Интервью с С.А. Авакьяном, доктором юридических наук, профессором, заведующим кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова ("Законодательство", N 11, ноябрь 2004 г.)

Интервью с С.А. Авакьяном, доктором юридических наук, профессором,
заведующим кафедрой конституционного права юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

- Уважаемый Сурен Адибекович, общепризнанного понятия "нормативно-правовой акт" нет ни в законодательстве, ни в юридической науке. Почему же не восполнен этот пробел?

- Я не могу согласиться с тем, что у нас нет понятия "нормативно-правовой акт", но ситуацию требуется пояснить. Венгерский профессор А. Шайо в своей книге "Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)" (на русском языке вышла в 2001 г.) удачно подметил, что существует "тирания определений". Так вот, к сожалению, в толковании природы нормативно-правового акта у нас настоящая деспотия, поскольку мы хотим дать определение в законе, и оно поэтому может быть только одно. Ну а где вы видели юристов, которые дружно заняли бы одну позицию? Не зря о нас говорят: где два юриста, там три мнения.

На мой взгляд, с нормативно-правовым актом все довольно просто: во-первых, это акт; во-вторых, он исходит от надлежащего органа; в-третьих, содержит нормы права, закрепляющие определенные правила поведения участников соответствующего отношения; в-четвертых, следовательно, адресован нерегламентированному количеству лиц и организаций - всем тем, кто может приобрести качества субъекта отношения; в-пятых, является общеобязательным; в-шестых, рассчитан на многократное применение; в-седьмых, обеспечивается материальными и организационными средствами, которыми располагает государство или соответствующая территория, методами убеждения, а если надо - то и применением принуждения к тем, кто не хочет следовать соответствующим требованиям.

Надеюсь, читатели поверят, что я не заглядывал ни в одно специальное пособие, называя перечисленные признаки. Да и зачем? И так ясно, что нормативно-правовой акт содержит некие правила, которые новы уж тем, что провозглашены в акте (хотя сами по себе могут быть стары как мир), и с этого мига все обязаны жить в соответствии ними.

Таким образом, в юридической науке нет пробела, все более или менее очевидно. В жизни я тоже не вижу проблем, каждый знает: появился закон, указ или иной документ (неспециалисту вообще безразлично, как акт называется), значит, есть новые нормы.

Что же касается необходимости дать в законе определение нормативных правовых актов, то прежде надо договориться о некоторой условности такой дефиниции. Это ведь понятия не умысла или неосторожности, от которых зависит срок наказания. И как бы ни была составлена формулировка, в закон о нормативных правовых актах неизбежно будут включены правила, которые надо соблюдать: а) при подготовке актов, б) при их принятии, в) при введении в действие, д) при исполнении.

- Является ли, на Ваш взгляд, процедура принятия и опубликования нормативного акта его атрибутивным признаком?

- Мне кажется аксиомой все, что относится к установленному порядку появления нормативного акта. Исключительно важно, чтобы акт исходил от полномочного субъекта правотворчества и был принят надлежащим путем.

Казалось бы, какая разница? Имелась потребность в документе - и он принят, а кем и как - не так уж принципиально. Однако юристам не надо доказывать, что подмена одного органа другим, несоблюдение правил правотворчества являются грубыми нарушениями законности. Почему? Да потому, что подобные действия нарушают баланс властей, правопорядок, а то и ведут к победе авторитаризма.

Приведу пример. Был, если помните, Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. "О референдуме РСФСР". В 1993 г. первый Президент РФ, одержав печальную победу в борьбе со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ и распустив эти органы, на что по Конституции не имел права, решил вынести проект новой Конституции РФ на референдум. Для этого он не только назначил референдум (также незаконно), но и своим указом утвердил Положение о референдуме, формально не отменяя упомянутый одноименный Закон РСФСР. К тому же по этому Закону для принятия Конституции требовалось не менее половины голосов всех граждан, включенных в списки, а по Положению - половина голосов от числа пришедших голосовать, т.е. значительно меньше. Что в итоге? С одной стороны, референдум 12 декабря 1993 г. провели, Конституцию одобрили, и она является действующим нормативным актом. С другой стороны, периодически возобновляются разговоры о том, что Конституция нелегитимна, поскольку принята ненадлежащим путем и на основе незаконного акта. И в данном случае неверно, что время лечит и что вопрос уже не актуален, - для подобных действий нет срока давности, и когда-нибудь история еще вынесет им свой приговор.

