Основы конституционного строя Австралии (В.А. Виноградов, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.)

Основы конституционного строя Австралии

Австралия - федерация бывших британских колоний на австралийском континенте, Конституция которой введена в действие парламентом Великобритании в соответствии с Конституционным актом Австралийского Союза 1900 г.*(1) Сам парламент Великобритании не участвовал в ее разработке, положения Основного закона обсуждались представителями колониальных законодательных органов на конституционных съездах в 90-е годы XIX века.

Вместе с тем целый ряд документов могут считаться своего рода дополнениями к Конституции: акты парламентов Австралии и Великобритании (например, Вестминстерский статут*(2), акты о Тайном совете и др.), конституционные соглашения и решения Высокого суда Австралии, в которых толкуются положения Конституции и определяется соответствие ей законодательных актов федерации и штатов. Важнейшим источником конституционного права Австралии являются акты 1986 г., которые представляют собой пакет законов, включающий в себя акты Австралийского Союза, штатов и Великобритании с идентичными положениями. Полномочие британского парламента по принятию законов для Союза на основании Вестминстерского статута прекратилось принятием этих актов, одновременно снимались существовавшие ограничения на законодательную деятельность Союза и штатов. В результате было создано суверенное государство, чья независимость не может быть впоследствии ограничена или подвергнута сомнению в соответствии с законодательством другой страны. Любая будущая отмена (изменение) Великобританией своих актов в отношении Австралии не имеет юридического значения в пределах Австралии.

Поправки в Конституцию принимаются двумя палатами парламента абсолютным большинством голосов, после чего они выносятся на референдум в каждом штате и считаются принятыми, если их поддержало большинство штатов и, в целом, большинство избирателей Австралии. Затем поправки передаются на королевское одобрение.

В целом система источников права в Австралии выглядит следующим образом:

1. Федеральная Конституция и конституции штатов. Как это ни парадоксально, но далеко не все даже важные конституционные принципы закреплены в этих писаных актах. Некоторые из них подразумеваются: например, принцип разделения властей вытекает из структуры Конституции Союза, в том смысле, что она состоит из отдельных глав о парламенте, исполнительной и судебной властях.

2. Законодательство Союза и штатов.

3. Английское законодательство, применяемое в Австралии.

4. Акты, принятые в порядке делегированного законодательства, - результат процесса создания преимущественно административных правил под контролем парламента. У парламента не всегда есть время для того, чтобы уделять внимание всем необходимым деталям, поэтому достаточно обыденным является то, что его актом полномочия по созданию таких предписаний делегируются губернатору или генерал-губернатору.

5. Судебные прецеденты - результаты судебных процессов в судах Австралии.

Помимо перечисленных, могут быть и другие источники, способные повлиять на принятие судами решений и на поведение граждан, но не имеющие такой же силы, как источники права, названные выше.

6. Международные договоры.

7. Конституционные соглашения - традиционно соблюдаются даже несмотря на то, что данные правила не выражены в писаных актах и не подлежат судебной защите. От них можно уклониться, когда этого требует политическая целесообразность. Эти правила играют важную роль в регулировании публичной власти Австралии, особенно взаимоотношения между парламентом и правительством, а также между различными правительственными подразделениями. Соглашения регулируют сферы, не охваченные писаными правилами, либо определяют практическое действие писаных правил, установленных законом либо судом.

8. Решения судов, не входящих в судебную систему Австралии, в том числе решения международных судов и судов других стран, в той степени, в какой суды Австралии могут их применять.

9. Доктринальные труды. Иногда суды принимают их во внимание в качестве комментария положений закона, но практически они не имеют большого значения в странах общего права.

10. Административные решения, вынесенные по конкретному спору в основном между гражданином и правительством. Их значение как источника права невелико, так как они не применяются в последующих решениях. Иногда административные акты могут содержать упоминание о том, что какие-то решения, возможно, последуют в будущих административных актах, но это не означает, что они будут применяться в дальнейшем, подобно судебному прецеденту.

11. Обычаи делового оборота принимаются во внимание судами, но далеко не во всех случаях.

12. Обычаи коренных жителей (аборигенов) также следует считать источником права.

Австралия - конституционная монархия. Главой государства является британский монарх. Порядок престолонаследия определяется в соответствии с Законом Великобритании о престолонаследии 1701 г. Для того чтобы Великобритания и Австралия имели одних и тех же монархов, парламент Великобритании после 1986 года должен согласовывать с парламентом Австралии любое изменение в законе, затрагивающее преемственность трона.

