ЗАМЕЧАНИЯ ПО ПРОЕКТУ

Замечания Государсвенно-правового управления Президента РФ от 16 декабря 2004 г. по проекту федерального закона N 115259-4 "О противодействии терроризму"

В соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В свою очередь, Правительство Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет исполнительную власть через органы исполнительной власти Российской Федерации, которые формируются Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем в соответствии со статьей 6 проекта закона образуется Федеральная антитеррористическая комиссия с полномочиями, во многом совпадающими с полномочиями федеральных органов исполнительной власти.

При этом из проекта закона не ясно, какому органу государственной власти (Президенту Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительству Российской Федерации) она подотчетна, каким образом финансируются, каким статусом обладают ее работники.

Закрепление в проекте закона обязанности Председателя Правительства Российской Федерации возглавить Федеральную антитеррористическую комиссию не соответствует, в частности, положениям статьи 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" о том, что учреждение организаций, образование координационных, совещательных органов, а также органов при Правительстве Российской Федерации и, соответственно, определение должностных лиц, возглавляющих такие органы, относится к исключительным полномочиям Правительства Российской Федерации, и статьей 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", устанавливающей, в частности, что координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации.

Отнесение проектом закона к основным задачам Федеральной антитеррористической комиссии, в частности, планирования применение сил и средств федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации (статья 6 проекта закона), не соответствует статье 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", определяющей, в частности, что распределение функции между федеральными органами исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации, осуществляет Президент Российской Федерации.

Устранение указанных противоречий возможно путем включения в проект закона положений, в соответствии с которыми Президент Российской Федерации на основании статьи 112 Конституции Российской Федерации определят: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области борьбы с терроризмом, органы исполнительной власти, осуществляющие борьбу с терроризмом в пределах своих полномочий, и порядок создания органа по обеспечению координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области противодействия терроризму.

Закрепление в пункте 7 статьи 5 проекта закона в числе субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, конкретных органов исполнительной власти (Федеральная служба охраны Российской Федерации), является вторжением в компетенцию Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определенную Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Глава 4, в которой указываются виды Вооруженных Сил Российской Федерации, участвующие в пресечении террористических акций и противодействии терроризму, также нуждается в переработке, поскольку законодательное определение видов Вооруженных Сил Российской Федерации (ВМС, ВМФ) может рассматриваться как вторжение в компетенцию Президента Российской Федерации, в соответствии с которой он определят структуру Вооруженных Сил Российской Федерации.

В этой связи полагаем необходимым исключить из проекта упоминание о самостоятельных видах Вооруженных Сил Российской Федерации (представляется необходимым говорить о полномочиях Вооруженных Сил Российской Федерации в целом по пресечению террористических актов в соответствующих сферах), а также полномочиях начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку упоминание о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации как о самостоятельном органе военного управления из Федерального закона "Об обороне" в настоящее время исключено.

Кроме того, в пункте 1 статьи 13 перечислены соответствующие должностные лица, имеющие право принятия решения о применении оружия и техники Вооруженных Сил Российской Федерации для борьбы с терроризмом. Однако проектом не установлено, в каком порядке эти лица принимают такое решение (в порядке подчиненности или в каком либо ином). В связи с этим представляется необходимым четко определить порядок принятия этого решения или дать соответствующую отсылочную норму.

В пункте 1 статьи 16 проекта закона требует уточнения вопрос о механизме привлечения сил и средств Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в контртеррористической операции. Кроме того, представляется необходимым раскрыть, что понимается под указанными силами и средствами.

Распространение в соответствии со статьей 19 проекта закона положений федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, на все категории военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, привлекаемых к участию в контртеррористической операции, вне зависимости от особенностей решаемых ими задач объективно сужает возможности применения находящихся на вооружении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов оружия, военной и специальной техники.

В целях уточнения положения пункта 5 статьи 8 проекта закона о возможности привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации представляется целесообразным дополнить проект закона положениями, в которых определить порядок привлечения формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации и формы их использования.

Определенный в главе 6 проекта закона механизм управления контртеррористической операцией содержит внутренние противоречия. Так, в частности, в соответствии с пунктом 3 статьи 24 руководитель федерального органа исполнительной власти в области безопасности либо руководитель его территориального органа, принявшие решения о проведении контртеррористической операции, становятся руководителями оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией и в соответствии с пунктом 4 этой статьи назначают руководителя операции, а также определяют состав оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией. Вместе с тем из содержания статей 25 и 26 проекта закона усматривается, что руководство оперативным штабом осуществляет руководитель операции.