Кстати, атрибутивные признаки могут быть определяющим фактором для Конституционного Суда РФ при оценке актов: по закону этот Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними в том числе по порядку принятия, опубликования и введения в действие документа, а также с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между органами.

- Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" четко определено, что официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста. Необходимость опубликования полного текста актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных исполнительных органов государственной власти не установлена. Будет ли дата опубликования текста документа без приложений являться датой его официального опубликования, от которой зависит момент вступления акта в силу?

- Вы обозначили несколько позиций, о каждой надо сказать отдельно.

Сначала - о законах. Названный Вами документ (далее - Федеральный закон N 5-ФЗ) касается лишь одной группы нормативных актов - законов, принимаемых парламентом, и актов его палат. Между прочим, и здесь не все ясно.

Во-первых, Федеральным законом N 5-ФЗ установлено: "Датой принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой в окончательной редакции" (ст. 2). В деловом же обороте принятие связывается с датой подписания закона Президентом РФ. И это можно понять - последняя дата ближе к моменту вступления закона в силу.

Во-вторых, в той же ст. 2 читаем: "Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации". Формулировка "день, когда он одобрен" вызывает недоумение - скорее это будут "дни", ведь сначала федеральный конституционный закон проходит через Думу, затем попадает в Совет Федерации. Маловероятно, что обе палаты проголосуют по закону в один и тот же день. Правда, мне на память приходит Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации, который рождался в сложном противостоянии Президента и палат. Тогда Дума и Совет Федерации в один и тот же день одобрили окончательную редакцию акта. Однако это исключение, а не правило. И пользователи, как я говорил, связывают начало действия федерального конституционного закона с днем его подписания Президентом РФ. Значит, это надо учесть при принятии закона о нормативных актах либо новой редакции Федерального закона N 5-ФЗ.

Теперь об актах Президента, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Как известно, есть Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Он предусматривает, что все названные акты подлежат обязательному официальному опубликованию. Здесь нет упоминания о "полном тексте", наоборот, есть уточнение - "кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера". Представить закон, содержащий такие сведения, трудно, но указ, акт исполнительной власти должен учитывать и подобные вопросы, так что некоторые купюры в общей публикации неизбежны.

Конечно, надо четко зафиксировать в законодательстве, что такое "государственная тайна" и "конфиденциальные сведения". Если этого не сделать, легко укрыться за слова о тайне и конфиденциальности, чтобы скрыть от общества свои решения. Надеюсь, читатели не забыли, что, отдавая приказ о начале военных действий в так называемой первой чеченской войне, Президент РФ Б.Н. Ельцин не опубликовал ряд своих актов. Но, как говорится, нет ничего тайного, что не стало бы явным. При рассмотрении дела в Конституционном Суде РФ стало ясно, что особой необходимости в "закрытии" актов не было.

И, наконец, вопрос об акте и приложениях к нему. Все зависит от того, что считать приложениями. Так, если указом Президента утверждено положение о каком-то органе или о порядке решения соответствующих вопросов, и сам указ публикуется, а положение - нет, это вызывает недоумение. Подобное положение - это не приложение, а часть указа. Если какие-то нормы внутри положения относятся к государственной тайне, открытая их (именно их) публикация исключается по указанным ранее соображениям.

Иная ситуация, если нет того акта, который необходим для полного действия соответствующей нормы. К примеру, в Федеральных законах от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" и от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" заложено, что нужно принять около полутора десятка актов Правительства и министерств для реализации норм названных законов. Подготовка документов растянулась на многие месяцы. Скажем прямо: отсутствие такого рода приложений нередко сводит на нет действие главной нормы и тем самым ущемляет права и свободы людей.

На этот случай я бы предложил два выхода из ситуации.

Во-первых, вводить закон в действие с момента принятия всех необходимых документов (постановлений, положений, инструкций) Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти, а для последних установить жесткие сроки подготовки актов.