Позиция монарха в отношении Австралии независима от верховной власти монарха в Великобритании. Австралия не является монархией во главе с правителем иностранного государства, это монархия во главе с королем (королевой) Австралии. Однако монарх появляется в стране с редкими государственными визитами. В соответствии с Законом Австралии 1973 г. королева провозгласила*(3) следующий свой титул в отношении Австралии: "Елизавета Вторая, милостью Божией Королева Австралии и других подвластных ей государств и территорий, глава Содружества".

Полномочия монарха согласно Конституции Австралии осуществляются генерал-губернатором*(4) (ст. 2) в качестве представителя монарха. По Конституции полномочия генерал-губернатора определяются монархом, который его назначает. То, что такие назначения в настоящее время осуществляются монархом только с согласия австралийского премьер-министра, является конституционным соглашением.

В Австралии нет законодательного требования, чтобы генерал-губернатор был австралийским гражданином. Также отсутствуют какие-либо возрастные ограничения для занятия данной должности. Срок полномочий генерал-губернатора не определен: он осуществляет свои полномочия, "пока это угодно Королеве" (ст. 2 Конституции). Однако в соответствии с конституционным соглашением генерал-губернатор занимает свою должность в течение пяти лет, но может быть смещен королевой, которая осуществляет данное право по совету премьер-министра*(5).

Полномочия представителя королевы по Конституции разделены на те, которые он осуществляет самостоятельно, и те, которые осуществляются "Генерал-губернатором в Совете". Последнее в соответствии со ст. 63 Конституции означает действия генерал-губернатора с согласия Федерального исполнительного совета, то есть министров. К ним относятся, в частности, назначение выборов в Палату представителей, учреждение министерств, назначение и смещение судей Высокого суда и других федеральных судей.

Полномочия, которые осуществляет генерал-губернатор самостоятельно, - это узкий круг резервных полномочий Короны, когда отсутствуют какие-либо юридические требования действовать по совету министров. В таких случаях генерал-губернатор может действовать по своему усмотрению. Он может консультироваться по поводу осуществления своих полномочий с другими лицами, не являющимися министрами (например, с судьями Высокого суда или членами парламентской оппозиции*(6)). Генерал-губернатор может действовать вопреки мнению министров или без их согласия в случае роспуска Палаты представителей, одновременного роспуска двух палат, назначения и смещения премьер-министра. Однако реализация данных полномочий "ограничена" возможностью смещения генерал-губернатора монархом по требованию премьер-министра.

Участие генерал-губернатора в законодательном процессе заключается в следующем: после прохождения через обе палаты парламента законопроект представляется генерал-губернатору на королевское одобрение. Он объявляет о своем одобрении или неодобрении законопроекта от имени королевы либо может отложить принятие законопроекта до ее одобрения. Генерал-губернатор также вправе возвратить предложенный законопроект в соответствующую палату и предложить любые поправки.

Полномочие генерал-губернатора отказывать в одобрении законопроекта, прошедшего через парламент, - лишь формальность. Конституционное соглашение, согласно которому генерал-губернатор действует по совету министров, эффективно гарантирует, что согласие будет получено. Это полномочие используется для устранения технических ошибок в законопроекте.

Перечень законов, которые могут быть отложены генерал-губернатором до одобрения королевой, указан в ст. 74 Конституции: это законы, ограничивающие круг дел, по которым могут испрашиваться разрешения апеллировать Ее Величеству в Тайном совете на решения Высокого суда.

Конституция предусматривает только два случая непосредственной роли самого монарха в законодательном процессе. Во-первых, монарх может запретить любой закон, санкционированный генерал-губернатором, в течение одного года с момента такого разрешения. Результат подобного запрета, который доводится генерал-губернатором до сведения каждой палаты парламента, - отмена закона со дня его отклонения королевой (ст. 59 Конституции). И, во-вторых, монарх в отношении законопроектов, отложенных генерал-губернатором на королевское усмотрение, может, не запрещая его, удерживать разрешение на этот закон в течение двух лет со дня представления его генерал-губернатором на королевское одобрение (ст. 58 и 60). Иначе говоря, если монарх не запретил такой законопроект, он вступает в юридическую силу без королевского одобрения по истечении двух лет или ранее - как только информация о королевском одобрении будет доведена до сведения каждой палаты парламента генерал-губернатором.

