Законодательство, регламентирующее деятельность мировых судей, нуждается в совершенствовании (Ю. Жаднов, "Российская юстиция", N 4, апрель 2004 г.)

Законодательство, регламентирующее деятельность мировых судей,
нуждается в совершенствовании

С принятием в декабре 1998 г. Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" в нашей стране возрожден институт мировых судей (мировая юстиция). И сегодня есть все основания для положительной оценки этого события.

В Ульяновской области мировая юстиция действует с 2000 года. Только за минувший год мировые судьи области рассмотрели более 28 тыс. гражданских и свыше 3,6 тыс. уголовных дел (в районных судах рассмотрено соответственно свыше 16 тыс. и около 6 тыс. дел). Очевидно, что создание в регионе мировой юстиции существенно снизило нагрузку в районных судах области, что, безусловно, положительно сказывается как на качестве, так и на сроках отправления правосудия.

Как судья областного суда, рассматривающий дела в суде второй инстанции, могу отметить, что качество процессуальных документов, поступающих из районных судов, в последнее время улучшилось. На мой взгляд, объясняется это прежде всего тем, что снизившаяся благодаря мировым судьям нагрузка судей районного звена позволяет им уделять больше времени качеству документации.

Что касается сроков рассмотрения дел, то, к примеру, в 1999 году, когда мировой юстиции в Ульяновской области еще не было, районными судами здесь рассмотрено около 13 тыс. уголовных и свыше 38 тыс. гражданских дел; с нарушением установленных сроков соответственно - 21 и 9,3% дел. В прошедшем году районными судами и мировыми судьями области рассмотрено примерно 9,5 тыс. уголовных и 44,5 тыс. гражданских дел; с нарушением сроков соответственно - 1,5 и 1,5% дел. Таким образом, бесспорен факт, что создание в регионе института мировых судей положительно сказалось на оперативности рассмотрения судебных дел.

Жизнь подтверждает, что мировая юстиция - кадровый резерв для назначения федеральных судей районного звена. Так, из 15 назначенных в минувшем году по Ульяновской области федеральных судей районных судов 10 выдвинуты из числа мировых судей. Но хотелось бы в связи с этим высказать ряд пожеланий.

В соответствии с требованиями ст. 5 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировым судьей может стать гражданин, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет. Общеизвестно, что молодые люди получают высшее образование преимущественно в возрасте 22-23 лет. По достижении 25 лет они, как правило, еще не имеют пятилетнего юридического стажа, необходимого для назначения мировым судьей. Поэтому 25-летние юристы не могут претендовать на такую должность из-за отсутствия надлежащего практического опыта и вынуждены подыскивать работу в ином качестве. Впоследствии хорошо зарекомендовавшие себя молодые юристы (т.е. самые работоспособные и наиболее профессионально подготовленные специалисты) чаще всего уже не желают претендовать на роль мирового судьи. Во-первых, перед наиболее перспективной молодежью открываются реальные возможности продвижения по службе там, где они работают. Многие уже не желают менять "синицу в руках на журавля в небе". Во-вторых, труд мирового судьи не является высокооплачиваемым, но требует высокого напряжения и полной самоотдачи. Поэтому большинство работодателей имеют реальную возможность материально заинтересовать хорошо зарекомендовавшего себя молодого юриста и удержать его на своей работе.

И это огорчает. Проработав в должности судьи почти два десятка лет, по собственному опыту могу сказать, что именно из молодых специалистов, изначально начавших трудовую деятельность в сфере правосудия, со временем формируются самые высокопрофессиональные и преданные судебной системе люди.

Вот почему полагаю, что установленная Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации" норма о необходимом 5-летнем стаже юридической работы ведет к тому, что судебная система недополучает хорошо подготовленных выпускников юридических вузов.

Между тем сегодня к подсудности мировых судей отнесены уголовные, гражданские и административные дела, не представляющие большой сложности. С их рассмотрением при хорошей теоретической подготовке могут успешно справиться и юристы без 5-летнего профессионального стажа. Более того, беседуя с недавно назначенными судьями с немалой юридической практикой, я не раз слышал от них о том, что на судебной работе всему приходится учиться заново. Не лучше ли в таком случае учиться тем, кто только в начале самостоятельного пути?

Полагаю, что в Федеральном законе "О мировых судьях в Российской Федерации" упомянутый стаж следует либо снизить до двух лет, либо заменить эту норму требованием об обязательном специальном обучении (подготовке), например в Российской академии правосудия или ее филиалах.

Имеются вопросы и по применению и толкованию норм ГПК РФ, касающихся деятельности мировых судей. Например, анализ содержания ст.ст. 327, 328 ГПК РФ позволяет сделать вывод, что в случае обжалования решения мирового судьи в апелляционном порядке дело должно быть рассмотрено по существу судьей районного суда. В соответствии со ст. 209 ГПК РФ подобное решение (определение) сразу же вступает в законную силу.

