Заключение на проект федерального закона N 118923-4 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству от 16 декабря 2004 г.
по проекту федерального закона N 118923-4 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", внесенному Президентом Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев указанный законопроект, считает необходимым отметить следующее.

Представленный проект федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - проект) подготовлен исходя из опыта проведения в период 2002 - 2004 годов ряда избирательных кампаний федерального уровня, их положительных моментов и недостатков, а также с учетом рекомендаций парламентских слушаний "Практика проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективы развития избирательного законодательства", состоявшихся в Государственной Думе 19 октября 2004 года, и проведения 11 ноября 2004 года "круглого стола" на тему "Пропорциональная система выборов в Государственную Думу".

Комитет отмечает, что проект соответствует статье 71 и статье 96 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование прав и свобод человека и гражданина, формирование системы федеральных органов законодательной власти отнесены к компетенции Российской Федерации и устанавливаются федеральными законами.

Внесенный проект логически встроен в систему федерального законодательства, регулирующего сферу правоотношений, связанных с подготовкой и проведением выборов, наряду с такими нормативными правовыми актами, как Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Проект также корреспондируется с нормами Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях", принятого Государственной Думой 3 декабря 2004 года.

В представленном проекте предусматривается изменение действующего порядка формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и устанавливается, что все депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты (статья 3 проекта).

Введение этой нормы позволяет учитывать волю большинства активных избирателей, устраняя недостатки мажоритарной избирательной системы, при которой не исключалась вероятность игнорирования мнения значительного числа избирателей.

По сравнению с действующим Федеральным законом от 20.12.2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - действующий закон) структура проекта не претерпела существенных изменений, в целом сохранив логику взаимосвязей глав и статей. В частности, в проекте воспроизведены по смыслу нормы, гарантирующие реализацию избирательных прав граждан и обеспечивающие гласность в ходе избирательного процесса; регулирующие подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы избирательными комиссиями, статус, полномочия, порядок формирования избирательных комиссий разных уровней, организацию их деятельности; а также нормы, регулирующие финансовое обеспечение выборов.

Из основных новелл проекта, за исключением изменения концепции проведения выборов в Государственную Думу, предполагающей введение пропорциональной системы при избрании депутатов, Государственной Думы, можно выделить следующие.

Выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы в составе федеральных списков кандидатов будет осуществляться политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов (часть 2 статьи 7 проекта). Граждане Российской Федерации вправе участвовать в выдвижении федеральных списков кандидатов (часть 1 статьи 5 проекта), а политическим партиям предоставляется право выдвигать в составе федерального списка кандидатов гражданина Российской Федерации, не являющегося членом данной партии (часть 3 статья 7). Реализация этих норм будет способствовать обеспечению внутрипартийной демократии при выдвижении федеральных списков кандидатов, а также дополнительных гарантий пассивного избирательного права граждан, в том, числе не являющихся членами партий.

В проект включена новая статья 14 о порядке доведения до избирателей сведений об образовании избирательных участков в связи с упразднением одномандатных округов.

В статье 30 проекта расширен перечень лиц, которые не вправе быть назначены наблюдателями, среди них - депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, главы местных администраций, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса. При этом уточнено, что наблюдателей вправе назначить каждая политическая партия, зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, иная политическая партия или иное общероссийское общественное объединение, зарегистрированное в установленном федеральным законом порядке.

Устанавливаются новые требования к формированию федеральных списков кандидатов. Для этого предлагается предусмотреть возможность наличия в федеральном списке кандидатов общефедеральной части, состав которой не может превышать 3-х человек (часть 13 статьи 36 проекта), и обязать политические партии разделять федеральные списки кандидатов на региональные группы (часть 9 статьи 36 проекта), общее число которых не может составлять менее четырех пятых от числа субъектов Российской Федерации (часть 12 статьи 36 проекта). При этом общее число избирателей, зарегистрированных на территории субъектов Российской Федерации, которым соответствует одна региональная группа кандидатов, не должно превышать 10 миллионов (часть 9 статьи 36 проекта). Региональные группы партии должны покрывать всю территорию Российской Федерации.