Генерал-губернатор осуществляет полномочия главнокомандующего вооруженными силами Союза. По конституционному соглашению общее командование осуществляется Кабинетом министров и парламентом. Управление вооруженными силами согласно закону об обороне вверено министру обороны.

Система исполнительной власти на федеральном уровне включает монарха Австралии, генерал-губернатора, Федеральный исполнительный совет, Кабинет, министерства (департаменты) и другие установленные законом органы. По общему правилу федеральная исполнительная власть распространяется на те вопросы, которые находятся в пределах ведения законодательной власти Союза.

Генерал-губернатор назначает членов Федерального исполнительного совета для управления министерствами Союза. Они занимают свои посты, "пока это угодно Генерал-губернатору", и являются королевскими министрами Союза. Существуют две категории членов Совета. Первая - это действующие министры. Вторая - те, кто утратил свои министерские должности. Однако обычно они не прекращают членство в Совете и занимают свою должность в течение неограниченного времени, пока генерал-губернатор своим решением не сместит их. Члены Совета этой категории не участвуют в его заседаниях.

Генерал-губернатор сам не является членом Совета, хотя он часто председательствует на заседаниях. Задача Федерального исполнительного совета - консультировать генерал-губернатора по поводу осуществления его конституционных полномочий, когда он должен действовать с согласия Совета.

Теоретически Совет иногда называют совещательным органом при генерал-губернаторе, однако фактически его функция - введение в силу решений правительства и министерств. Хотя все министры являются членами Совета, королевским предписанием установлен кворум в два члена. В связи с этим сессию Совета, как правило, проводят не более двух действующих министров*(7).

Большинство решений, касающихся того, какая рекомендация должна быть дана генерал-губернатору, действующему самостоятельно либо с согласия Совета, принимаются Кабинетом. Примечательно, что этот орган не упоминается ни в одном из конституционных документов Австралии. Традиционно под словом "Кабинет" понимается внеочередное совещание министров. Если исходить из буквального толкования Конституции, то Кабинет - это неофициальный орган. Однако в ряде случаев суды признают существование кабинетов (Союза и штатов), например, когда приходят к выводу, что они обладают достаточными полномочиями, чтобы заключать договоры или учреждать организации. Кроме того, решения Кабинета могут быть обжалованы в суде. В действительности, даже несмотря на то что он не упомянут в Конституции, Кабинет является частью исполнительной власти и играет ведущую роль в практическом осуществлении государственной власти. Такое фактическое положение этого органа объясняется тем, что исполнительная власть, формально закрепленная за главой государства, на деле осуществляется правительством. Кабинет пользуется почти всеми основными полномочиями генерал-губернатора. Будучи сравнительно небольшим по составу, оперативным и постоянно действующим органом, он осуществляет управление государством.

В Основном законе страны также не упоминается пост премьер-министра. Конституционное соглашение требует, чтобы премьер-министр был членом Палаты представителей. Также в силу соглашения им может стать лидер партии, победившей на выборах в Палату представителей. Назначение и отстранение премьер-министра осуществляется генерал-губернатором без участия министров. Причем отставка премьер-министра влечет за собой отставку всего правительства*(8).

Назначая и отстраняя от должности министров, генерал-губернатор действует с совета премьер-министра. Кабинет формируется из тех, кто был назначен королевскими министрами в Федеральный исполнительный совет, то есть не все министры входят в состав Кабинета*(9).

Министры назначаются генерал-губернатором для управления департаментами публичных служб (министерствами) Союза. Министры должны быть членами Федерального исполнительного совета и парламентариями (или согласно Конституции должны в течение трех месяцев после назначения стать сенаторами или членами Палаты представителей). Количество министров определяет парламент. Для управления союзным министерством наряду с министром может быть назначен "младший министр" (парламентский секретарь).

Министерства не являются юридическими лицами, а также собственниками имущества и не могут выступать стороной в суде. Это административные органы, посредством которых исполнительная власть осуществляет свои функции. Помимо министерств существуют другие установленные законом исполнительные органы: полиция, Комитет по займам, Торговая комиссия и др.