Во-вторых, разрабатывать все подзаконные акты одновременно с проектом закона, доводить их до окончательной редакции по мере работы над законопроектом в парламенте и принимать необходимые акты-приложения одновременно с законом, в крайнем случае на неделю-две позже. А то получается, как в случае с МВД: министерство, активно участвовавшее в работе над законопроектами в палатах Федерального Собрания, после их одобрения "вдруг" узнало, что понадобятся его инструкции в качестве приложений к законам.

Есть сторонники такого подхода: пусть закон сразу начинает действовать сам по себе, даже без оговоренных в нем приложений - как Конституция, нормы которой имеют прямое действие, т.е. применяются напрямую и в отсутствие правил, развивающих конституционные предписания. Полагаю, это несерьезно: требование Конституции насколько справедливо, настолько и декларативно, обычно его тоже нельзя применить без развивающего акта (трудно, например, представить, как можно реализовать ст. 96 Конституции РФ о том, что Государственная Дума избирается, без предусмотренного той же статье федерального закона о выборах депутатов).

- Как определить дату опубликования нормативного правового акта, если в соответствующем периодическом издании не стоит точная дата его выхода в свет - вместо нее нередко указывается только месяц или диапазон дат?

- Мне кажется, данный вопрос надо решать, опираясь на следующие критерии.

Во-первых, определяющим является официальное опубликование. Обычно для каждого вида актов установлено определенное издание - газета, бюллетень. Следовательно, размещение в других изданиях не имеет равного значения.

Во-вторых, следует отказаться от формулировки "акт вступает в силу по истечении 10 дней (или иного срока) после дня его официального опубликования". Ее надо заменить словами "акт вступает в силу по истечении ...(срок) после дня его подписания компетентным должностным лицом". Конечно, при этом надо установить временные рамки опубликования акта, и они должны быть увязаны с общим сроком его вступления в силу.

Почему же документ должен становиться нормативным актом именно при условии и с момента его подписания уполномоченным лицом? Приведу поучительный пример.

Весна 1993 г. Очень сложные отношения Президента РФ и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. И в этой ситуации Президент РФ 20 марта в выступлении по телевидению объявил о введении своим указом особого порядка управления страной. При этом не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства.

С формальной точки зрения можно считать, что акт был обнародован. Он положил начало серьезной напряженности, инициировал ответные действия других органов. Верховный Совет оценил его как покушение на конституционный строй. Конституционный Суд дал заключение, согласно которому Конституция и законодательство не предусматривают возможности введения особого порядка управления страной, а заявление Президента означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти, ведет к отказу от принципа верховенства закона, разрушает систему разделения властей. Но на тот момент самого акта - документа, подписанного Президентом, - никто не видел! Что было дальше? В указ быстро внесли коррективы, существенно изменившие его текст по сравнению с тем, который прозвучал в телевизионном выступлении. В частности, уже не шла речь о президентских приоритетах, в названии опубликованного документа не упоминалось об особом режиме управления - он именовался "О деятельности исполнительных органов власти до преодоления кризиса власти". А народных депутатов и судей Конституционного Суда стали даже упрекать - вы, мол, резко выступили против заявления Президента, а это еще не акт. Вот и делайте выводы. Пусть это формализм, бюрократия, но на деле только официальный подписанный текст становится документом.

Некоторые правила о принятии актов вызывают лишь недоумение. Например, в ч. 1 ст. 105 Конституции читаем, что "федеральные законы принимаются Государственной Думой". Да, формально это законы, на деле же их еще нет, они все равно остаются законопроектами - грядут рассмотрение и одобрение (или отклонение) Советом Федерации, подписание или вето Президента РФ. И пока Президент не подпишет окончательный текст, закона ведь не будет! Зачем же на это закрывать глаза? Вот и давайте отталкиваться от этой даты и отсчитывать срок для вступления акта в силу.

- Как Вы относитесь к тому, что для разных норм в одном и том же акте порой предусмотрены разные сроки введения в действие? Должны ли эти сроки быть едиными?

