Проблемы эффективного финансирования мероприятий по воспроизводству, сохранению и рациональному использованию природных ресурсов в федеральном бюджете Российской Федерации на 2005 год (Г.В. Пахарева, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2004 г.)

Проблемы эффективного финансирования мероприятий по воспроизводству,
сохранению и рациональному использованию природных ресурсов
в федеральном бюджете Российской Федерации на 2005 год

Бюджетная реформа, предлагаемая Правительством РФ, направлена на увязывание бюджетных заявок с результатом проводимых мероприятий с целью оптимизации эффективности государственных расходов в масштабе всего федерального бюджета. Предполагается, что ведомства и учреждения будут формулировать свои запросы в виде четко сформулированных программ. На данном этапе очень важно разработать и внедрить критерии оценки эффективности мероприятий по бюджетному финансированию.

По природно-ресурсному блоку таких критериев пока не существует. Более того, разработка таких критериев достаточно сложна и представляет собой прежде всего научную задачу, поскольку речь идет о весьма разноплановых мероприятиях. Это одна из причин привлечения ученых-правоведов к обсуждению концепции природноресурсной составляющей государственного бюджета на предстоящий год.

К моменту заседания круглого стола Правительством РФ принято постановление N 225 "О Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов". Комитет по природным ресурсам и природопользованию включил в проект рекомендаций предложение о целесообразности создания в составе Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов рабочей группы по повышению эффективности бюджетного финансирования в сфере природопользования с участием представителей обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Результатами работы этой группы должны стать методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов в сфере природопользования.

Забегая вперед, необходимо отметить, что большинство участников круглого стола поддержало данную инициативу Комитета.

Председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Н.В. Комарова отметила: анализ бюджетного процесса за последние три года показал что в сфере природопользования присутствуют две основные проблемы.

1. Снижение государственных ассигнований по ряду важнейших мероприятий, которые направлены на воспроизводство, сохранение и рациональное использование природных ресурсов. Экспертные оценки показывают снижение финансирования в 2004 г. по сравнению с 2002 г. по большей части составляющих природно-ресурсного блока, включая соответствующие разделы и подразделы бюджетной классификации и федеральные целевые программы.

Реальные с учетом инфляции бюджетные расходы в сфере природопользования сократятся на 13-14%, в том числе на мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы на 26-27%. По рыболовному хозяйству ожидается сокращение реального бюджетного финансирования на 12-14%, по лесным ресурсам - на 3-4%.

2. Недостаточно эффективное использование реально выделяемых на поддержку природопользования бюджетных средств - несовершенство организации порядка финансирования мероприятий, направленных на сохранение и воспроизводство природно-ресурсного потенциала, несвоевременное доведение средств федерального бюджета до бюджетополучателей.

Участники круглого стола отметили и третью проблему - усиливающуюся диспропорцию между доходами федерального бюджета от природопользования и соответствующими государственными расходами в сфере воспроизводства, сохранения и рационального использования природных ресурсов: устойчивый рост первых и столь же устойчивое снижение вторых.

Директор Департамента государственной политики и регулирования в области природопользования Министерства природных ресурсов РФ С.И. Федоров отметил, что по предварительным прогнозам поступления за счет природопользования в федеральный бюджет могут составить около 340 млрд руб., а в бюджеты субъектов Федерации - более 100 млрд руб. При этом основная доля (более 90%) всех природно-ресурсных платежей в структуре федерального бюджета приходится на платежи в сфере недропользования. В бюджетах субъектов Федерации соответствующая доля за последние годы возросла с 66 до 78%. Так, в 2003 г. налог на добычу полезных ископаемых составил 246 млрд руб. В бюджеты субъектов Федерации поступило 84 млрд руб. Сумма платежей за пользование лесным фондом около шести млрд рублей, в том числе в федеральном бюджете - полтора млрд рублей.

В рамках проводимой Правительством РФ налоговой реформы, рассчитанной на 2003-2005 гг., практически все виды платежей и налоговых сборов в области недропользования и природопользования должны претерпеть значительные изменения.

Принципиальными основами реформирования являются по убеждению С.И. Федорова, прежде всего дифференциация налога на добычу полезных ископаемых, а также обеспечение снижения налогового бремени в отношении обрабатывающих отраслей за счет увеличения налоговой нагрузки на сырьевой сектор.

