Заключение на проект федерального закона N 115259-4 "О противодействии терроризму" (не действует)

Заключение Правового Управления Аппарата Государственной Думы
от 9 декабря 2004 г. N вн 2.2--1/4153
по проекту федерального закона N 115259-4 "О противодействии терроризму", внесенному депутатами Государственной Думы Б.В. Грызловым, В.А. Васильевым, А.С. Куликовым и др., членами Совета Федерации В.А. Озеровым, В.Д. Ключенком, А.Г. Лысковым и др.
(к первому чтению)

Правовым управлением рассмотрен проект федерального закона "О противодействии терроризму". Полагаем необходимым высказать следующие замечания.

По нашему мнению, преамбула законопроекта не несет правовой нагрузки и содержит лишь частичное перечисление вопросов, регулируемых данным законопроектом. Так, в ней не указаны такие важные моменты, как вопросы применения Вооруженных Сил в проведении контртеррористической операции, вопросы правового режима контртеррористической операции и т.д. Перечисление же всех этих существенных для законопроекта моментов в преамбуле вряд ли целесообразно, в связи с чем ее следует исключить.

По статье 1 проекта.

В статье 1 предлагаем слова "общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации" поместить после слов "Конституция Российской Федерации" в соответствии с иерархией норм, установленной частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

По статье 2 проекта.

В пункте 4 части первой говорится о неотвратимости наказания за осуществление террористической деятельности. Правильнее было бы указать не "террористическую деятельность", а преступления террористического характера, поскольку ответственность наступает на# за деятельность, а за конкретные деяния.

По статье 3 проекта.

Понятие "финансирование террористической деятельности", указанное в пункте 9 статьи 3 законопроекта, не соответствует правовому содержанию его определения, имея в виду, что объектом финансирования являются финансы (фонды денежных средств), создание и использование которых направлено на обеспечение финансирования необходимых затрат на осуществление определенных мероприятий. В этой связи обращаем внимание, что имущество и материально-технические средства не относятся к финансовым средствам, а деятельность по обеспечению указанным имуществом не относится к осуществлению финансирования. Данное понятие требует правовой доработки.

В первом предложении пункта 5 дается определение преступлений террористического характера, соответствующее перечню, указанному в статье 205.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. При этом устанавливается, что к преступлениям террористического характера могут быть отнесены и другие преступления. Список этих преступлений, таким образом, не является исчерпывающим и, соответственно, теряется необходимость в его помещении в текст законопроекта.

Текст пункта 18 после слова "удерживаемое" следует дополнить словами "террористом (террористами)".

По статье 8 проекта.

В статье 8 законопроекта устанавливаются полномочия федеральных органов исполнительной власти (в области обеспечения безопасности, в области внутренних дел, в области обороны, разведки, Федеральной службы охраны) по противодействию терроризму. Полагаем целесообразным внести необходимые дополнения в соответствующие федеральные законы, предметом регулирования которых являются полномочия указанных органов исполнительной власти.

Кроме тою, в данной статье, определяющей полномочия субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, а также участвующих в осуществлении противодействия терроризму, в качестве такого полномочия у федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, в области внутренних дел и Прокуратуры Российской Федерации указано проведение предварительного следствия. Между тем, проведение предварительного следствия, и в частности, такой вопрос как подследственность уголовных дел, регламентирована статьей 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Эта деятельность не является специфической для противодействия терроризму и вряд ли должна быть отражена в рассматриваемом проекте.

По статьям 13-19 проекта.

В отношении главы 4 законопроекта об участии Вооруженных Сил Российской Федерации в пресечении террористических акций и противодействии терроризму отметим, что предназначение Вооруженных Сил Российской Федерации установлено статьей 10 Федерального закона "Об обороне". Привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (подпункт 6 пункта 2 статьи 4, пункт 3 статьи 10 названного закона). При этом статьей 5 вышеупомянутого закона установлено, что такое принятое в форме указа решение Президента Российской Федерации утверждается Советом Федерации. Однако в части 1 статьи 16 законопроекта устанавливается, что необходимые силы и средства Вооруженных Сил Российской Федерации привлекаются для пресечения террористической акции по решению руководителя контртеррористической операции.

По статьям 20-23 проекта.

В главе 5 законопроекта устанавливаются особые правовые режимы (режим террористической опасности и режим контртеррористической операции), связанные с ограничением конституционных прав граждан (права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на свободу передвижения, на собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, на забастовку), установленных статьями 23, 27, 31, 37 Конституции Российской Федерации. Эти режимы, по сути, содержат элементы чрезвычайного положения (комендантский час, ограничение или запрещение движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, запрещение забастовок (пункты 8, 12, 15, 19, 20 статьи 22 законопроекта).

В этой связи следует иметь в виду, что в условиях чрезвычайного положения отдельные ограничения прав и свобод могут устанавливаться лишь с указанием пределов и срока их действия - на срок не более 30 суток на всей территории Российской Федерации, а в отдельных местностях до 60 суток (статья 9 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"), между тем как сроки действия режима контртеррористической операции законопроектом не установлены, а срок действия режима террористической опасности ограничен 90 сутками (часть 2 статьи 21 законопроекта).

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 23 Конституции Российской Федерации ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения и только в отношении конкретного лица. Такое ограничение прав граждан в отношении неопределенного круга лиц не допускается даже во время действия режима чрезвычайного положения.

В дополнительном обсуждении нуждается вопрос о круге лиц, наделяемых правом введения особых правовых режимов, имея в виду, что чрезвычайное положение на всей территории или в отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации и утверждается Советом Федерации (статьи 4, 7 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"), а решение о введении режима террористической опасности на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, мало чем отличающееся от режима чрезвычайного положения - принимает Председатель Правительства Российской Федерации (часть третья статьи 21 проекта), на территории одного субъекта - руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; режим контртеррористической операции вводится приказом руководителя указанной операции (часть первая статьи 22 проекта).

