Судебная власть должна получить право на самостоятельность в бюджетном процессе (В. Чернявский, "Российская юстиция", N 4, апрель 2004 г.)

Судебная власть должна получить право
на самостоятельность в бюджетном процессе

Важнейшим условием реального разделения властей является такая организация их финансирования и материального обеспечения, которая не ставила бы ни одну ветвь власти в зависимость от другой. Но как раз с позиции финансового обеспечения судебная власть в современной России представляется явно уязвимой. Такое утверждение основано на особенностях бюджетного процесса в Российской Федерации, а в ряде случаев обусловлено спецификой распределения бюджетных средств на конкретные нужды органов судебной власти и лиц, отправляющих правосудие.

В соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. О том, насколько соответствует конституционным основам состояние финансирования судов, можно сделать вывод на основании изучения конкретных финансовых документов, норм федеральных конституционных законов, Бюджетного кодекса РФ и иных федеральных законов.

Статьей 84 Бюджетного кодекса РФ установлено, что финансирование расходов на функционирование федеральной судебной системы осуществляется исключительно из федерального бюджета. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (п. 3 ст. 4) определяет, что к федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Учитывая то, что названный Федеральный конституционный закон не относит к системе федеральных судов конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, а также мировых судей и следуя логике Бюджетного кодекса РФ, следует полагать, что их финансирование не является исключительной прерогативой федерального бюджета. В этой связи усматривается противоречие между приведенной нормой ст. 124 Конституции России и положением Бюджетного кодекса РФ. Не соответствующим Конституции России видится также установленный п. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" порядок финансирования конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета этого же субъекта РФ.

Анализ результатов контрольных мероприятий Счетной палаты РФ, а также документов, полученных из Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, показывает, что реформа судебной власти осуществляется в соответствии с Федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы", принятой постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805.

Финансирование органов судебной системы на протяжении последних лет осуществляется в приоритетном порядке, что обусловлено реформированием судебной власти, увеличением штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов, улучшением материальной обеспеченности судей и материально-технической базы судов. В 2004 году предусмотрен рост расходов на федеральную судебную систему на 30,6% (по сравнению с 1999 годом - увеличение в 6,9 раза). При этом более двух третей бюджетных средств, направляемых на реформирование судебной системы, предназначается для повышения оплаты труда или увеличения штатной численности судей и работников аппаратов судов.

Вместе с тем в организации и осуществлении финансирования судебной системы остаются нерешенные вопросы, создающие реальную угрозу конституционному принципу независимости судей. Правительством РФ нарушается ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", предусматривающая, что финансирование судов на основе соответствующих нормативов, утвержденных федеральным законом должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия. Отсутствие нормативов позволяет Министерству финансов РФ распространять и на судебную систему практику распределения контрольной цифры годовых расходов, которой оно пользуется, как базой, при формировании проекта бюджета на предстоящий год, ставя тем самым суды в зависимость от органов исполнительной власти.

Финансирование мероприятий федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы" осуществляется не в полном объеме. Например, из средств, выделенных федеральным бюджетом на повышение зарплаты судьям и работникам аппарата Верховного Суда РФ в 2002-2003 гг., неполучено 69,9 млн. рублей, по капитальным вложениям - 663,1 млн. рублей. На 2004 год программой предусмотрено 61,3 млн. рублей на повышение заработной платы, однако федеральным бюджетом на 2004 год средства на эти цели не выделены.

Неудовлетворительным остается финансирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации судей, работников аппаратов судов. Правительство фактически уклоняется от решения задач по созданию на базе Российской академии правосудия отечественной системы профессионального образования судейского сообщества и научных исследований в области организации судебной системы, обеспечения правоприменительной и законопроектной деятельности органов судебной власти.

Отдельной проблемой является финансирование института мировой юстиции. Механизм финансирования расходов на обеспечение деятельности мировых судей неэффективен, бюджетных ассигнований на возмещение процессуальных издержек по делам, рассматриваемым мировыми судьями, не выделяется.

Вопрос о финансировании судебной системы в Российской Федерации приобретает особую актуальность в связи с дальнейшими усилиями Президента РФ по реализации судебной реформы, объективной оценкой результатов ее эффективности, удовлетворения потребности граждан, общества и государства в законном, справедливом и быстром разрешении споров.

Учитывая сложившееся положение дел в области финансирования судебной власти, считаем, что назрела необходимость обратиться с парламентским запросом к Председателю Правительства РФ о состоянии финансирования судебной системы и выполнении Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы".