Контроль за исполнительной властью осуществляется парламентом (при помощи комитетов, специального "часа вопросов" и др.), омбудсменом, а также посредством королевских комиссий и судов. В Австралии воспринята система ответственного правительства по вестминстерской модели. Существует, по крайней мере, три основных аспекта ответственности министров. Первый состоит в том, что министры коллективно ответственны перед парламентом, и они сохраняют свои должности, пока пользуются доверием Палаты представителей, хотя Конституция не упоминает о необходимости получения правительством доверия нижней палаты парламента. Однако укрепление партийной системы, при которой члены парламента голосуют строго в соответствии с предписаниями их политической партии, предоставило возможность исполнительной власти контролировать парламент или, по крайней мере, Палату представителей*(10). Смысл второго аспекта в том, что министры связаны решениями Кабинета и должны публично поддерживать политику правительства, даже если они придерживались противоположных взглядов во время обсуждений в Кабинете. Если они не следуют этому, то должны подать в отставку, либо премьер-министр может рекомендовать генерал-губернатору прекратить их полномочия. Третий аспект заключается в том, что министры индивидуально ответственны перед парламентом за управление ведомствами. Когда налицо личная вина министра или если в процессе парламентских дебатов будет выявлена грубая халатность, например, в управлении департаментом, министр должен (в теории, но не всегда на практике) уйти в отставку. По крайней мере, он должен дать объяснения парламенту.

Парламент Австралии согласно Конституции имеет в своем составе монарха, Сенат и Палату представителей*(11). Законодательная компетенция парламента Союза урегулирована в Конституции, которая устанавливает вопросы, по которым Союз обладает правом издавать законы. Сенат и Палата представителей заседают раздельно. Палаты могут образовывать совместные комитеты, например, создан Комитет по публичным отчетам и аудиту.

Конституция наделяет парламент правом определять собственные привилегии и иммунитеты. Пока иное не установлено, привилегии палат такие же, как у Палаты общин и ее членов во время создания Союза (то есть в 1901 году).

Установлены следующие привилегии парламента: 1) регулирование внутреннего порядка ведения дел; 2) надзор за членами парламента как в отношении вопросов законности их участия в заседаниях, так и их поведения в палатах; 3) вызов в парламент лиц, не являющихся его членами, и представление ими документов; 4) регулирование доступа лиц, не являющихся членами парламента, поведения таких лиц, а также наказание их за неуважение и нарушение парламентских привилегий; 5) контроль за опубликованием рассматриваемых в парламенте дел. По конституционному соглашению в парламенте ограничивается обсуждение вопросов, ожидающих разрешения в австралийских судах, что проистекает из практики парламента Великобритании и соотносится с понятием неуважения к суду. Это соглашение применяется с учетом необходимости, во-первых, предотвращения ущерба сторонам по рассматриваемому делу, во-вторых, защиты свободы парламента обсуждать и принимать законы.

Кроме того, существуют следующие привилегии членов палат: 1) выступления, произносимые в палате, защищены абсолютным иммунитетом (ст. 9 Билля о правах 1689 г.); 2) пока члены парламента находятся на сессии, они обладают иммунитетом от ареста по гражданскому, но не по уголовному делу.

Обычной практикой парламента является делегирование законодательных полномочий исполнительной власти (в том числе министрам). Все постановления, принятые исполнительной властью в связи с этим, должны направляться в обе палаты парламента в течение 15 дней после их принятия. Постановления становятся законами через 15 дней после вынесения их на обсуждение, если в течение этого срока не была объявлена резолюция об их неодобрении. Однако Палата представителей редко принимает подобное решение. Комитет Сената по постановлениям и указам обязан рассматривать и делать сообщения по всем постановлениям, внесенным на его обсуждение*(12).

Палата представителей в настоящее время состоит из 150 членов. Число членов Палаты должно быть в два раза больше, чем число сенаторов (в соответствии со ст. 24 Конституции). Численный состав Палаты не является неизменным: Конституция разрешает парламенту изменять размер Палаты, когда это продиктовано обстоятельствами (ст. 27). Число членов Палаты, избираемых в штатах, должно быть пропорционально численности населения соответствующего штата, в любом случае в каждом штате должно быть избрано не менее пяти членов. Член Палаты представителей должен соответствовать следующим требованиям: а) достигнуть 18 лет; б) быть гражданином Австралии; в) обладать активным избирательным правом на выборах в Палату.

Выборы в Палату происходят по мажоритарной системе относительного большинства с использованием преференциального голосования. Правом голоса на выборах в Палату представителей обладают все достигшие 18 лет граждане Австралии и подданные Великобритании, внесенные в списки избирателей на день непосредственно до 26 января 1984 г.