Необходимо заметить, что по вопросу дифференциации налога на добычу полезных ископаемых ведется широкое обсуждение. Так, 19 апреля 2004 г. Комитетом по природным ресурсам и природопользованию были проведены парламентские слушания по проблеме "Правовые и организационно-экономические аспекты применения дифференцированного налогообложения в природно-ресурсном секторе (налоги и платежи при пользовании недрами)".

На момент проведения круглого стола в Министерстве финансов РФ заканчивается доработка объемного законопроекта, который вносит изменения в большинство федеральных законодательных актов, в том числе изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. В связи с вступлением в силу 1 января 2005 г. Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральных закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" и с 1 января 2006 г. - Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" некоторые министерства и ведомства пересматривают принятие 240 законодательных актов. Готовятся проекты Водного и Лесного кодекса. От того, будут ли приняты планируемые законопроекты зависит направление, в котором будет верстаться бюджет на 2005 г.

С принципиальной позицией Министерства финансов РФ выступил руководитель Департамента отраслевого финансирования Минфина России В.С. Белов. Он категорично заявил, что доходы, полученные от какого-либо вида деятельности, не могут целиком направляться на расходы, связанные с этим же видом деятельности. В законопроектах, подготавливаемых Министерством финансов РФ, есть принципиальные изменения по сравнению с действующим в настоящее время законодательством, в том числе и по распределению доходов между уровнями бюджетной системы. В то же время каких-то кардинальных изменений в расходах, не связанных с разделением полномочий между центром и субъектами Российской Федерации, в общем-то, пока не просматривается - такова позиция Министерства финансов РФ.

Позицию против связывания бюджетных доходов и расходов по конкретным направлениям хозяйственной деятельности поддерживает и Министерство экономического развития и торговли РФ, от лица которого выступил начальник Департамента экономики природопользования В.В. Гаврилов.

Проблемы эффективного финансирования лесного хозяйства поднял руководитель Федерального агентства лесного хозяйства В.П. Рощупкин. В первую очередь он обратил внимание на изменение структуры формирования финансовых потоков в рамках предстоящей реформы.

Сегодня лесное хозяйство финансируется из трех блоков источников: 1) финансирование за счет субъекта Федерации - 7%; 2) федеральный бюджет- 26%; 3) средства (тоже федеральные), зарабатываемые лесхозами и оставляемые в их распоряжении, - 67%. Получается, что основная доля финансирования лесного хозяйства связана с хозяйственными мероприятиями, выполняемыми лесхозами.

В рамках реформы предстоит, безусловно, изменить подходы к финансированию лесного хозяйства: необходимо финансирование из определенного бюджета и использование средств именно на сохранение и воспроизводство лесных ресурсов.

В.П. Рощупкин констатировал невыполнение субъектами Российской Федерации должного финансирования воспроизводства лесов: получая от лесного дохода порядка 4,6 млрд руб., они направляют на воспроизводство лесов только 1,2 млрд руб. Вывод: данный источник финансирования должен быть более четко привязан к программам и финансироваться из федерального бюджета.

Второй вопрос, на который обратил внимание руководитель Федерального агентства лесного хозяйства, - финансирование профилактики пожаров: на профилактику пожаров, по его мнению, должно направляться до 70%, а непосредственно на тушение пожаров - только 30% средств.

Отдельно был освещен вопрос технического перевооружения лесного хозяйства, необходимость финансирования которого объясняется 80%-ным износом 138 тыс. единиц техники лесного хозяйства, отсутствием собственного самолетного парка отрасли и т.д.

В.П. Рощупкин сообщил, что Федеральное агентство лесного хозяйства разрабатывает перспективные направления, связанные с повышением эффективности финансирования мероприятий по сохранению, воспроизводству лесов, рациональному использованию лесного фонда.

И здесь выделяются четыре проблемы:

совершенствование системы платежей за лесные ресурсы;

повышение объемов лесопользования (то, что связано с повышением доходной части);

стимулирование деятельности предприятий лесного комплекса и сокращение льготного лесопользования;

оптимизация расходов лесного хозяйства.

По вопросам финансирования лесного хозяйства также выступил заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Д.Р. Шадаев.

