Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99037902-2 "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания
Российской Федерации по правам народов Российской Федерации"

При моделировании любого национального правового института требуется учитывать исторические и национальные факторы эволюции развития федеративных отношений полиэтнического государства, каким является Российская Федерация. Существующий ныне институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в большинстве своем призван обеспечить защиту индивидуальных прав граждан. В нашем случае, предлагается создать структуру, призванную обеспечить в первую очередь, права и интересы различных этнических общностей людей, т.е. коллективные права.

Хотя предлагаемый нами закон не имеет "чистых" аналогов, в зарубежной практике имеются подобные институты, обеспечивающие коллективные права отдельных категорий общностей людей, например, должность Верховного комиссара ОБСЕ по национальным меньшинствам. Уполномоченного Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств. Примечателен тот факт, что этот орган в Венгрии является коллегиальным, в состав которого входят и представители организаций национальных меньшинств (по одному от каждой организации), избранные Государственным Собранием Венгрии. Таким образом, при моделировании предлагаемого института, безусловно, следует учесть международный опыт в этой области.

Идея об учреждении института Уполномоченного по правам народов Российской Федерации принадлежит депутатам Комитета Государственной Думы по делам национальностей и прорабатывается с 1998 года.

Многие доводы, обусловливающие возражение относительно введения института Уполномоченного, вызваны, во-первых, неосведомленностью о роли этого института в области защиты групповых прав, как части более широкой системы прав человека, во-вторых, неправильным понимание юридической природы и назначения института Уполномоченного, как такового. В связи с этим, имеет смысл обратить внимание на следующие характерные особенности института Уполномоченного:

- данный институт - это независимое публичное должностное лицо, утверждаемое из числа депутатов Государственной Думы, которое рассматривает "этнически окрашенные" жалобы на должностных лиц законодательных и исполнительных органов, в деятельности которых обнаруживаются акции правового или исполнительного характера направленные на нарушение у коллективных или индивидуальных прав лиц в связи с их этнической принадлежностью, или незаконные действия, являющиеся источником возникновения этнической дискриминации или блокирующие ее преодоление, или, наконец, действия, которые ведут к разжиганию межнациональной розни и этнических конфликтов;

- Уполномоченный призван разбирать жалобы на злоупотребления бюрократического аппарата в сфере национально-культурного развития народов и межнациональных отношений;

- Уполномоченный разбирает жалобы этнических лиц на несправедливое, грубое обращение со стороны должностных лиц;

- Уполномоченный предоставляет доклады в соответствующие органы государственной власти, в которых излагается положение дел в этнической сфере о нарушении прав этнических граждан в стране;

- Уполномоченный разрешает конфликты, возникшие между государственными интересами с одной стороны, и, этно-индивидуальными и этно-групповыми интересами - с другой;

- В отличие от других институтов защиты Уполномоченный руководствуется не только правовыми нормами, но и правовыми принципами и, действует, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости, в том числе с учетом исторически наработанных народами норм обычного права, в связи с чем, может защищать и те права, которые не получили конституционного и законодательного закрепления, например, право на доброкачественное управление или право на разрешение межэтнических конфликтов.

- Уполномоченный легко доступен, недорог и его способы урегулирования споров необременительны.

Что нами понимается под правом народов? Группа экспертов толкует его как по субъектам, так и по содержанию, что отражено в законе Российской Федерации "О национально-культурной автономии". В этих целях мы используем определение ООН, данное в резолюции ГА ООН 1986 г., в Декларации о праве на развитие, согласно которой под правом на развитие понимается не только права человека, но и права народов "участвовать в экономическом, социальном, культурном и политическом развитии". Представители 35 государств - участников ОБСЕ в "Итоговом документе", принятом 15 января 1989 года подтвердили, что ".. все народы всегда имеют право в условиях полной свободы .. осуществлять свое политическое, экономическое, культурное развитие".

Введение института Уполномоченного по правам народов Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, хотя и не предусмотрено ею.

Вместе с тем в Конституции Российской Федерации, в частности, предусмотрено:

"Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития." (пункт 3 ст. 68);

"Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации" (ст. 69 Конституции РФ).