В пункте 11 части 2 статьи 22 проекта полагаем необходимым уточнить, в каком порядке может быть приостановлена деятельность соответствующих организаций или производств. В пункте 17 части 2 данной статьи представляется более правильным использовать понятие "беспрепятственный допуск".

Кроме того, в статье 22 проекта в целях будущего закона наряду с упомянутыми в проекте взрывчатыми веществами должны указываться и пиротехнические изделия.

В статье 23 законопроекта устанавливаются условия введения чрезвычайного положения, между тем как обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения установлены в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" и не являются предметом регулирования рассматриваемого законопроекта.

По статье 31 проекта.

В части 1 статьи 31 проекта необходимо исключить слова "в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством", поскольку данный вопрос регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (например, статья 1081).

По статьям 31-37 проекта.

Статья 31 законопроекта предусматривает осуществление возмещения значительного материального ущерба за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В этой связи обращаем внимание, что возмещение материального ущерба относится к правоотношениям, регулируемым гражданским законодательством, и осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Редакция данного положения законопроекта требует уточнения, имея в виду, что в данном случае речь должна идти об осуществлении выплат возмещения значительного материального ущерба в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Кроме этого, часть 2 статьи 31 законопроекта предусматривает возможность выплаты компенсаций указанным лицам за счет средств, полученных от реализации конфискованного имущества. Следует отметить, что в соответствии с частью 4 статьи 41 Налогового кодекса Российской Федерации средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия, являются неналоговыми доходами бюджетов.

Вместе с тем, согласно статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулируемых в бюджетной системе Российской Федерации. Данное положение законопроекта нарушает установленный статьей 31 Бюджетного кодекса принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Аналогичное замечание относится к части 1 статьи 34 законопроекта.

Часть 1 статьи 34 законопроекта, предусматривающая возможность возмещения вреда жизни, здоровью и имуществу лиц, указанных в статье 33 законопроекта, нуждается в определении источника финансирования указанных выплат. Аналогичное замечание относится к частям 2, 4 и 5 статьи 34 законопроекта.

По статье 32 проекта.

Предлагается часть 1 статьи 32 привести в соответствии с терминологией, используемой в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (статья 9) и изложить в следующей редакции:

"1. Социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористической акции, включает в себя психологическую, медицинскую и профессиональную реабилитацию, правовую помощь, содействие в трудоустройстве, предоставление жилья и проводится в целях социальной адаптации лиц, пострадавших в результате террористической акции и их интеграции в общество".

По статье 34 проекта.

Из частей 2 и 3 статьи 34 следует исключить слова, касающиеся пенсионного обеспечения лиц, принимавших участие в проведении мероприятия или операции по борьбе с терроризмом, поскольку пенсия не является возмещением вреда и, следовательно, данный вопрос не относится к предмету этой статьи (см. статью 2 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и статью 2 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"). В случае оставления этих положений в законопроекте второе предложение части 2 статьи 34 предлагается изложить в следующей редакции: "Нетрудоспособным членам семьи погибшего кормильца, состоявшим на его иждивении, назначается пенсия по случаю потери кормильца в соответствии с законодательством Российской Федерации". В части третьей - слова "этому лицу за счет средств федерального бюджета выплачивается единовременное пособие в размере трехсот тысяч рублей и назначается пенсия в соответствии с законодательством Российской Федерации" следует заменить словами "этому лицу выплачивается единовременное пособие в размере трехсот тысяч рублей за счет федерального бюджета и назначается пенсия по инвалидности в соответствии с законодательством Российской Федерации", поскольку пенсия может выплачиваться как за счет федерального бюджета, так и за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

Часть 6 этой статьи предлагается изложить в следующей редакции: "В случае, если лицо, принимавшее участие в проведении мероприятия или операции по борьбе с терроризмом, либо члены семьи в случае его гибели имеют право на различные единовременные пособия в соответствии с законодательством Российской Федерации, выплачивается одно единовременное пособие по их выбору".

По статье 35 проекта.

В этой статье необходимо указать, кем будет возмещаться причиненный ущерб, не относимый к значительному, какой размер ущерба является значительным, а также какие конкретные основания освобождения от ответственности за причинение вреда лиц, осуществлявших мероприятия или операции по борьбе с терроризмом, имеются в виду (полагаем, что отсылки к законодательству в данном случае недостаточно).

По статье 39 проекта.

Данная статья проекта предусматривает ликвидацию организаций, объявленных террористическими, на основании решения суда. Полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о дополнении проекта положением о возможности приостановления деятельности такой организации до решения вопроса о ее ликвидации в судебном порядке, как это предусмотрено в статье 42 Федерального закона "Об общественных объединениях" или статье 10 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности".

В части третьей данной статьи следует исключить положение о конфискации имущества организации, общественного или религиозного объединения. Достаточно имеющегося указания на возможность обращения имущества в доход Российской Федерации. Тем более, что это корреспондируется со статьей 9 упоминавшегося выше закона "О противодействию# экстремистской деятельности".

По статье 40 проекта.

Статья 40 проекта предусматривает возможность установления федеральными законами особенностей уголовного и гражданского судопроизводства по делам о террористической деятельности. Между тем, данное положение проекта не соответствует статье 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой порядок гражданского судопроизводства может регулироваться иными федеральными законами только в случаях, если их принятие обусловлено названным Кодексом. Аналогичное положение содержится в части 2 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В статье 1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации указано, что порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и, соответственно, иными федеральными законами устанавливаться на# может.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев