Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) (Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.)

Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы
и органов исполнительной власти субъектов РФ
(сравнительный анализ российского и зарубежного опыта)

Президентские законопроекты о новом порядке формирования Государственной Думы Федерального Собрания (парламента РФ) и об изменении порядка занятия должности главы администрации в субъектах РФ (внесенные в Государственную Думу осенью 2004 г.) получили неоднозначную оценку в обществе. Наряду с голосами в поддержку президентских инициатив высказываются и негативные оценки законопроектов. При этом как сторонники, так и противники предлагаемой реформы используют в обоснование своей позиции в том числе и юридические доводы.

Суть предложений Президента РФ заключается в переходе от смешанной системы выборов в Государственную Думу (половина депутатов избираются по пропорциональной системе, а половина - по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам) к полностью пропорциональной избирательной системе и в переходе от прямых выборов глав субъектов РФ (для краткости - губернаторов) к непрямым, косвенным выборам*(1). Депутаты Государственной Думы будут по-прежнему избираться гражданами путем прямых выборов, а губернаторы согласно законопроекту должны избираться законодательными органами субъектов РФ. Кандидатуры для такого избрания представляет Президент РФ.

Предлагаемое реформирование порядка избрания Государственной Думы не вызывает сколько-нибудь существенных возражений. Ведь и в настоящее время половина состава Думы избирается именно таким способом. Среди юридических доводов в пользу нового порядка формирования Думы указывают также на то, что Конституция РФ не устанавливает определенного порядка выборов Думы. Она устанавливает только, что "Государственная Дума избирается сроком на четыре года" (ч. 1 ст. 96). Способ же выборов часто определяется законодательством (так обстоит дело и во многих других странах - Германии, Венгрии, Италии и др.), которое предусматривает разные избирательные системы.

Во Франции, например, выборы в нижнюю палату парламента (Национального Собрания) проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура, в Палату общин Великобритании - по мажоритарной системе относительного большинства в один тур, а в Палату депутатов Бразилии по пропорциональной избирательной системе с вычислением избирательной квоты (избирательного метра) по системе д'Ондта (в России это называется "первое избирательное частное", вычисляемое по менее совершенной системе "естественной квоты"). В России способ выборов нижней палаты парламента также определяется федеральным законом и, следовательно, может быть им изменен. Переход от одной системы выборов нижней палаты парламента к другой системе - нередкое явление. Неоднократно изменялся порядок формирования парламента в Италии, Франции, Японии, многих других странах.

Предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы имеет свои преимущества (в том числе и для формирования в России современной партийной системы, он упрощает также избирательную механику), хотя и может содержать определенные минусы. Ниже публикуется специальная статья по этому вопросу. Автор поддерживает переход к полностью пропорциональной системе, но предлагает уточнение: пропорциональную систему с преференциальным вотумом, которая реализуется в небольших многомандатных округах (избрание от округа 10-15 депутатов). Эта система тоже влечет за собой ликвидацию одномандатных округов (при любой пропорциональной системе одного депутата нельзя разделить на части), но, как известно, идеальных избирательных систем человечество пока что не изобрело. Ликвидация одномандатных избирательных округов (правда, их депутаты иногда представляют прежде всего самих себя) может повлечь за собой ослабление связей избирателя со "своим", конкретным депутатом, за которого избиратель голосовал. Предлагаемая пропорциональная избирательная система с преференциальным вотумом не устраняет указанного недостатка, хотя и может значительно ослабить его. Отделениям политических партий в небольших многомандатных округах (если будет реализована предполагаемая система преференциального вотума) придется просто больше работать над установлением и укреплением реальных связей в рамках системы "избиратель - депутат".