Лишаются избирательного права граждане, признанные душевнобольными*(13), приговоренные к тюремному заключению на срок от пяти лет и более. Все спорные ситуации, касающиеся выборов, разрешаются Высоким судом.

Максимальный срок полномочий Палаты представителей составляет три года, но возможен и ее досрочный роспуск генерал-губернатором.

Конституция (ст. 39) устанавливает кворум в Палате представителей, составляющий одну треть от общего числа членов Палаты. Решения принимаются простым большинством голосов присутствующих членов Палаты. Спикер не голосует, но в случае, если голоса разделяются поровну, он имеет решающий голос. Когда Палата заседает в качестве Комитета всей Палаты, спикер освобождает кресло Председателю этого Комитета (который при этом также имеет право решающего голоса), в этом случае спикер голосует.

Палата имеет два вида постоянных комитетов: 1) комитеты, которые проверяют деятельность Правительства, - их система копирует функции правительства (например, Комитет по банкам, финансовым институтам и публичной администрации или Комитет по занятости, образованию); 2) комитеты по внутрипалатным делам (например, Комитет по процедурам, привилегиям, публикациям).

В настоящее время в Сенат от каждого штата независимо от численности населения входят по 12 сенаторов. В соответствии с законом о Сенате в Палате также представлены Австралийская столичная и Северная территории - по два сенатора от каждой. Всего в палате 76 сенаторов. Сенаторы от каждого штата избираются населением по многомандатному избирательному округу по пропорциональной системе (порядок избрания единообразный для всех штатов). Партии выдвигают на выборах списки кандидатов, как правило, равные по численности количеству мест в Сенате. В результате обычно одна партия (партия большинства) получает приблизительно половину мест, а оставшиеся места отходят кандидатам партий меньшинства и беспартийным.

Все законы должны пройти стадию принятия Сенатом, кроме случаев совместных заседаний палат (ст. 57) и случаев, когда Сенат отвергает или не принимает предложения о поправках к Конституции (ст. 128). Полномочия Сената в сфере законодательной власти идентичны полномочиям Палаты представителей, за исключением того, что Сенат не может вносить поправки в финансовые законопроекты, а также любые поправки, возлагающие на население дополнительное финансовое бремя (повинность).

К сенатору предъявляются те же требования, что и к члену Палаты представителей. Активным избирательным правом на выборах в Сенат обладают граждане, имеющие активное избирательное право на выборах в Палату представителей.

Для Сената не предусмотрено предельного срока полномочий, он не может быть распущен, за исключением одновременного роспуска обеих палат, предпринимаемого с целью разрешения противоречий между ними по поводу принятия законов. Сенаторы избираются на шесть лет. Устанавливается постоянная их ротация (ст. 13): каждые три года половина мест в Сенате освобождается и проводятся выборы.

Кворум в Сенате - одна треть от общего числа сенаторов. Сенат может приступить к работе независимо от того, что какой-либо штат не осуществил своего права быть в нем представленным. Сенат принимает решения простым большинством голосов присутствующих сенаторов. Председатель Сената имеет право голоса во всех случаях. Если голоса разделяются поровну, решение считается не принятым.

Судебная система Австралии включает в себя федеральные суды (по сути, высшие судебные органы), некоторые из которых являются специальными, а также суды штатов и территорий. Суды территорий не входят в систему федеральных судов, хотя и создаются союзным парламентом. Федеральные суды и суды штатов рассматривают дела в соответствии с законодательством как Союза, так и штатов.

Конституция закрепляет за парламентом право создавать федеральные суды. Основными элементами федеральной судебной системы являются Высокий суд (создан в 1903 году), Федеральный суд (создан в 1976 году) и Семейный суд (создан в 1975 году).

Все судьи федеральных судов назначаются генерал-губернатором в Совете. Назначения производятся с учетом рекомендаций Кабинета, который обычно поддерживает предложения, внесенные Генеральным атторнеем. Вследствие обращения Сената или Палаты представителей, основанного на "доказанном ненадлежащем поведении или недееспособности", судьи могут быть смещены генерал-губернатором в Совете.

Высокий суд состоит из председателя и шести судей. У Высокого суда есть две категории дел, рассматриваемых им в качестве суда первой инстанции. К первой категории (в соответствии со ст. 75 Конституции) относятся дела, возникающие из международных договоров; затрагивающие представителей иностранных государств; дела, в которых Союз представлен в качестве одной из сторон. Другими полномочиями Суд в соответствии со ст. 76 наделен законодательно. В частности, к таковым относится рассмотрение вопросов, возникающих на основе Конституции или требующих ее толкования.