Проблемой невыполнения субъектами Российской Федерации своих обязательств, связанных с лесовосстановительными работами и финансированием, по его мнению, является вопрос собственности: не может субъект, который не имеет права владения, думать о том, что он должен управлять грамотно, смотреть на перспективу и соответственно заниматься лесовосстановительными работами.

Вопрос собственности важен и для водных объектов. Если сегодня водные объекты находятся в федеральной собственности, то, соответственно, субъекты Федерации, получая водный налог в свои бюджеты, тратят эти деньги на улучшение состояния жилищно-коммунальной сферы, на различные объекты, связанные со сбросами воды, т.е. фактически совсем не на те цели, которые подразумевает сбор этих водных платежей.

Поэтому решение Правительства о переводе платежей на федеральный уровень, по мнению Д.Р. Шадаева, совершенно обоснованно.

Д.Р. Шадаев коснулся проблемы низкого уровня управления во всех областях природопользования, снижения качества подготовки кадров, которые сегодня контролируют недропользование, водопользование, лесопользование. По его мнению, для того чтобы они грамотно и ответственно выполняли свои государственные функции, их необходимо материально стимулировать.

Проблемы финансирования водного хозяйства осветил руководитель Федерального агентства водных ресурсов Р.З. Хамитов.

Результатом того, что вот уже восемь-девять лет практически не осуществляется централизованное профессиональное управление водным хозяйством Российской Федерации, явилось, как он констатировал, отсутствие водного хозяйства России.

Ежегодная "дельта" между ущербом от воздействия паводковых и загрязненных вод, который составляет порядка 50 млрд руб., и вложениями, которые составляют (с учетом федеральных средств) - 3-3,5 млрд руб., накапливается. При том, что теоретически платежи за пользование водными ресурсами должны быть на уровне 12 млрд руб., а собирается около 10 млрд руб. в год в региональные бюджеты, только 20% этих средств направляется в водное хозяйство.

Р.З. Хамитов напомнил цифры: один рубль, вложенный в предотвращение чрезвычайных ситуаций в водном хозяйстве, дает пять-семь рублей эффекта от предотвращаемого ущерба. Таким образом, вложение 10-15 млрд руб. уже позволило бы стабилизировать ситуацию в водном хозяйстве Российской Федерации.

Р.З. Хамитов выступил с критикой системы сбора платежей за пользование водными ресурсами: коммунальное хозяйство практически ничего не платит, хотя является одним из крупнейших водопользователей в Российской Федерации. Совершенно нелогично определены таксы за водопользование. Так, крупные водопользователи сегодня платят 200 руб. за 1000 кубометров воды. После того как предприятие забрало эту воду и сбрасывает его в реку обратно, стоимость уменьшается уже до 30 руб. - за сброс сточных вод предприятие платит 30-40 руб. за 1000 кубометров.

Необходимо отметить, что большинство участников круглого стола, затронувших проблемы водных ресурсов, выступили с резкой критикой снижения ставок за пользование водными ресурсами (первый заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию А.С. Беляков, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Н.А. Сухой, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию В.И. Кашин и др.).

Н.А. Сухой выразил принципиальное несогласие с позицией Министерства финансов РФ по вопросу правовой природы платы за водные ресурсы (закон о которой находится во втором чтении): вода - природный ресурс, постоянно находящийся в динамике, и по качеству и по количеству он, естественно, не может быть объектом налога. Платежи за водные ресурсы примерно соответствуют ущербу, который наносится водным объектам и водным ресурсам в тех или иных странах или регионах.

Относительно финансовых проблем и бюджета Н.А. Сухой выступает с противоположной Министерству финансов РФ позицией - соизмерением доходов, получаемых от той или иной сырьевой отрасли, с необходимым поддержанием этой отрасли.

С обзором проблем финансирования мероприятий по воспроизводству рыбных запасов выступил начальник отдела по воспроизводству рыбных запасов Управления экономики, государственной собственности и права Федерального агентства по рыболовству А.Н. Белоусов.

Основную базу системы искусственного воспроизводства водных биоресурсов составляют рыбоводные предприятия, построенные для компенсации ущерба, нанесенного рыбным запасам различными направлениями деятельности. Из этого сразу вытекает мера государственной ответственности за их содержание и финансирование.

