану и реставрацию должно быть стабильным и не зависеть от творческой и коммерческой деятельности расположенных в них организаций.

В связи с особенностями деятельности организаций культуры и искусства (наличие условно-постоянных расходов, связанных с содержанием зданий и оборудования, необходимостью бюджетного финансирования строительства, реконструкции, реставрации и капитального ремонта зданий и оборудования и финансирования творческих проектов и программ) представляется целесообразным внедрение контрактного, инвестиционного и программно-целевого финансирования организаций.

Контрактное финансирование текущей деятельности за счет средств федерального бюджета может осуществляться на основе трехлетнего (пятилетнего) и ежегодного договоров отдельно с каждой организацией культуры. В рамках трехлетнего (пятилетнего) договора должны предусматриваться обязанности организаций по реализации их уставных функций, связанные с предоставлением населению профильных услуг, а также гарантии учреди теля по обеспечению условий деятельности за счет средств федерального бюджета. Также в таком договоре следует устанавливать нормативы финансовых затрат учредителя (фиксированные контрактные цены), обеспечивающие:

частичное возмещение расходов учреждения культуры, связанных с культурным обслуживанием населения (производство смешанных культурных благ);

полное возмещение расходов учреждения культуры, связанных с развитием его культурного потенциала (производство социальных культурных благ).

В ежегодном договоре должны устанавливаться объем производства профильных услуг, комплекс мер, направленных на сохранение и развитие культурного потенциала, исходя из программы деятельности организации на текущий год, и годовая сумма финансирования, рассчитываемая на базе первых двух показателей и соответствующих нормативов финансовых затрат учредителя.

Нормативы финансовых затрат учредителя (контрактные цены) должны определяться в расчете на единицу профильных услуг и единицу комплекса мер, направленных на сохранение и развитие культурного потенциала для каждой организации культуры. Нормативы финансовых затрат учредите ля должны оставаться стабильными на весь трехлетний (пятилетний) период и подлежать ежегодной корректировке в случаях изменения размеров и условий оплаты труда, оптовых цен и тарифов.

Бюджетное финансирование капитальных вложений, необходимых для строительства, реконструкции, реставрации и капитального ремонта зданий и оборудования, а также приобретения новой техники и оборудования, может осуществляться на основе пятилетнего инвестиционного договора, заключаемого учредителем отдельно с каждой организацией.

Программно-целевое финансирование должно осуществляться на основе разовых договоров (кон трактов) на выполнение определенной работы (заказа) отдельно с каждой организацией культуры.

Проблемой в сфере культуры также является незавершенность разграничения государственной собственности: на сегодняшний день не определены права и обязанности различных уровней власти в области охраны памятников истории и культуры, международного сотрудничества в сфере культуры, сохранения единого культурного пространства страны.

Состав федеральных учреждений культуры и искусства был сформирован в начале девяностых годов прошлого века путем механического сложения сети этих учреждений общесоюзного подчинения и подчинения РСФСР. В дальнейшем в число учреждений федерального ведения по субъективному подходу были дополнительно включены ряд организаций, выполняющих исключительно локальные функции. Поэтому представляется целесообразным при отнесении учреждений к федеральному ведению руководствоваться принципом значимости учреждений в российской культуре. На основании этого принципа к федеральным учреждениям можно отнести:

учреждения, отнесенные в установленном порядке к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ;

учреждения, которые по заключению независимых экспертов являются объектами общероссийского значения;

общефедеральные методические центры.

Вопрос о составе федеральных учреждений тесно связан с механизмом их финансирования. Сейчас критерием разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней выступает административная подчиненность учреждения, при этом полностью игнорируется контингент потребителей его услуг. Представляется, что бюджетное законодательство должно регламентировать возможность объединения полномочий в сфере культуры, когда тот или иной вид деятельности находится в совместном ведении органов власти различного уровня. Совместное финансирование федеральных учреждений культуры на договорной основе федеральными и региональными органами власти позволит более эффективно расходовать средства бюджетов различного уровня, усилить контроль за их рациональным использованием.

Таким образом, подводя итоги, можно отметить, что в нашей стране в ближайшие годы бюджетные учреждения культуры перейдут на новую систему финансирования, предусматривающую оплату предоставляемых ими услуг по договору в рамках социального заказа, увеличится их хозяйственная самостоятельность, повысится ответственность перед потребителями за предоставляемые услуги. Предстоит создать условия для привлечения в социальную сферу ресурсов из негосударственного сектора, а также развития меценатства и спонсорства. Практическое осуществление рассмотренных направлений совершенствования механизма финансирования бюджетных учреждений культуры из федерального бюджета потребует изменения правового обеспечения их деятельности, прежде всего в части бюджетного законодательства. Но только комплексная реализация указанных направлений позволит создать эффективный финансовый механизм деятельности бюджетных учреждений культуры.

Н.С. Шмиголь,

кандидат экономических наук, доцент кафедры "Финансы"

Финансовой академии при Правительстве РФ

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 21, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Круг прав и свобод в сфере культуры определяется в ст. 2, 18, 30, 34, 35, 43, 44 Конституции РФ.

*(2) См. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

*(3) Выделение грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области куль туры и искусства в нашей стране получило распространение с середины 1996 г. и осуществляется на основании Указа Президента РФ от 01.07.1996 N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации".

*(4) Следует обратить внимание на сравнительно новое для нашей страны направление финансирования культуры, которое имеет широкое распространение за рубежом, поддержка деятелей культуры и искусства, т.е. финансирование не юридических, а физических лиц. Начало развития данного направления в нашей стране положил Указ Президента РФ от 12.11.1993 N 1904 "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации", в соответствии с которым были учреждены стипендии для выдающихся деятелей культуры и искусства и талантливых молодых авторов литературных, музыкальных и художественных произведений.

*(5) При этом реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые производят необходимые государству услуги на нерыночной основе (в том числе - в рамках обеспечения конституционных гарантий) и ликвидация которых будет иметь негативные социально-экономические последствия. В сфере культуры такими учреждениями являются объекты культуры, относимые к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ, а также театры, музеи, концертные и другие организации культуры общенационального значения.