В целях устранения угрозы нарушения конституционного принципа независимости судей уже сейчас целесообразно внести на рассмотрение палат Федерального Собрания Российской Федерации предложение об обращении к Президенту России В. Путину о состоянии и проблемах финансирования судебной системы.

Представляется также вполне своевременным и оправданным Совету Федерации и Государственной Думе проявить законодательные инициативы, направленные на повышение эффективности организационного обеспечения деятельности мировых судей, установление единого механизма финансирования мировой юстиции, а также законодательного закрепления существующего порядка и условий государственного медицинского страхования судей и членов их семей за счет средств федерального бюджета.

Особое место в системе государственно-политического внимания к судебным органам принадлежит, на наш взгляд, Правительству РФ. Сейчас очень важно во исполнение ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" разработать в 2004 году научно обоснованные нормативы финансирования федеральных судов, обеспечивающие возможность полного и независимого осуществления правосудия. Необходимо также внести дополнения в федеральную целевую программу "Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы", предусматривающие увеличение объемов государственных капитальных вложений для Верховного Суда РФ, а также на строительство, реконструкцию и ремонт зданий арбитражных судов, на строительство (приобретение) жилья для судей и работников аппаратов арбитражных судов, как это предусмотрено ст. 6 Федерального конституционного закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации". Надо изыскать средства для завершения в 2004 году строительства в Москве здания Верховного Суда РФ; изучить финансово-экономическое обоснование затрат на строительство и реконструкцию объектов Российской академии правосудия, приобретение основных средств и формирование библиотечных фондов, укрепление материально-технической базы академии и ее региональных филиалов. Особое внимание надо бы уделить изучению причин невыполнения Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805 и, что немаловажно, дать оценку тем должностным лицам, которые допустили волокиту в его реализации. И конечно, следует принять постановление Правительства РФ о финансовом обеспечении Российской академии правосудия на период до 2006 года.

В ряду правительственных мер, направленных на выполнение названной Федеральной целевой программы, Министерству финансов РФ необходимо разработать и утвердить, желательно до принятия бюджета на 2005 год, механизм и порядок компенсации из федерального бюджета расходов за предоставление судьям жилых помещений местными администрациями в соответствии с п. 3 ст. 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", а также выдачи судьям беспроцентных ссуд на приобретение или строительство жилья из средств федерального бюджета (п. 3 ст. 19 указанного Закона).

Помимо этого, Министерству финансов РФ необходимо во исполнение Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" выработать механизм возвращения судам неиспользованных федеральными судами остатков бюджетных средств текущего финансового года при финансировании расходов на их содержание в начале следующего финансового года. А во исполнение Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" давно уже следовало бы выработать механизм корректировки сметы расходов бюджетных ассигнований по видам, целевым и предметным статьям расходов федерального бюджета ежеквартально, в течение всего года по предложениям Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Весьма актуальным в этой связи видится вопрос о том, обеспечивает ли бюджетный процесс Российской Федерации независимость судебной власти. Совершенно очевидно, на мой взгляд, что эта независимость может быть реальной лишь при осуществлении судебными органами и органами судейского сообщества бюджетных полномочий.

Неразумно закрывать глаза на то, что созданная система сдержек и противовесов в бюджетном процессе малоэффективна. Судебная власть имеет минимальные возможности воздействия на принимаемые Федеральным Собранием Российской Федерации решения относительно бюджетных средств, выделяемых на федеральную судебную систему. По сути, от воли судебных органов и органов судейского сообщества зависит лишь возможность уменьшения объемов финансирования судов. Это право закреплено п. 5 ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", гласящим, что размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ. Следует заметить, что спустя три года после установления этой нормы в процедуру решения вопроса об уменьшении размера финансирования были внесены уточнения. Так, пп. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" предусмотрено, что уменьшение размере бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5% может осуществляться только с согласия Совета судей РФ, а более чем на 5% - только с согласия Всероссийского съезда судей РФ. Но приведенные выше правила так и не нашли отражения в Бюджетном кодексе РФ и применимы лишь в силу того, что вытекают из положений названного Федерального конституционного закона.

В соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ. При возникновении разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Совета судей РФ вместе со своим заключением.