Общая стоимость основных средств рыбоводных предприятий превышает 10 млрд руб. Рыбная отрасль оценивается в 13 млрд руб. Общее содержание, которое выделяется по научным организациям, по воспроизводственным и рыбоохранным мероприятиям несопоставимо и составляет порядка 4 млрд руб. В результате этих средств хватает лишь на содержание, развитие очень ограничено.

На сегодняшний день основную составляющую воспроизводства водных биоресурсов практически можно свести к выполнению части обязательств Российской Федерации по Конвенции по сохранению биологического разнообразия. Мы перешли из области промышленного воспроизводства в область природоохранного.

А.Н. Белоусов обратил внимание участников круглого стола на невыполнение Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)" в части финансирования строительства различных рыбоводных объектов.

Еще одним вопросом, на который, по его мнению, следует обратить пристальное внимание, - это стимулирование привлечения к воспроизводству водных биоресурсов частных инвестиций.

Заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ С.А. Боголюбов подчеркнул важность учета экологической составляющей обсужденных проблем.

В действующих Лесном и Водном кодексах говорится, что часть платы за пользование этими природными ресурсами и за их загрязнение должна идти на их восстановление и воспроизводство, и это очень принципиальное положение. Эти законы пока не отменены - напомнил С.А. Боголюбов - когда будут приняты следующие и какими они будут, пока не ясно. Во всяком случае в проектах Водного и Лесного кодексов, которые обсуждались несколько месяцев назад на заседании Правительства РФ, предусматривалась примерно аналогичные действующим формулировки.

Действует и определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г., в котором платежи за загрязнение названы сборами. Под сборами в Налоговом кодексе РФ (ст. 8) понимается получение от юридических и физических лиц денежных средств, за которые государство обязано, что-то им или обществу, в свою очередь, на эти средства сделать. В области охраны окружающей среды эта встроенная юридическая формула никак не предполагает уменьшение платежей в следующем году на восстановление и воспроизводство природных ресурсов.

С проблемами расходования средств от платежей за загрязнение окружающей среды выступил руководитель Департамента экологической политики Министерства природных ресурсов РФ А.М. Амирханов.

Принципиально важным моментом в решении вопроса эффективного использования субъектами данных средств является осуществление последними целевых программных методов при расходовании бюджетных средств для обеспечения качества окружающей среды. Проблема находится в сфере надзора за исполнением бюджета всех уровней.

Необходимым условием решения проблем в данной области является скорейшее принятие Федерального закона "О плате за негативные воздействия на окружающую среду". Учитывая требования реформы в части разграничения полномочий и ответственности по уровням публичной власти, по мнению А.М. Амирханова, ответственность в части охраны окружающей среды должна быть перераспределена на уровень муниципальных образований и муниципальных округов. При этом наиболее приближенные к населению органы власти должны быть обеспечены всей полнотой прав, для того чтобы они могли, соответственно, имея средства в бюджетах, реализовывать права граждан на благоприятную окружающую среду.

Подводя итоги, можно отметить, что большинство участников заседания круглого стола пришли к единому мнению: финансирование мероприятий по воспроизводству, сохранению и рациональному использованию природных ресурсов осуществляется сегодня на минимально допустимом уровне и не обеспечивает государственную политику в природопользовании.

По итогам состоявшегося обсуждения и учитывая постановление Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. N 225 "О Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов" участники круглого стола рекомендовали Правительству РФ сформировать в составе Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов рабочую группу по повышению эффективности бюджетного финансирования в сфере природопользования с участием представителей обеих палат Федерального Собрания РФ. Эта группа должна осуществлять разработку:

методических подходов к оценке эффективности бюджетных расходов в сфере природопользования по ожидаемому результату;

государственной программы финансирования мероприятий по обеспечению эффективной государственной политики в области природопользования по отдельным видам природных ресурсов;

критериев оценки эффективности финансирования мероприятий по обеспечению эффективной государственной политики в области природопользования с учетом влияния именно государственной составляющей (в структуре общих расходов) на ожидаемый результат;

технико-экономического обоснования возможности направления части средств, полученных от налога на добычу полезных ископаемых, на целевое использование по воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Г.В. Пахарева

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2004 г.