Высокий суд является апелляционным судом для верховных судов штатов, федеральных судов и в других случаях, когда это отнесено к его юрисдикции Конституцией (ст. 73) и законодательством. Решение Высокого суда по этим делам окончательно и обжалованию не подлежит. Требуется разрешение Высокого суда, чтобы он рассматривал дело в порядке апелляции. Именно рассмотрение апелляций составляет большую часть работы Суда. В соответствии с Конституцией возможна апелляция из Высокого суда в Тайный совет Великобритании, если Высокий суд выдаст на это разрешение. Однако Суд постановил, что не будет больше прибегать к этому.

Австралийская Конституция не содержит положений, закрепляющих за Высоким судом, федеральными судами и судами штатов функцию конституционного контроля. Однако Высокий суд считает, что он является бесспорным носителем данной функции и что он "стоит на страже Конституции". Таким образом, судебная власть включает полномочие объявлять законодательный акт и действия государственных органов неконституционными.

Семейный суд рассматривает в первой инстанции дела, отнесенные к его компетенции Актом о семейном праве 1975 г. и Актом о браке 1961 г. (например, о разводах).

Федеральный суд рассматривает в первой инстанции дела в соответствии с законодательными актами Союза. В том числе к его юрисдикции относятся дела, связанные с деятельностью федеральных должностных лиц. Как правило, дела слушаются судьей единолично. В полном составе Суд рассматривает только апелляции по решениям, принятым единолично судьей, а также жалобы на решения верховных судов штатов и территорий в делах, затрагивающих вопросы интеллектуальной собственности и доходы Союза.

Трибунал административных обжалований, основанный в 1975 году, рассматривает жалобы на решения союзных министров и должностных лиц, в случае, если затрагиваются вопросы права. Около двух сотен законов определяют юрисдикцию Трибунала. Основные сферы, на которые она распространяется: социальное обеспечение, налогообложение, взимание таможенных пошлин, миграция, телерадиовещание, свобода информации. Трибунал вправе устанавливать, что следует считать надлежащим административным решением. В Трибунал входят Председатель, который должен быть судьей Федерального суда, заместители Председателя и иные члены суда. Трибунал состоит из главного административного отдела, отдела по делам ветеранов и отдела по налоговым апелляциям.

Для преодоления проблем, порожденных двойной системой судов, в 1978 году была введена система делегирования полномочий. Закон о юрисдикции судов был принят в одинаковой редакции парламентами штатов, Союзным парламентом и законодательным органом Северной территории. В настоящее время делегирование полномочий разрешено только верховным судам штатов и территорий, а также федеральным судам и только в сфере гражданского права. Например, Федеральный суд, Семейный суд, а также верховные суды Северной и Австралийской столичной территорий наделяются правом осуществлять юрисдикцию, возложенную на них законами штатов. Законодательство Союза наделяет верховные суды штатов и территорий полномочиями Федерального суда и Семейного суда.

Согласно Конституции Австралия является федеративным государством. Федерация состоит из Союза, шести равноправных штатов (Квинсленд, Новый Южный Уэльс, Виктория, Южная Австралия, Западная Австралия и Тасмания) и двух территорий - Австралийской столичной (где располагаются парламент Союза, резиденция генерал-губернатора и Высокий суд) и Северной. Полномочие образовывать новые штаты принадлежит парламенту Австралии. Корона осуществляет свои полномочия посредством различных представителей в Союзе и в штатах, тем не менее Австралия - это одна монархия, а не союз нескольких монархий.

Разделение компетенции между Союзом и штатами Конституция проводит применительно к законодательной сфере. Существует три категории законодательных полномочий согласно Конституции: 1) совместные (или конкурирующие) полномочия; 2) исключительные полномочия Союза; 3) исключительные полномочия штатов.

Список законодательных полномочий парламента Австралии (ст. 51 Конституции) очерчивает одновременно круг предметов совместного ведения Союза и штатов, за исключением вопросов, отнесенных согласно другим конституционным положениям или по смыслу Конституции к исключительным полномочиям Союза. В статье 51 перечислены 40 видов совместной деятельности, в числе которых налогообложение, морская и военная защита Союза и штатов, финансы, банковское дело, страхование, банкротство, защита авторских прав, статистика, вопросы гражданства, исполнение судебных решений на территории Союза. По указанным в ст. 51 вопросам штат может принимать собственные законы. Если Союз осуществит правовое регулирование упомянутых нами сфер деятельности, акт штата становится недействительным в том случае, когда он противоречит акту Союза, поскольку законы Союза по перечисленным вопросам обладают большей юридической силой (ст. 109 Конституции).

