Счета и расчеты ("эж-ЮРИСТ", N 1, январь 2005 г.)

Счета и расчеты

Банковская практика свидетельствует о том, что казначейство вопреки установленным ограничениям стремится открывать счета в коммерческих банках, а не в Центральном банке и его филиалах. В чем же причина? И каковы меры противодействия?

Установления закона

Расчетные правоотношения в бюджетной сфере строятся по несколько иной модели, чем правоотношения в других, прежде всего частноправовых, расчетах. Это обусловлено принципом единства кассы. В соответствии со ст. 216 БК РФ принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета. Данный принцип реализуется путем установления механизма казначейского исполнения бюджета (ст. 215 БК РФ).

Казначейское исполнение бюджетов предполагает, что на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Устанавливается, что указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Согласно п. 2 ст. 155 БК РФ счета бюджетов всех уровней, включая местные, обслуживает Банк России. Одновременно п. 2 ст. 156 БК РФ устанавливает, что кредитные организации выполняют функции Банка России, предусмотренные п. 2 ст. 155 БК РФ, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

В силу требований указанной статьи казначейство заключает договор банковского счета с Центральным банком России в лице его филиала (расчетно-кассового центра ЦБ РФ).

Ответственность не предусмотрена

Проведенный анализ банковской и судебной практики показал, что казначейство, несмотря на установленное БК РФ ограничение по открытию им счетов в кредитных организациях, стремится открывать счета именно в коммерческих банках, а не в Центральном банке и его филиалах. Это связано с тем, что осуществление расчетов казначейством через открытые в кредитных организациях счета более мобильно, а также не сопряжено с определенного рода ограничениями по использованию денежных средств на указанном счете.

Банки идут на нарушение действующего законодательства, поскольку при этом варианте они получают клиента, имеющего высокие среднедневные остатки денежных средств на счете. Такая позиция банков имеет и правовое обоснование: договор банковского счета рассматривается в юридической доктрине как публичный*(1), а в силу этого банк не имеет права отказать юридическому лицу в открытии счета, за исключением случаев, когда такой отказ вызван технической невозможностью обслуживания клиента (ст. 426, 846 ГК РФ). Технически кредитные организации имеют все возможности для обслуживания счета казначейства. Мер ответственности, применяемых к банкам за открытие такого рода счета при отсутствии на то разрешения Центрального банка, действующим законодательством не предусмотрено.

Какой же механизм может быть использован для устранения, а в дальнейшем и предотвращения нарушения бюджетного законодательства в части обслуживания кредитными организациями счетов бюджетов?

Статьей 282 БК РФ предусмотрен перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, но ни одна из них не может обеспечить соблюдение порядка открытия счета казначейству в кредитных организациях. Вместе с тем в указанной статье упомянуты "иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами". Таковой может рассматриваться признание недействительным договора банковского счета на основании ст. 168 ГК РФ, где предусмотрено, что сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна. В связи с этим закрытие банковского счета в коммерческом банке в порядке применения последствий недействительности договора банковского счета является мерой, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства, предусмотренной гражданским законодательством.

На практике проблему несанкционированного открытия счета казначейству в коммерческом банке решают путем предъявления от имени прокуратуры исков о признании недействительными (ничтожными) таких договоров банковского счета*(2). Необходимо отметить, что перспектива таких исков далеко не однозначна. С одной стороны, расторжение подобных договоров, заключенных до вступления в силу БК РФ*(3), не имеет под собой правовых оснований, потому что БК РФ в данной части не имеет обратной силы. Следовательно, если договор банковского счета между казначейством и кредитной организацией заключен до вступления в силу БК РФ, то он не может быть признан недействительным на основании ст. 168 ГК РФ.

С другой стороны, поскольку речь идет о юридическом лице, то его право выбора банка не может быть ограничено, а БК РФ не содержит норм, согласно которым сделки, совершенные с нарушением бюджетного законодательства, могут быть признаны недействительными, и не определяет правовых последствий недействительности таких сделок.

Практически же выход из сложившейся ситуации ищется путем переговоров и использования политических методов борьбы, в результате которых договоры банковского счета расторгаются по соглашению сторон.

В перспективе же решение проблемы видится в установлении мер ответственности коммерческих банков за нарушение норм бюджетного законодательства об открытии счетов казначейству при отсутствии соответствующего разрешения Центрального банка России.

"эж-ЮРИСТ", N 1, январь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Суханов Е.А. Банковский счет// Гражданский кодекс РФ. Часть вторая: Текст, комментарий, алфавитно-предметный указатель. М., 1996. С. 459-460.

*(2) Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.03.2003 по делу N Ф04/1340-355/А45-2003.

*(3) О введении в действие Бюджетного кодекса РФ: Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3492.