Гораздо больше сомнений среди части российского общества и больше юридических проблем вызывает предложение о новом порядке формирования органов исполнительной власти субъектов РФ. По данным средств массовой информации, большинство депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и действующих губернаторов одобряют предлагаемый порядок. Вместе с тем есть и возражения, в том числе со стороны некоторых депутатов парламента, отдельных губернаторов. Противники президентской инициативы заявляют, что косвенные выборы губернаторов противоречат Конституции РФ. Они утверждают, что выборы глав губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ: должна действовать единая схема. Верно, что в принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. Но речь в конституциях, если есть соответствующие положения, всегда идет именно о структуре, а не о порядке формирования. Это означает, например, что в субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная власть, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов и т.д. Но насколько далеко должна идти такая аналогия, конституции не устанавливают. Конституция РФ также не устанавливает, что выборы губернаторов могут быть только прямыми. Кстати, в зарубежных федерациях используются по крайней мере пять различных способов замещения должности главы субъекта Федерации. Они вовсе не всегда аналогичны порядку выборов президента республики (и тем более наследованию поста монарха, как это имеет место в монархических федерациях (Австралия, Бельгия, Канада и др.).

Противники реформы порядка избрания губернаторов используют и такой довод: нарушается ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит, что в РФ "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Заявляют, что введение нового порядка выборов губернаторов якобы "отбирает" у граждан субъектов РФ конституционное право избирать губернаторов. Но такого федерального конституционного права гражданина Конституция РФ не устанавливает. В Конституции РФ о прямых выборах говорится только в отношении Президента РФ (ч. 1 ст. 81), нет даже указаний на прямые выборы Государственной Думы, а Совет Федерации, как известно, вовсе не избирается гражданами (половина избирается законодательными органами субъектов РФ, а половина назначается губернаторами). Следовательно, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ.

Критики президентской инициативы ссылаются также на решение Конституционного Суда РФ по Алтайскому краю 1996 г., в котором Конституционный Суд высказался против непрямых выборов губернатора законодательным органом края. Но тогда действовало соответствующее законодательство. При изменении законодательства может измениться и правовая позиция Конституционного Суда. Более того, как известно, орган конституционного контроля вправе пересмотреть свое прежнее решение, и при том же законодательстве. Это неоднократно делалось во многих странах мира - в Австрии, Бразилии, Пакистане, много раз за 200-летнюю историю судебного конституционного контроля в США.

С точки зрения международного опыта президентские инициативы не представляют собой чего-либо необычного. Выше уже говорилось, что при выборах палат парламента каждая страна применяет такую систему выборов парламента, которая представляется ее населению наиболее соответствующей интересам народа, принципам справедливости, отражающей традиции страны. Сказанное относится и к порядку замещения должности главы администрации (губернаторов и т.д.) в наиболее крупных территориальных подразделениях государства, будь то унитарные, региональные и федеративные государства.

Опыт первых для нас не столь интересен, так как Россия - федерация. Однако заметим, что почти нигде должности, аналогичные губернаторской, в унитарных государствах не замещаются путем избрания. В Финляндии и Швеции (губернаторы), Франции (префекты регионов и департаментов), Индонезии, Египте, Болгарии (начальники областей), Польше (воеводы воеводств), Украине (государственные администраторы) и т.д. назначаются главой государства или правительством. Если в таких государствах есть автономия (например, Аландские острова в Финляндии), то губернатор автономного образования обычно назначается президентом или правительством (государственный комиссар на Фарерских островах и в Гренландии, являющихся частями Дании, министр на Азорских островах в Португалии, представитель президента Украины в Автономной Республике Крым) и т.д. Он рассматривается как представитель центра и иногда имеет определенные властные полномочия, но чаще исполнительной власти в автономии не имеет и осуществляет лишь контроль и вправе опротестовывать законы, принятые автономией, в суде или перед президентом (правительством).

