Нужен закон "Об обращениях граждан" (В. Гаршин, "Российская юстиция", N 6, июнь 2004 г.)

Нужен закон "Об обращениях граждан"

Граждане России уже около 15 лет живут, по существу, в новом государстве, при совершенно другом социально-экономическом строе. Примерно 70-80% предприятий стали частными. Порядка в стране мало, беззаконий в отношении граждан и государственными чиновниками, и должностными лицами местного самоуправления, и предпринимателями, иными лицами, обладающими управленческими функциями, творится много. Но найти на них управу гражданину куда как нелегко. Между тем согласно Конституции РФ граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32); каждый вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом, в том числе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.ст. 33, 45).

В настоящее время эти конституционные нормы на практике в полной мере не реализуемы ввиду отсутствия должной законодательной регламентации порядка разрешения обращений. Иными словами, обратной связи власть имущих с рядовыми гражданами нет. А без этого говорить о создании гражданского общества по меньшей мере несерьезно.

Так, Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предусматривает порядок обжалования действий (решений) только государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, объединений, общественных организаций или должностных лиц, государственных служащих и только в суд. Рассмотрение же обращений во внесудебном порядке этот Закон, хотя и допускает, но не регламентирует. Между тем многие обращения граждан вполне могут быть положительно и более оперативно, без вмешательства суда разрешены вышестоящими органами, организациями, должностными лицами и иными руководителями, выполняющими управленческие функции, что особенно важно в связи с большой загруженностью судов.

В частности, по Конституции РФ каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискредитации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Конституцией РФ признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения (ст. 37). При этом согласно Трудовому кодексу РФ комиссии по трудовым спорам рассматривают "неурегулированные разногласия" между работодателем и работником по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст.ст. 381-382). Следовательно, обращению в указанную комиссию, как правило, должно предшествовать обращение работника по поводу нарушенного трудового права к непосредственному начальнику или в вышестоящую инстанцию, если таковая имеется. Таким путем работник может положительно и гораздо оперативнее разрешить трудовой конфликт и лишь в случае неурегулирования разногласий - обратиться за разрешением трудового спора в вышеуказанную комиссию. Однако Трудовым кодексом порядок разрешения обращений работников к своим работодателям не регламентирован.

Не менее существенное значение имеют соответствующие нормы ГПК РФ, согласно которому исковое заявление должно содержать сведения о соблюдении досудебного порядка обращения истца к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон (ст. 131). Поэтому к заявлению наряду с другими документами должны быть приложены доказательства, подтверждающие выполнение обязательного досудебного порядка разрешения спора (ст. 132). Невыполнение этого требования является основанием для оставления заявления без рассмотрения и влечет возвращение искового заявления истцу.

Возьмем еще один базисный нормативный правовой акт - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Согласно этому Кодексу каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований (ст. 65). А это, безусловно, невыполнимо, если нет соответствующего ответа ответчика на требования истца. Подпункт 8 п. 2 ст. 125 и п. 7 ст. 126 АПК РФ требуют отражения в исковом заявлении сведений о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка разрешения спора и приложения к исковому заявлению документов об этом. При нарушении этих требований выносится определение об оставлении заявления без движения (ст. 128 АПК РФ).

Но как истец может выполнить все эти требования, если до настоящего времени нет Федерального закона "Об обращении граждан"?

Единственным правовым актом, на федеральном уровне регламентирующим внесудебный порядок рассмотрения, разрешения и учета обращений граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции от 4 марта 1980 г.). Однако в связи с происшедшими в стране коренными социально-экономическими преобразованиями Указ давно и безнадежно устарел. И хотя он не отменен, его, видимо, просто забыли. Так, в двухтомном сборнике "Правовые основы деятельности системы МВД России", изданном в 1996 году, помещена масса законодательных и иных нормативных правовых актов, но вышеназванному Указу места не нашлось. Кроме того, этот Указ регламентирует порядок разрешения предложений, заявлений и жалоб (далее - обращений), поступающих только от граждан и только в государственные и общественные органы и к должностным лицам государственных предприятий, учреждений и общественных организаций. Таким же недостатком страдает и законопроект "Об обращениях граждан", внесенный на рассмотрение Госдумы в феврале 1996 г. депутатом В. Зоркальцевым и во многом копирующий названный Указ. Между тем, как отмечалось выше, в связи с приватизацией подавляющее большинство предприятий не являются государственными, а их руководители и другие работники, осуществляющие управленческие функции, не относятся к категории должностных лиц. Жалобы на решения организаций, не имеющих своих вышестоящих органов, по Указу должны подаваться в государственные органы (исполкомы Советов), которых давно уже нет. Следует также учитывать перегруженность судебной системы, услуги которой, к тому же, многим не по карману.