В пункте 3 статьи 24 проекта закона указано, что решения о проведении конттеррористической операции, может принять руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области безопасности. Однако, в статье 8 проекта закона в числе субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области безопасности не названы.

В пункте 4 статьи 24 проекта отмечено, что состав оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией определяется распоряжениями (приказами) лица, принявшего решение о проведении контртеррористической операции. Вместе с тем в пункте 1 статьи 26 проекта закона указывается, что состав оперативного штаба утверждается лицом, принявшим решение о проведении контртеррористической операции, по представлению руководителя контртеррористической операции.

Содержащиеся в статьях 20, 21 и 22 проекта закона режимы "террористической опасности" и "контртеррористической" операции по сути являются разновидностями режима чрезвычайного положения. Основания введения этих режимов совпадают с основаниями введения режима чрезвычайного положения, указанными в статье 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Однако пути устранения данных противоречий ни в проекте закона, ни в пояснительной записке не указаны.

Нуждается в уточнении определение понятия "терроризм" (пункт 1 статьи 3 проекта закона). В предложенной редакции главный определяющий признак терроризма - цель устрашения населения или оказание воздействия на принятие должностными лицами, органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями решений, обеспечивающих удовлетворение социально-политических требований и интересов террористов, относится только к иным действиям, создающим опасность гибели людей, причинения значительного материального ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий.

В целях уточнения этого определения возможно, в частности, после слов "общественно опасных последствий" поставить запятую, а слово "и" исключить.

Содержание понятия "терроризм" не корреспондируется с содержанием одноименного понятия, закрепленного в статье 205 Уголовного кодекса Российской Федерации, что вызовет сложности в правоприменительной практике. Необходимость включение в проект закона определений "террористическая группа" (пункт 7 статьи 3 проекта закона), "террористическая организация" (пункт 8 статьи 3 проекта закона) и "заложник" (пункт 18 статьи 3 проекта закона) нуждается в дополнительном обосновании, так как для уяснения текста проекта закона потребности в них нет, а для целей применения других законов они использоваться не могут.

Содержание определения террористической акции (пункт 4 статьи 3 проекта закона) не корреспондируется с определением терроризма, содержащимся в пункте 1 статьи 3 проекта закона. Более того, в предложенной редакции это определение неоправданно широко и охватывает все деяния, отраженные в Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, а не только те, которые совершаются в целях, присущих терроризму.

В связи с тем что определение "террористические цели" в проекте закона не раскрыто, определение "преступление террористического характера" (пункт 5 статьи 3 проекта закона) не корректно и нуждается в уточнении.

Также нуждается в уточнении содержание определений "противодействие терроризму" (пункт 10 статьи 3), "общее противодействие терроризму" (пункт 11 статьи 3), "мероприятия общего противодействия терроризму" (пункт 13 статьи 3).

Поскольку термин "граждане" в проекте закона не определен, то его необходимо использовать только в тех случаях, когда речь однозначно идет о гражданах Российской Федерации. В остальных случаях следует применять словосочетание "физические лица".

В статьях 36 и 37 проекта закона закреплены положения, в соответствии с которыми устанавливаются льготное исчисление выслуги лет для начисления пенсии и увеличение окладов по воинским должностям (должностных окладов) военнослужащими, сотрудникам и специалистам федеральных органов исполнительной власти, проходящим (проходившим) службу в подразделениях, осуществляющих (осуществлявших) борьбу с терроризмом.

Однако порядок реализации этих положений не установлен.

Полагаем, что порядок исчисления выслуги лет для начисления пенсии и увеличение окладов по воинским должностям (должностных окладов) военнослужащими, сотрудникам и специалистам федеральных органов исполнительной власти, проходящим (проходившим) службу в подразделениях, осуществляющих (осуществлявших) борьбу с терроризмом, может определяться Правительством Российской Федерации.

Положения статьи 44 проекта закона, закрепляющие главенствующее место настоящего федерального закона в системе федеральных законов, противоречат, в частности, положениям Уголовного, Гражданского, Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексам Российской Федерации, являющихся системообразующими для соответствующих сфер общественных отношений.

В связи с этим статью 44 проекта закона следует исключить как не соответствующие предмету регулирования проекта закона. Содержащиеся в них отношения могут быть урегулированы путем внесения соответствующих изменений, в частности, в Гражданский и другие кодексы Российской Федерации.