Региональные государства сочетают некоторые признаки унитарного и федеративного государства. Таковыми являются Испания, Италия, Шри-Ланка и ЮАР. Они целиком состоят из автономных образований: в Испании - 17, Италии - 20, Шри-Ланке - 10, ЮАР - 9, и эти автономии, имеющие политический характер (в частности, право собственного законодательства), делятся либо на менее крупные автономные единицы и административно-территориальные единицы, либо только на последние. В Испании и Италии исполнительная власть принадлежит председателям Советов автономных образований, избираемых их советами, а назначенный "сверху" правительственный комиссар следит за соответствием решений органов автономии (законов и др.) Конституции и законам государства. Сам он их не вправе отменять, но может опротестовывать перед административными судами или другим образом. В Шри-Ланке губернаторы провинций назначаются, но ситуация в стране осложнена противоречиями тамилов и сингалов (эти противоречия выливаются в вооруженные формы). В ЮАР ситуация сложнее, поскольку страна по положению девяти частей (провинций), на которые она делится, и отношениям их с государством, больше похожа на федерацию (каждая провинция имеет свою конституцию и есть верхняя палата парламента, которая, как это принято в федерациях, состоит из представителей провинций), хотя ее власти категорически отрицают, что ЮАР является федерацией. Порядок занятия должности главы исполнительной власти провинции регулируется их конституциями.

Теперь что касается органов исполнительной власти субъектов федерации. В мире около 30 федераций. Есть уникальные способы занятия должности главы субъекта федерации в некоторых экзотических государствах (например, в Исламской Федеративной Республике Коморских островов или в крошечной (около 30 тыс. населения) федерации Сент-Киттс и Невис). Безусловно, наибольший интерес представляет опыт более крупных и известных федераций.

Прежде всего, нужно заметить, что исполнительная власть в субъектах федерации может принадлежать как одиночным органам (должностным лицам), обычно называемым губернаторами, так и коллегиальным органам (правительствам субъекта федерации). Кроме того, она может быть бицефальной ("двухголовой"): губернатор, назначенный центром, и правительство субъекта федерации, формируемое его парламентом. При этом если есть и то и другое, это не означает, что исполнительная власть бицефальна. Она не является таковой, если губернатор по должности одновременно председатель правительства субъекта федерации, а последнее - его кабинет. Бицефальной она становится тогда, когда правительство субъекта федерации возглавляет премьер-министр (главный министр), и оно по конституции субъекта федерации или в соответствии с особым законом имеет собственную компетенцию, а губернатор - свою компетенцию.

Второе предварительное замечание, которое необходимо сделать, касается роли губернатора субъекта федерации. Как говорилось, губернатор в зарубежных федерациях может занимать свою должность путем применения разных способов и процедур. Однако в демократических странах назначенные губернаторы - это обычно представители центра, следящие за соблюдением органами субъектов федерации федеральной конституции и законов. В случаях нарушений конституции и законов непосредственное вмешательство они не осуществляют, а обжалуют правовые акты и действия органов субъекта федерации в суды или другие федеральные органы. Управленческой деятельностью они не занимаются, ее осуществляет местное правительство. Такая ситуация обычно бывает в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Губернаторы, занимающиеся непосредственной управленческой деятельностью, обычно обладают исполнительной властью, производной не от федерации (то есть путем назначения), а от народа субъекта федерации. Они выбираются этим народом (гражданами субъектов федерации). Так бывает обычно в президентских республиках (республик президентско-парламентарных или парламентарно-президентских, кроме России, среди федеративных государств нет).

Третье предварительное замечание: в мире нет федераций, где бы для формирования единоличного органа исполнительной власти субъектов федераций (а именно губернаторов) применялся способ, предложенный законопроектом Президента РФ. Однако есть похожий способ, когда коллегиальные органы исполнительной власти субъектов федерации формируются законодательным органом субъекта федерации (например, правительства земель в Германии). Правда, кандидатуры в данном случае представляются не "сверху" (президентом, канцлером, иными федеральными органами), а определяются партией, одержавшей победу на выборах в законодательный орган субъекта федерации. Но все-таки в данном случае орган исполнительной власти формируется (то есть премьер-министр земли избирается) органом законодательной власти субъекта федерации. Следовательно, в принципе возможна ситуация, когда и единоличный орган исполнительной власти (губернатор) избирается законодательным органом субъекта федерации. Премьер-министр германской земли почти тот же губернатор: ведь он единолично назначает и увольняет своих министров.

Для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используются пять способов: 1) наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях); 2) назначение главой государства по его усмотрению; 3) утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать; 4) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), то есть обычно премьер-министра избирает парламент; им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте; 5) глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, то есть гражданами-избирателями.

Наследование поста правителя субъекта федерации применяется в семи эмиратах (составных частях) Объединенных Арабских Эмиратов (главой ОАЭ является Совет этих семи эмиров, выбирающий из своего состава председателя). Наследственные султаны существуют также в девяти штатах (из 13) монархической Малайзии (в остальных четырех штатах иной порядок замещения должности главы штата). Что же касается монарха Малайзии, то он выборный, избирается на пять лет султанами девяти штатов и из их числа (они выбирают королем друг друга по очереди из особого списка, который они ведут). Такой порядок в ОАЭ и в Малайзии установлен основами шариата и подтвержден конституциями этих стран соответственно 1996 г. и 1963 г.

Назначение главы субъекта федерации главой государства применяется в Индии и Пакистане. Оно установлено соответственно конституциями 1949 г. и 1973 г. (это даты принятия конституций, а не их вступления в силу). Обе страны - парламентарные республики (членство в Британском Содружестве не изменяет этого; в указанных странах британский монарх не считается главой государства, у них есть собственные президенты республик). Вместе с тем роль губернаторов в Индии и Пакистане несколько различается. В последнем случае централизация значительно сильнее, тем более что эта страна жила дольше в условиях военного правления, чем гражданского, а при первом назначенные губернаторы обладали весьма широкими властными полномочиями. Поэтому более подробно мы остановимся на опыте Индии. В этой стране хотя и много раз (более 100) применялось президентское правление в штатах (а при его введении роль губернатора штата коренным образом изменяется; он реально управляет штатом, поскольку деятельность законодательного органа штата и правительства штата приостанавливается), все же военных переворотов не было и военное положение не вводилось.

Назначение главы субъекта федерации предусмотрено также в монархических федерациях Австралии и Канаде. Но на деле это утверждение монархом кандидатуры на должность главы субъекта федерации. А такая кандидатура представляется в Лондон после обсуждения в местных правительствах и законодательных органах субъекта федерации. Юридически генерал-губернатор государства назначался монархом Великобритании, хотя после ликвидации абсолютизма в Великобритании это был формальный акт (на деле подбор кандидатуры проводился местным правительством, и она утверждалась в Лондоне). Генерал-губернатор юридически назначал лейтенант-губернаторов штатов (Австралия), провинций (Канада). На деле это полномочие было тоже формальным; все решали центральные и местные правительства. В Канаде после принятия Конституции 1982 г. даже формальности не соблюдаются. Все решается путем джентльменских соглашений представителей разных партий в парламенте и законодательных органах субъектов федераций. Подобранная ими кандидатура утверждается, отказов в последние десятилетия не бывает.

Четвертый способ формирования органа исполнительной власти субъекта федерации представлен Австрией и Германией. В этих странах нет единоличного главы субъекта федерации, а существуют коллегиальные исполнительные органы - местные правительства. В Германии местное правительство возглавляет премьер-министр земли (субъект федерации). Премьер-министром становится лидер местного отделения партии, которая одержала победу на выборах в местный представительный орган - мандат мест и другие названия, особенно в городах-землях). Подобно федеральному правительству министров правительство земли назначает и увольняет премьер-министр земли. В Австрии правительство земли тоже формируется местным ландтагом, но его глава называется губернатором, а не премьер-министром, как в Германии. Именно он выбирается ландтагом, а затем назначает необходимое количество своих заместителей и членов правительства*(2). В Бельгии создаются правительства регионов (валлонского, фламандского и французского), а также правительства языковых сообществ (французского, нидерландского, немецкого и двуязычной брюссельской), которые избираются представительными органами - советами регионов и сообществ. В Швейцарии исполнительный орган кантона - субъекта федерации (он называется в разных кантонах неодинаково, да и его структура различна) также формируется местным ландтагом. Таким образом, формирование исполнительного органа субъекта федерации законодательным органом этого субъекта - не такое редкое явление.