Перечень исключительных полномочий Союза устанавливается в ст. 52 Конституции. Парламент Союза имеет "исключительное право издавать законы", касающиеся состава правительства Союза и территории, используемой Союзом для общественных целей*(14); вопросов, относящихся к любому ведомству публичной службы, контроль за которым Конституцией передан правительству Союза; иных вопросов, отнесенных Конституцией к полномочиям парламента. Поскольку некоторые полномочия, содержащиеся в ст. 51, другими статьями Конституции отнесены к исключительной федеральной компетенции. В связи с этим полный перечень полномочий Союза расширяется (к ним можно отнести, например, мобилизацию вооруженных сил, чеканку монет, таможенные пошлины и акцизы*(15)). Если вопрос находится в области исключительных полномочий Союза, штат не может его законодательно регулировать, даже если Союз не осуществил своих полномочий в данной области.

Конституция (ст. 51) допускает временную передачу полномочий штатов Союзу.

Исключительную законодательную компетенцию штатов образуют вопросы, не отнесенные непосредственно к совместной компетенции или исключительной компетенции Союза.

Хотя формально у Союза не так много исключительных полномочий, расширению компетенции Союза способствуют не только реалии экономики, но и решения Высокого суда. Так, в частности, особое значение для увеличения власти Союза имеет принцип двойственной характеристики закона. Когда акт регулирует сразу несколько видов отношений, некоторые из которых входят в компетенцию Союза, а другие - нет, судом устанавливается, может ли Союз издавать такой акт или это прерогатива штатов. Высокий суд признал, что характеристика закона может быть двойственной и что закон Союза следует считать конституционным, если один из видов отношений, которые он регулирует, находится в сфере предметов ведения федерации*(16). Если вопрос находится в области исключительных полномочий штата, но по принципу двойственной характеристики закон Союза, регулирующий данный вопрос, признан конституционным, противоречащий ему закон штата признается недействительным.

Другой пример расширительного толкования ст. 51 Конституции касается наделения парламента Союза полномочиями законодательствовать в отношении иностранных корпораций, а также торговых или финансовых корпораций, созданных на территории Союза. Это стало одним из самых значимых полномочий Союза, поскольку позволило регулировать отношения, которые формально находятся за пределами перечня его полномочий, в частности, в области охраны окружающей среды. Например, в 1983 году Союз использовал свои полномочия в данной области, чтобы не допустить уничтожения дикой природы Тасмании. Акт 1983 г. об охране наследия дикой природы запрещал тасманской комиссии по гидроэлектроэнергетике строительство дамбы на территории лесного массива. Принятие этого закона было поддержано Высоким судом как правомерное осуществление полномочий Союза на основании, в том числе, и того, что закон касался деятельности торговой корпорации - комиссии по гидроэлектроэнергетике, которая занималась продажей электроэнергии. Союз использовал это полномочие также и для предотвращения деятельности, ограничивающей товарооборот, для контроля за объединением компаний и т.д.

Каждый из шести австралийских штатов имеет собственную конституцию. В большинстве случаев поправки в конституции штатов вносятся обычным законом. Все парламенты штатов, кроме Квинсленда, состоят из двух палат, а также включают королеву.

Монарх*(17) формально является главой исполнительной власти штата, а его представителем является губернатор, который назначается и отстраняется Короной от должности по совету премьер-министра Союза. В каждом штате есть премьер и министры, которые образуют кабинет, а также осуществляют исполнительную власть, несмотря на то что формально это не закреплено ни в одном конституционном акте. Премьер и министры назначаются (отстраняются от должности) губернатором и должны быть членами парламента штата. Правительства и легислатуры штатов (территорий) так же, как правительство и парламент Союза, действуют в соответствии с вестминстерской моделью.

Формально губернаторам принадлежит вся исполнительная власть, кроме той, которой наделяются другие должностные лица или учреждения по решению законодательной власти. Губернатор осуществляет свои полномочия только по совету министров, за исключением случаев осуществления резервных полномочий Короны.

В штатах существует исполнительный совет, члены которого назначаются губернатором. По аналогии с Федеральным исполнительным советом он санкционирует решения кабинета штата.