Далее. Многие коммерческие организации представляют собой товарищества, кооперативы, акционерные общества. Их обращения в государственные органы, как правило, направлены на защиту прав и законных интересов своих членов, акционеров, то есть граждан. Однако порядок разрешения обращений таких организаций вышеупомянутым Указом не предусмотрен. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом (ст. 19 Конституции РФ).

Таким образом, в новой России фактически нет единого закона, который бы гарантировал защиту прав граждан во внесудебном порядке.

Отсутствие на федеральном уровне единого законодательного акта, который бы гарантировал своевременное и справедливое разрешение обращений граждан и организаций, представляющих их интересы, во внесудебном порядке и вне процедур, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации для разрешения трудовых споров, создает условия для необоснованных отказов в принятии и рассмотрении таких обращений, для волокиты при их рассмотрении и разрешении. Миллионы граждан, работающих на предприятиях, в иных организациях, фактически лишены возможности решать свои проблемы путем обращения к своим руководителям, которые хотя и не являются должностными лицами, но выполняют управленческие функции в самых разных структурах. Совершенно правильно отмечалось в печати, что сейчас хозяин предприятия сам себе высший судья и по своему произволу принимает решения, касающиеся нередко сотен и тысяч работников. Он единолично решает, прислушаться к "гласу народа" или заткнуть уши.

Поскольку речь идет о конституционных правах, закон об обращениях граждан, по смыслу ст.ст. 19 и 55 Конституции РФ, должен быть принят на федеральном уровне. Регулирование прав и свобод граждан правовыми актами субъектов Федерации противоречило бы п. "в" ст. 71 Конституции РФ.

Следует отметить, что из-за отсутствия единого законодательного акта в некоторых ведомствах действуют нормативные правовые акты отраслевого характера. Так, в Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации включены нормы, которые определяют порядок обжалования актов налоговых и таможенных органов. Причем налоговые и таможенные ведомства "протолкнули" через Государственную Думу весьма вольготные для себя сроки разрешения жалоб: любая жалоба может рассматриваться и разрешаться фактически в течение двух месяцев.

В МВД России есть соответствующая инструкция. В ней предусмотрен порядок учета заявлений граждан и реагирования на них. Однако из публичных выступлений Б. Грызлова, когда он был Министром внутренних дел, видно, что в органах внутренних дел нередко отказываются регистрировать заявления пострадавших, нарушают инструкцию. И немудрено: ведь это всего-навсего ведомственная инструкция, а не закон.

Воистину прав был Солженицин, говоря, что "рассвет России начнется тогда, когда откроются уста миллионов".

"Покорность и непротивление человека в случаях нарушения его прав - характерная черта общественного правосознания, доставшаяся нам в наследство от вековых антиличностных традиций", - говорил в мае сего года на межвузовской научной конференции юристов Министр юстиции России Ю. Чайка. Федеральный закон "Об обращениях граждан", безусловно, один из правовых инструментов, призванных изменить эту отрицательную традицию.

В послании Президента РФ от 17 мая 2003 г. Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркнута необходимость формирования "эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Как видно из этих слов, Президент РФ четко разграничивает судебный и несудебный порядок рассмотрения обращений граждан. К этому хотелось бы добавить, что эффективно работающий механизм не менее нужен и для разрешения споров между гражданином и лицами, осуществляющими управленческие функции в негосударственных органах власти либо органах местного самоуправления. Такой механизм предлагается в проекте федерального закона "Об обращениях граждан", подготовленного в Минюсте России. Учитывая актуальность проблемы, этот проект публикуется для обсуждения. Им предусмотрены порядок учета обращений, весьма жесткие сроки их разрешения должностными лицами и иными руководителями, контроль за работой с обращениями, а также порядок приема посетителей, использование в работе с обращениями других современных форм связи.

Проект закона охватывает вопросы, относящиеся как к сфере административного, так и конституционного, гражданского, арбитражного и трудового права. Думаю, что это не недостаток проекта. Нормативных правовых актов, охватывающих сразу несколько отраслей права, можно было бы привести немало.

Принятие закона об обращениях граждан не терпит дальнейшего отлагательства.

В. Гаршин,

начальник отдела административного законодательства

Департамента законодательства о государственной

безопасности и правоохранительной деятельности

Министерства юстиции Российской Федерации,

заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 6, июнь 2004 г.