- Полагаю, что в качестве общего правила лучше установить единовременное вступление в силу всего нормативного акта. Однако в порядке исключения и при наличии серьезных мотивов можно допустить разные сроки вступления в силу отдельных частей и статей закона (иного акта). К примеру, это предусматривает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Такой подход особенно необходим, если в какой-то сфере проводится реформа, и поэтапность способствует лучшей подготовке соответствующих органов и лиц к реализации нормативных предписаний. Порой разные сроки зависят от наличия средств. Не исключено, что момент введения в действие отдельных норм обусловлен временем наступления соответствующих событий. К примеру, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" в части государственного финансирования политических партий начал действовать с 2004 г., т.е. после очередных выборов в Государственную Думу.

- Допустимы ли, с Вашей точки зрения, различные формулировки, указывающие на порядок вступления актов в силу - "со дня опубликования", "после дня опубликования", "по истечении (какого-то количества) дней", "через (столько-то) дней" и т.д.? Влияет ли такое разнообразие на момент вступления нормативного акта в силу?

- Подобные вопросы отпадут с принятием федерального закона о нормативных правовых актах. Как я уже сказал, считаю, что отправной точкой должен быть день подписания акта уполномоченным должностным лицом. Также мне ясно следующее: день подписания является весьма существенным для актов экстраординарного характера - например, указов Президента о введении чрезвычайного или военного положения. Да и то потому, что он обязан незамедлительно представить указы на утверждение Совета Федерации - так требует Конституция. И считать ли такие указы Президента нормативными актами - это тоже вопрос, в них больше правоприменения, хотя нельзя совсем исключать и какое-то нормативное регулирование.

Для обычных нормативных актов день подписания, конечно, стоит исключить при исчислении общего срока вступления в силу. Кроме того, слова "по истечении" предполагают, что в последний день соответствующего срока новый документ еще не применяется. Я вообще не понимаю, почему бы регулярно не использовать изредка встречающуюся - чаще в кодексах - формулировку "вступает в силу с 1 января (1 марта и т.д.)". В этом случае никаких проблем бы не было.

- Тогда, видимо, для Вас ясен и вопрос о том, с какого момента исчисляется срок введения в действие нормативного акта, публикуемого в нескольких выпусках официального источника?

- Могу предложить такую аналогию: если спортсмен-легкоатлет бежит на стадионе длинную дистанцию, его признают не только победителем, но даже просто участником, дошедшим до финиша, лишь когда положенное число кругов будет позади. Наверное, так же следует рассуждать и применительно к нормативному акту - лишь с окончанием полной его публикации отсчитываются сроки вступления в силу.

- В случае, если документу отказано в государственной регистрации, он считается недействующим со дня издания. А какой статус у документов, возвращенных без регистрации? Являются ли они не вступившими в силу?

- Действительно, в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г., о котором я уже упомянул, есть требование: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Понятие "не прошедший регистрацию" объединяет разные ситуации - акт не представлялся на регистрацию; акт был представлен на регистрацию, но получил отказ; акт был возвращен без регистрации. Министерство юстиции РФ согласно Указу Президента РФ от 13 октября 2004 г. осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Отсюда не следует его право вернуть нормативный акт, который "не понравился". Возвратить можно акт, при издании которого не соблюдены обязательные требования к форме и качеству документа. Если же речь идет о несоответствии содержания акта закону, указу и т.д. и переговоры Минюста с ведомством не дали должного результата, можно призвать в качестве арбитра Правительство, Администрацию Президента.

- Относится ли требование регистрации к изданию дополнительного акта ведомства или же можно таким актом ввести в действие нормативные правила, отличающиеся от первоначального регулирования, без регистрации?

- Вне сомнения, нормативные акты, вносящие дополнения в начальные акты, также подлежат государственной регистрации. То же самое можно сказать и об актах, которые ведомство сочтет приложениями к зарегистрированному акту. Обратим внимание еще на одно полномочие Министерства юстиции РФ: в силу Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. оно "осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации".

- Если акт федерального органа издан не в установленном порядке, в каком суде следует обжаловать его нормативные положения? Может быть, можно обратиться даже в районный суд, и он признает недействующим акт федерального министерства? И если так, то обязательно ли для всех иных правоприменителей такое решение суда, где оно должно публиковаться и как отслеживать его применение?