Региональная группа может соответствовать части территории субъекта, число избирателей в котором более 3 млн., но региональной группе должна соответствовать часть территории с числом избирателей не менее 1,5 млн.

В части 15 статьи 36 устанавливается, что общее число кандидатов, включенных в федеральный список, не может превышать 450 человек, при этом кандидат может упоминаться в федеральном списке только один раз (часть 14 статьи 36).

В соответствии с частью 16 статьи 36 Центральная избирательная комиссия обязана не позднее 20 дней до назначения выборов определить границы и опубликовать схемы частей территорий субъектов, где численность избирателей превышает 3 млн. человек (при досрочных выборах - не позднее, чем через пять дней со дня опубликования решения о назначении выборов).

В целях обеспечения гарантий, предоставленных гражданам статьей 19 и статьей 32 Конституции Российской Федерации, в статье 37 проекта предусматривается право граждан, обладающих пассивным избирательным правом, не позднее чем через 3 дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы обратится в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. При этом для рассмотрения кандидатуры на конференции (общем собрании) регионального отделения необходима поддержка не менее 10 членов партии (часть 1 статьи 37 проекта). В случае поддержки кандидатура подлежит рассмотрению на съезде политической партии для включения в федеральный список партии наравне с иными кандидатурами, включенными в данный список (часть 2 статьи 37 проекта).

В целях облегчения проверки достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, предлагается включить в число представляемых в избирательную комиссию документов список сборщиков подписей, с паспортными данными и их нотариально заверенными подписями (часть 3 статьи 41 проекта). В части 19 статьи 43 проекта уменьшен допустимый процент недостоверных и недействительных подписей.

В статье 46 проекта перечислены ограничения, связанные с должностным или служебным положением. Предполагается распространить запрет на использование преимуществ должностного (служебного) положения, установленный для должностных лиц в органах государственной власти и органов местного самоуправления, на членов органов управления, организаций всех форм собственности (за исключением политических партий).

В главе 8 проекта уточнены и расширены нормы статей, касающиеся информационного обеспечения выборов, проведения предвыборной агитации. К примеру, в статье 55 проекта установлен исчерпывающий перечень действий, признаваемых предвыборной агитацией, тем самым исключается текст пункта 7 части 1 статьи 57 действующего закона "иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидата...", допускавший ранее расширительное толкование.

Кроме того, часть 2 статьи 55 проекта содержит уточнение, согласно которому аналогичные действия представителей средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности признаются предвыборной агитацией только в случае систематического характера.

Претерпело изменение финансовое обеспечение выборов депутатов Государственной Думы и формирование избирательных фондов. В статье 64 проекта региональным отделениям политических партий предоставляется право создавать собственные избирательные фонды. Подробно прописан механизм их формирования: фонды создаются из собственных средств политической партии (не из средств избирательного фонда политической партии) - не более 50 процентов, а также из добровольных пожертвований: не более 5 процентов - от граждан и не более 50 процентов - от юридических лиц.

Частично обновлен механизм распределения депутатских мандатов (статья 82 проекта).

К их распределению допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются (статья 82 проекта).

Закреплен порядок, предусматривающий, что, если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств (часть 12 статьи 82 проекта), политическая партия, выдвинувшая соответствующий список кандидатов, лишается этого мандата.

Одной из новелл проекта являются новые нормы статьи 82, которыми устанавливается исчерпывающий перечень обстоятельств, вынуждающих к отказу от получения депутатского мандата кандидата, находящегося в общефедеральной части федерального списка, либо занимающего первое место в региональной группе кандидатов, наличие которых не допускает передачу мандата другому федеральному списку.

В статье 83 проекта предусматривается новый порядок распределения депутатских мандатов внутри партии между региональными списками кандидатов.

В проект инкорпорированы нормы Федерального закона N 20 от 10.01.2003 года "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы".

В связи с изложенным выше, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять проект в первом чтении.

Утверждено на заседании Комитета "16" декабря 2004 года

Председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству

В.Н. Плигин