Как установлено ст. 186 Бюджетного кодекса РФ, в случае возникновения разногласий между законодательными (представительными) органами, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ, контрольными органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и органами исполнительной власти, составляющими бюджет, в связи с составлением смет расходов соответствующих органов (ведомственных бюджетов) орган исполнительной власти одновременно с проектом бюджета представляет проекты смет бюджетов, предложенные указанными законодательными (представительными) органами, судебными и контрольными органами.

Целесообразно будет в этой связи обратиться к п. 4 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ, где сказано, что в случае возникновения разногласий между Государственной Думой, Советом Федерации, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ в связи с составлением смет расходов соответствующих органов одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ представляет в Государственную Думу протокол разногласий по поводу расходов указанных органов, не согласованных с Правительством РФ. Замечу, что приведенная норма является специальной по отношению к рассмотренной ст. 186 Бюджетного кодекса РФ, поскольку должна реализовываться лишь при рассмотрении и утверждении бюджетов.

Как видно, Бюджетный кодекс РФ вопреки положениям Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не предусматривает взаимодействия Правительства РФ с органом судейского сообщества - Советом судей РФ. Кроме того, вызывает серьезное сомнение форма предоставления информации Правительством РФ Государственной Думе. Речь идет о так называемом протоколе разногласий. Напомню, что в соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" при наличии разногласий Правительство РФ должно приложить к проекту федерального бюджета два документа: первый - предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Совета судей РФ, второй - свое заключение. Такой порядок, подчеркиваю, установлен федеральным конституционным законом - законодательным актом высшей силы по отношению к Бюджетному кодексу РФ.

Правовая норма, установленная названным Федеральным конституционным законом, имеет большой смысл в волеизъявлении судейского сообщества и существенное значение для бюджетного процесса. Во-первых, непосредственная передача предложений судебных органов не повлечет искажения мнения судейского сообщества об основных потребностях в расходах федерального бюджета на федеральную судебную систему. Во-вторых, протокол разногласий - это всего лишь информационный документ, в то время как заключение Правительства РФ - документ аналитический, позволяющий Федеральному Собранию РФ оценить мотивированность позиции исполнительной власти по отношению к потребностям судебной власти на очередной финансовый год.

Получается, что Бюджетный кодекс РФ игнорирует нормы федерального конституционного законодательства и федерального законодательства об участии представителей судебных органов и органов судейского сообщества в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов. Так, в соответствии с п. 4 ст. 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" представители Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Совета судей РФ, руководитель Судебного департамента при Верховном Суде РФ вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании РФ. Пункт 2 ст. 10 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" устанавливает также, что представители Совета судей РФ вправе участвовать в обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете в Федеральном Собрании Российской Федерации. Но в главе VII Бюджетного кодекса РФ, определяющего основы рассмотрения и утверждения бюджетов, участия Совета судей РФ не предусматривается.

Все вышесказанное позволяет внести предложение о необходимости внесения принципиальных изменений в бюджетный процесс в части, касающейся финансирования судебной власти, а именно - надо лишить органы исполнительной власти, в том числе и Правительство РФ права на определение и тем более на ограничение (лимитирование) объемов бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности судов.

Поскольку единственным кодифицированным законодательным актом, регулирующим бюджетные отношения на федеральном уровне, является Бюджетный кодекс, ст. 2 которого вводит приоритет его норм перед нормами других федеральных законов (но не федеральных конституционных законов), то именно совершенствование его норм требует особого внимания. В этой связи видится целесообразным внести поправки в Бюджетный кодекс РФ. Речь идет о принципиально новой концепции: органы судебной власти и органы судейского сообщества в соответствии со ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, провозглашающей принцип самостоятельности бюджетов, должны получить право на самостоятельность в бюджетном процессе, т.е. право составлять проект федерального закона в части, касающейся финансирования органов судебной власти, и вносить его на рассмотрение в Государственную Думу, минуя Правительство РФ. При таком порядке суды не будут зависимы от правительственных интересов или, что еще более существенно, от интересов отдельных должностных лиц. Может быть, тогда независимость судов будет не просто политической декларацией, а реальностью.

Возможно, эта идея в лучшем случае выглядит далеко не бесспорной, но следует заметить, что и абсурдной она не представляется. Тем более что подобные юридические нормы обеспечения самостоятельности и действительной независимости судебных органов в механизме государственного управления уже известны правовым системам различных стран, опыт которых внимательно и, безусловно, критически вполне может быть изучен и адаптирован к строительству в России правового государства.

В. Чернявский,

член Совета Федерации, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 4, апрель 2004 г.