Судебные системы штатов иерархичны. В каждом из штатов суды имеют свои названия, различную юрисдикцию и полномочия. Судебные системы штатов включают в себя, как правило, верховные и окружные суды, суды по апелляциям. Кроме того, во всех штатах созданы суды с упрощенным судопроизводством. Все субъекты федерации учредили специализированные суды и трибуналы, имеющие специфичную и зачастую сильно ограниченную юрисдикцию, например, Земельный и экологический суд в Новом Южном Уэльсе; суд по лицензиям в Южной Австралии. Система судов Австралийской столичной и Северной территорий схожа с системой штатов.

Судьи штатов назначаются губернаторами и находятся в должности до достижения возраста 70 лет, пока они добросовестно выполняют свои обязанности.

Австралийские территории не обладают правами штатов. Их конституционный статус определяется в ст. 111 и 112 Конституции Австралии. Законодательство Союза*(18) устанавливает, что каждая из этих территорий является политической единицей под властью Короны. Северная территория имеет схожее со штатами устройство, за исключением того, что генерал-губернатором вместо губернатора и премьера назначаются администратор и главный министр. Австралийская столичная территория не имеет губернатора или администратора. В состав правительства этой территории входят главный министр, выбираемый законодательным собранием, и другие министры. Парламент Союза сохраняет за собой конституционное полномочие изменять (отменять) акты территорий, а законы Союза имеют для них большую юридическую силу.

В.А. Виноградов,

доцент кафедры конституционного и административного права

Государственного университета - Высшей школы экономики,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 9 этого Акта утвердила Конституцию Австралии, которая вступила в силу 1 января 1901 г.

*(2) Этим актом в 1931 году было установлено, что ни один британский акт не будет действовать на территории Союза до одобрения его самим доминионом.

*(3) Королевское провозглашение было издано 19 октября 1973 г.

*(4) 10 августа 2003 г. был приведен к присяге действующий генерал-губернатор Майкл Джефри.

*(5) См.: Lane P. Lane's Commentary on the Australian Constitution. Sydney, 1987. P. 17-20.

*(6) Constitutional Commission, Report of the Advisory Committee on Executive Government. Canberra Publishing, June 1987. P. 44-116.

*(7) См.: Renfree Н. Тhe Executive Power оf the Commonwealth оf Australia. Sydney, 1984. P. 193-195.

*(8) С 11 ноября 1975 г. (когда в условиях конституционного кризиса генерал-губернатор сместил премьер-министра и распустил обе палаты парламента) возможность отстранения от должности премьер-министра генерал-губернатором стала предметом широкомасштабного научного анализа с юридической и политической точек зрения. Подробнее см.: Winterton G. Parliament, the Executive and the Governor-General: A Constitutional Analysis. Melbourne, 1983. P. 6-8.

*(9) См.: Winterton G. Op. cit. P. 13-14, 75, 78, 139; Galligan В., Nethercote J., Walsh C. Decision Making in Australian Government: The Cabinet. Canberra, 1990.

*(10) См., например: Welter P., Jaensch D. Responsible Government in Australia. Melbourne, 1980.

*(11) Первая сессия парламента состоялась в 1901 году.

*(12) См.: Pearce D. C. Delegated Legislation in Australia and New Zealand. Butterworths, 1977. P. 33, 38.

*(13) Причем только те из них, которые "по причине душевной болезни не способны понимать и осознавать природу и значение включения в списки и голосования".

*(14) Место пребывания правительства Союза определяется парламентом и располагается в пределах территории, которая принадлежит Союзу, находится в Новом Южном Уэльсе и удалена не менее чем на сто миль от Сиднея (ст. 125).

*(15) Другие налоги теоретически относятся к сфере конкурирующих полномочий. Однако посредством установления максимально высокой ставки налогообложения Союз вынудил штаты отказаться от своих полномочий в сфере налогообложения в обмен на предоставление финансовых грантов и кредитов.

*(16) Подробнее см.: Zines L. The High Court and the Constitution. Butterworths, 1992.

*(17) Вопрос о том, могут ли штаты приобрести статус республик при сохранении Союза конституционной монархией и наоборот, привлек внимание ученых. См., например: Winterton G. Monarchy to Republic: Australian Republic Government. Melbourne, 1986. P. 103-107; Selway B. Public Law and the South Australian Crown. Adelaide, 1990.

*(18) Акт о Северной территории 1978 г. и Акт об Австралийской столичной территории 1988 г.