Таким образом, народы Российской Федерации вправе требовать от высших органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации создания гарантии по осуществлению вышеупомянутых и других их прав. Такое требование является императивой, ибо по ст. З Конституции Российской Федерации "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти...".

Высшие органы государственной власти Российской Федерации вправе заниматься непосредственно или через созданные ими органы этими вопросами на основе Конституции Российской Федерации:

Пункт в) ст. 71 Конституции Российской Федерации: "В ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав национальных меньшинств".

Пункт 1 б) ст. 72 Конституции Российской Федерации: "В совместном введении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "защита и регулирование прав национальных меньшинств" и "защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических объединений".

Все эти вышеперечисленные положения Конституции Российской Федерации подтверждают т.н. "подразумеваемые" компетенции высших органов власти, как это широко практикуется Конституцией США, на основе которых они вправе ввести любой институт, способствующий осуществлению их конституционных обязательств, в том числе и по защите коллективных прав народов Российской Федерации.

Авторы законопроекта считают, что такое право имеется у Президента Российской Федерации, как гаранта соблюдения конституционных прав не только российских граждан, но и прав народов России.

На практике, Президент Российской Федерации широко использует подобные полномочия. Например, на основе пункта ж) ст. 83, Президент Российской Федерации "формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом". Не помешало Президенту Российской Федерации ввести и должность Секретаря Совета Безопасности, которая не предусмотрена Конституцией.

Президент Российской Федерации также наделен правом назначать полномочных представителей. Но каких, сколько и каким образом остается за рамками Конституции Российской Федерации и действующего законодательства Российской Федерации. Это стало возможным, именно из т.н. "подразумеваемой" компетенции Президента на основе названных положений Конституции Российской Федерации.

Кстати, институт омбудсмана, возникший в Швеции, был первоначально создан вне рамок Конституции Швеции в виде должностного лица Парламента Швеции. Данный институт обрел конституционный статус лишь с принятием новой Конституции Швеции. Исходя из ранее сказанного, органы власти Российской Федерации на основе т.н. "подразумеваемой" компетенции вправе без внесения каких-либо дополнений в Конституцию на основе закона ввести данный институт.

Создание института Уполномоченного не противоречит существующей системе власти, ибо он способствует, в конечном счете, упрочнению конституционного строя России, доверия к органам государственной власти. Введение этого института является шагом в направлении укрепления существующей системы государственного управления, обеспечивающей правомерность, рациональность и контролируемость решений и действий высших государственных органов и должностных лиц. Данный институт не наделяется какими-либо экстраординарными полномочиями. Его роль заключается скорее в том, чтобы привести в движение уже имеющиеся в арсенале государственных органов средства защиты прав российских народов.

Уполномоченный не вмешивается в уставную деятельность государственных и не государственных органов, учреждений и организаций. Он стоит на страже прав российских народов на свое свободное национально-культурное развитие. И проявляет свои полномочия лишь тогда, когда эти права нарушаются. При этом у Уполномоченного нет непосредственных рычагов воздействия на нарушителей указанных прав. Он может воздействовать только опосредованно, через обращения в правоохранительные органы. Он наделен правом исследовать и рекомендовать, но не приказывать и обязывать. Исходя из этого, и президентская и законодательная власть должны быть одинаково заинтересованы в создании этого института. Это внутренняя структура Государственной Думы.

По данному законопроекту Комитетом по делам национальностей проведены парламентские слушания, ряд заседаний" круглых столов" и совместно с представительством Программы ООН (ПРООН) международные консультации с участием Президента Федерального союза народов Европы Ромеди Арквинтом, на которых, в основе своей, поддержана концепция и текст законопроекта. Членами рабочей группы учтено большинство ранее высказанных замечаний.

Финансово-экономическое обоснование

Принятие федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
законодательных актов, подлежащих отмене, изменению и дополнению в случае принятия Федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации"

В случае принятия федерального закона "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации", не потребуется внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты, а также признания их утратившими силу.