Вместе с тем, рассматривая дело в апелляционном порядке, судья районного суда по правилам производства в суде первой инстанции (ч. 2 ст. 327 ГПК РФ) вправе выносить определения, которые не разрешают спора по существу (определение об обеспечении иска, определение о приостановлении производства по делу и т.д.). И если судебное постановление по результатам рассмотрения дела в апелляционном порядке не может быть обжаловано в вышестоящий суд, то возникает вопрос, может ли быть подана частная жалоба, например на определение судьи районного суда об обеспечении иска, вынесенное им при апелляционном рассмотрении дела. С одной стороны, производство в апелляционном порядке осуществляется по правилам суда первой инстанции (каких-либо исключений из них в ГПК РФ не предусмотрено), а это допускает принесение частных жалоб на подобные определения. С другой стороны, нелогично предоставлять право обжалования промежуточных постановлений судьи районного суда в ходе апелляционного рассмотрения дела, если закон не предусматривает обжалования окончательного судебного постановления по результатам собственно апелляционного рассмотрения.

Аналогичный вопрос возникает и когда в порядке надзора отменяется решение мирового судьи и постановление суда апелляционной инстанции об оставлении решения мирового судьи без изменения и дело направляется на новое рассмотрение в районный суд. Будет это новым апелляционным рассмотрением дела (поскольку спор первоначально был рассмотрен мировым судьей) или это изначально новое рассмотрение спора (поскольку все предыдущие судебные постановления уже отменены). В зависимости от ответа на этот вопрос должно быть решено, может ли быть обжаловано вновь принятое решение в кассационную инстанцию. Прямого ответа на эти вопросы в ГПК РФ не содержится.

Верховный Суд РФ уже высказался по этому поводу, но ответы на эти вопросы требуют законодательного разрешения. На мой взгляд, в ГПК РФ должна быть внесена норма, предусматривающая обжалование постановлений суда апелляционной инстанции в суд кассационной инстанции. Аналог есть, например в УПК РФ. При внесении таких изменений в ГПК РФ проблема снимется.

Самыми "больными" в деятельности мировой юстиции остаются вопросы финансирования. Действующим законодательством они не урегулированы, и отсюда свои сложности.

Так, в ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" указано, что из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации финансируются расходы на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами. Но толкование термина "социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами" на федеральном уровне одно, на уровне субъекта Федерации - другое. В частности, на федеральном уровне считают, что в эти выплаты не входят расходы на обеспечение мировых судей жильем, поскольку такие расходы социальными выплатами не являются, и на эти цели федеральный бюджет никаких денег не выделяет. В субъектах Федерации, напротив, полагают, что расходы на обеспечение мировых судей жильем должны включаться в социальные выплаты, предусмотренные федеральными законами, и также не дают средств. В результате за четыре года существования в Ульяновской области мировой юстиции на жилье для мировых судей не выделено ни рубля. Смею предположить, что аналогичная ситуация складывается и в других субъектах Федерации.

Еще пример. Согласно ст. 96 ГПК РФ в случаях, если вызов свидетелей, назначение экспертов, привлечение специалистов и другие действия, подлежащие оплате, осуществляются по инициативе суда, расходы возмещаются за счет федерального бюджета. Это в полной мере касается и мировой юстиции. Но когда доходит до реального возмещения расходов, то складывается картина, аналогичная приведенной выше. Из федерального бюджета оплачивать эти расходы отказываются, ссылаясь на то, что согласно ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" из общероссийской казны финансируются только расходы на зарплату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для них федеральными законами, а все остальные расходы должны нести местные бюджета. На уровне субъекта Российской Федерации, напротив, считают, что в ст. 96 ГПК РФ прямо указан источник этих расходов - федеральный бюджет - и также от финансирования отказываются. Противоречия в законодательстве очевидны и в данном случае, но они не устраняются.

Еще одна проблема, связанная с финансированием мировой юстиции, а скорее - с защитой конституционных прав населения. Общеизвестно, что бюджеты субъектов Российской Федерации имеют разную наполняемость. Есть регионы - доноры федерального бюджета, а есть территории дотационные, их бюджеты из года в год подпитываются федеральным бюджетом. Соответственно - по-разному финансируется здесь и мировая юстиция. Между тем ст.ст. 19, 46, 47, 48 Конституции РФ гарантируют всем гражданам России (независимо от места проживания) равный доступ к правосудию и равную защиту их прав и охраняемых законом интересов. Исходя из разного, а в ряде регионов явно недостаточного финансирования мировой юстиции из местных бюджетов, есть основания говорить о нарушении конституционного принципа равного доступа к правосудию и равной защиты прав граждан.

На мой взгляд, есть два пути выхода из этой ситуации. Первый: на уровне Правительства Российской Федерации ежегодно утверждать научно обоснованные нормативы отчислений из бюджета субъекта Федерации на организацию деятельности одного мирового судьи. Узаконить положение, что субъект Федерации при формировании бюджета на деятельность мировой юстиции не может планировать меньше установленных федеральным правительством нормативов. Путь второй: мировую юстицию полностью финансировать из федерального бюджета.

Я не претендую на всеобъемлющий анализ достоинств и недостатков законодательства, регулирующего деятельность мировых судей. Но полагаю, что приведенных примеров достаточно, чтобы сделать вывод о необходимости его совершенствования, которое будет зависеть и от предложений практиков, причастных к мировой юстиции. Поэтому изложенное прошу считать заявкой на участие в дискуссии по обсуждению проблем мировой юстиции, путей их устранения, включая развитие и совершенствование правовых норм, регламентирующих деятельность этого важнейшего института судопроизводства.

Ю. Жаднов,

судья, член президиума Ульяновского областного суда

"Российская юстиция", N 4, апрель 2004 г.