- Данный вопрос частично решен законодателем. Так, на основе ст. 125 Конституции РФ федеральный закон, нормативный акт Президента РФ, палаты парламента, Правительства РФ на предмет их несоответствия Конституции РФ можно оспорить в Конституционном Суде РФ.

Гражданско-процессуальный кодекс РФ (ст. 27) говорит, что ненормативные акты перечисленных органов можно оспорить в Верховном Суде РФ. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ (ст. 34) позволяет те же акты оспорить в Высшем Арбитражном Суде РФ, если акты затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 27 ГПК РФ содержится правило: Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает, помимо других, дела "об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций". Об аналогичной возможности оспаривания тех же нормативных актов в Высшем Арбитражном Суде РФ сказано в АПК РФ (ст. 34); естественно, надо доказать, что они затрагивают интересы заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Казалось бы, на основе приведенных положений можно сделать вывод насчет возможности оспорить нормативный акт федерального министерства в районном суде. Раз уж министерство является одним из федеральных органов государственной власти, значит, обращаться надо в Верховный Суд или Высший Арбитражный Суд. Однако в упомянутых нормах есть существенная оговорка: если хочешь оспорить в высшем судебном органе министерский акт, докажи, что он затрагивает права, свободы и законные интересы граждан и организаций, их экономические интересы. Эта каучуковая формулировка дает любой стороне процесса право на усмотрение. К примеру, Верховный Суд может отказаться оценивать такой акт - якобы он не касается граждан.

Заодно отмечу: между нормами Конституции, Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Гражданско-процессуального и Арбитражно-процессуального кодексов налицо коллизия, поскольку одни и те же нормативные акты могут быть предметом оценки в трех высших судах.

- Вы нередко участвуете в подготовке нормативных актов и выступаете экспертом в различных государственных органах. Что Вас не устраивает в процессах законотворчества?

- Меня не устраивает многое, но скажу о главном.

Во-первых, очень плохо просчитываются перспективы закона, он становится заложником политической конъюнктуры.

Во-вторых, удивляет небрежное обращение с терминологией. Приведу лишь один пример. Недавно Президент РФ объявил о своей инициативе - главу исполнительной власти субъектов федерации избирать не прямыми выборами, как это делается сейчас, а решением органа законодательной власти субъекта, при этом кандидатуру на этот пост предлагает Президент.

В свое время, когда вопрос о способе избрания обсуждался в Конституционном Суде, я доказывал, что и прямые выборы, и выборы законодательным собранием субъекта не противоречат принципу разделения властей. И сейчас, когда встал вопрос о новом варианте, вспомнили обо мне и попросили прокомментировать новый документ. Я подтвердил свое прежнее отношение и сказал, что внесение кандидатуры на пост главы исполнительной власти субъекта федерации Президентом РФ не противоречит Конституции РФ, говорящей о том, что в пределах предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов оба уровня исполнительной власти образуют единую систему (ст. 77).

Но когда я прочитал законопроект, был неприятно удивлен. Допускаю, в законе можно записать, что глава исполнительной власти "избирается" или даже "назначается" законодательным собранием субъекта федерации. Но работники Администрации Президента изобрели изощренную формулировку: гражданин Российской Федерации "наделяется полномочиями" высшего должностного лица субъекта федерации. Что это значит? Видится некий "комиссар Временного правительства", у которого, казалось бы, есть свой статус, но он - сплошная иллюзия. Отказал парламент субъекта федерации дважды Президенту в утверждении его кандидата - следует роспуск органа решением Президента и назначение исполняющего обязанности. Отрешается глава от должности при "утрате доверия Президента Российской Федерации". И где же здесь объективность, уважение достоинства главы и депутатов представительного органа субъекта федерации?

Такой акт примут - это весьма вероятно, а потом все начнут ломать головы - как же его применять, как учитывать федеративную структуру государства, как найти понимание у населения. В итоге - очередной правотворческий брак, влекущий общую нестабильность. Качество и обоснованность нормативных актов - очень серьезная проблема нашего государства.

"Законодательство", N 11, ноябрь 2004 г.