Наконец, в США, латиноамериканских федерациях (Аргентина, Бразилия, Венеция, Мексика) глава субъекта федерации (обычно называется губернатором) избирается гражданами путем прямого голосования, везде по мажоритарной системе. Этот способ вовсе не является единственным и даже преобладающим.

Из сказанного следует, что в различных странах мира существуют неодинаковые способы замещения поста руководителя субъекта федерации (единоличного или коллегиального). Народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов федерации переходят к другим. Это - естественный процесс развития. Правда, как говорилось, точно такого способа замещения поста губернатора, как это предполагается в России, в зарубежных федерациях нет. Но ничто не мешает его появлению. Юридических ограничений для этого нет. Оценивая такую новеллу, нужно учесть также, что статус губернатора в России никогда не был похож на статус практически безвластного (в обычных условиях) губернатора в современных странах англосаксонского права (правда, как говорилось, в условиях введения чрезвычайного положения или президентского правления губернатор становится весьма властной фигурой)*(3). Российский губернатор сосредоточивает в своих руках большие полномочия, он практически распоряжается бюджетом субъекта Федерации, утвержденным законодательным органом, вправе издавать и издает нормативные акты, затрагивающие в том числе и некоторые права граждан (на местном уровне), формирует аппарат управления. В условиях России фигура губернатора имеет огромное значение и для укрепления единства страны, ее правового пространства, для борьбы с терроризмом. Поэтому подбор кандидатуры на такую должность имеет важное значение. Вряд ли верно, когда эти процессы имеют стихийный характер, в результате чего такую должность занимают заведомо неподготовленные люди, например, представители шоу-бизнеса. Способ отбора кандидатов, обладающих необходимыми для такой должности качествами, путем соревновательности партийных элит, когда партийная система еще не сформировалась, а местные отделения партий тоже попадают в зависимость от "денежного мешка", в современных условиях России не всегда себя оправдывает. Видимо, это дело будущего. И на каком-то этапе следует уйти от принципа безальтернативности кандидатуры, представляемой Президентом. В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, местных отделений политических партий. Кстати, подобие такого порядка существует в Канаде. На наш взгляд, это существенно усилило бы легитимность губернаторов. И, наконец, было бы целесообразно после избрания губернатора назначать его указом Президента. Выдвижение кандидатур президентом, конечно, может дать более качественный отбор. Это усилит централизацию власти, может порождать элементы авторитаризма. Однако нужно учитывать, что окончательное решение об утверждении предложенной кандидатуры губернатора остается у народа субъекта Федерации, только он осуществляет это не непосредственно, а через избранных им своих представителей - депутатов законодательного собрания субъекта Федерации. Такой порядок не связан с вопросом о конституционных правах граждан. Это другой аспект отношений, которые регулируются не Конституцией РФ, а текущим законодательством. Поэтому следует внести поправки в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ*(4). В связи с этим может встать вопрос и об унификации должностных названий глав исполнительной власти субъектов РФ. Возникают и некоторые другие проблемы. Их нужно решать, а для этого необходима политическая воля. Что же касается юридических вопросов, то они решаемы.

Т.Я. Хабриева,

директор Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Непрямые выборы бывают не только косвенными (так избирается, например, выборщиками Президент США), но и многостепенными (так избирается китайский парламент - Все китайское собрание народных представителей).

*(2) Только в Баварии есть особая партия - Христианско-социальный союз, аналога которой нет на федеральном уровне. Правда, эта партия всегда выступает в блоке с федеральной партией Христианско-демократический союз.

*(3) В обычных условиях у него также есть право резервации местных законов на усмотрение центра (метрономии или президента республики), поскольку губернатор подписывает местные законы и может не подписать (резервировать законы). Он подпишет, если будет на то указание центра. В Канаде не применяется уже много десятилетий, но в Индии используется, особенно если местное правительство штата создается иной партией, чем правящая партия в центре.

*(4) Соответствующий проект федерального закона уже внесен в Государственную Думу.