Предприятие исполнило закон, предоставив льготы. Кто возместит ему расходы? (Л.И. Резвина, И.Е Пичинина, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 3, сентябрь-декабрь 2004 г.)

Предприятие исполнило закон, предоставив льготы.
Кто возместит ему расходы?

Статистические данные говорят о ежегодном росте дел, инициированных коммерческими организациями коммунального хозяйства, связи, энергетики, транспорта о взыскании затрат, связанных с предоставлением предусмотренных законодательством для различных категорий граждан льгот.

Некомпенсированные из бюджетов различного уровня расходы, которые несут предприятия, предоставляя за счет собственных средств установленные законодательными актами льготы, составляют его убытки (ч. 2 ст. 15 ГК РФ), которые, будучи причиненными противоправным бездействием государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (ст. 16, 1069 Кодекса).

При этом отсутствие в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований статей расходов на реализацию закона, действие которого на момент спорных отношений не приостановлено и не отменено, не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований по рассматриваемым спорам.

Рассмотрение таких дел вместе с тем представляет собой определенную сложность при решении вопроса, за счет средств какого бюджета должны быть возмещены расходы предприятия. И причина этому - отсутствие четкого правового механизма реализации законов, установивших льготы, либо несовершенство такового. Пробелы в законодательстве восполняются судебной практикой, которая, в свою очередь, свидетельствует о неодинаковом подходе к разрешению таких споров в арбитражных окружных судах Российской Федерации, в связи с чем, безусловно, имеется необходимость формирования единого подхода к рассмотрению указанных дел на уровне Высшего Арбитражного Суда РФ.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа при рассмотрении законности принятых судебных актов по указанным спорам исходит из следующего.

Согласно п. "ж" ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения в соответствии со ст. 76 Конституции издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Положения указанных статей Конституции РФ конкретизируются Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" от 24 июня 1999 г. N 11-ФЗ (действующим до 07.07.03), исходя из смысла ст. 2, 7, 9 и ч. 1 ст. 12 которого раздел полномочий РФ и субъекта РФ в области социальной защиты определяется по уровню органа государственной власти, принявшего соответствующее законодательное решение.

Указанные положения содержатся в главе VI.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ в редакции от 04.07.03.

Кроме того, согласно постановлению Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах", а также постановлению Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 581 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" ответственность за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, может быть возложена только в пределах переданной федеральным бюджетом компенсации таких расходов.

Данные нормы нашли отражение в Бюджетном кодексе РФ, в соответствии со ст. 84 которого исключительно из федерального бюджета финансируется обеспечение реализаций решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетных уровней.

При разрешении спора указанной категории исследованию и оценке подлежат законы, во исполнение которых предоставлены льготы, иные нормативно-правовые акты, содержащие порядок возмещения расходов, связанных с их предоставлением, с учетом законодательных актов, названных выше и устанавливающих общие принципы раздела полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и пределы их ответственности.

Так, в пункте 1 Указа Президента от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" для многодетных семей установлена скидка при оплате коммунальных услуг. Источник финансирования этой льготы в Указе не определен, но предложено Министерству финансов РФ совместно с Министерством социальной защиты населения РФ в месячный срок разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление предусмотренных в нем мер.

Во исполнение настоящего Указа Министерство финансов РФ совместно с Министерством социальной защиты населения РФ п. 2 письма от 29 июня 1992 г. определили, что финансирование затрат по предоставлению многодетным семьям скидки на плату за пользование коммунальными услугами производится за счет средств местных бюджетов.

Со ссылкой на указанное письмо суд первой инстанции при рассмотрении спора о возмещении убытков истца, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате электроэнергии многодетным семьям в период с мая по декабрь 2001 г., удовлетворил исковые требования за счет средств местного бюджета.

Вместе с тем, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий должна обеспечиваться материальными и финансовыми средствами, и ответственность за осуществление этих полномочий они несут в пределах такого обеспечения.

Таким образом, при отсутствии доказательств передачи финансовых средств для осуществления государственных полномочий, установленных рассматриваемым Указом, на органы местного самоуправления не может быть возложена ответственность за его неисполнение.

В связи с указанным, постановлением апелляционной инстанции, оставленным без изменения федеральным арбитражным судом округа, решение суда отменено, и муниципальное образование от ответственности освобождено.

(26 марта 2003 г. решением Верховного Суда РФ N ГКПИ 03-139 п. 2 письма Минфина России N 51 и Минсоцзащиты России N 1-2359-18 признан недействующим, как противоречащий федеральным законам и нарушающий права местного самоуправления, что может лишь свидетельствовать о правильности подхода арбитражного суда к рассмотрению спора).

Кроме того, исходя из норм ст. 81 Конституции РФ, Федерального закона "О принципе разделения полномочий РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения", а также ст. 84 БК РФ, предусматривающей исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, при отсутствии доказательств передачи из федерального бюджета средств на возмещение расходов, связанных с исполнением Указа Президента, субъекту РФ, последний также не может нести ответственность за его неисполнение. Поэтому суд апелляционной инстанции по рассматриваемому делу, отменив решение, взыскал расходы предприятия по предоставлению установленных Указом Президента РФ льгот за счет средств казны Российской Федерации.

Установлен ряд льгот, в том числе по содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам Законом РФ "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" от 15 января 1993 г. N 4301-1 и Федеральным законом "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ для лиц, указанных в них.

В соответствии со ст. 11 Закона РФ N 4301-1 расходы предприятий, связанные с его реализацией, возмещаются местными финансовыми органами за счет средств федерального бюджета Российской Федерации. Порядок возмещения установлен письмом Минфина РФ от 5 октября 1993 г. N 112, согласно п. 5 которого возмещение расходов предприятий, организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, производится за счет средств местных бюджетов, поскольку при формировании местных бюджетов предусматривается соответствующая дотация, учитывающая эти расходы.

Следовательно, возмещение указанных расходов осуществляется местными органами власти не за счет собственных средств бюджета муниципального образования, а за счет средств федерального бюджета. Обратное противоречило бы названным выше нормам, предусмотревшим исключительно из федерального бюджета обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней.

Согласно ст. 7 Федерального закона "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ расходы, связанные с реализацией закона, финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ с последующей компенсацией соответствующих затрат за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 382 поручение о разработке такого порядка дано Министерству финансов РФ.

Письмом Минфина РФ от 23 мая 1997 г. N 42н "О порядке компенсации расходов, связанных с исполнением Закона РФ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам орденов Трудовой Славы" определено, что возмещение расходов, связанных с исполнением указанного Закона, производится в порядке, установленном письмом Минфина РФ от 5 октября 1993 N 112, и финансируются эти расходы за счет средств субъектов РФ с последующей компенсацией в пределах, предусмотренных на это в федеральном бюджете на соответствующий год.

Однако, при рассмотрении исков хозяйствующих субъектов о взыскании убытков, связанных с предоставлением предусмотренных данными законами льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в 1999-2001 г.г., установлено, что в законах о федеральных бюджетах на указанные годы денежные средства на компенсацию рассматриваемых расходов не планировались, и в материалах дела не имеется подтверждения передачи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации денежных средств на указанные цели. В связи с чем требования истцов удовлетворены за счет средств федерального бюджета.

Порядок финансирования реализации рассматриваемых законов - за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с последующей компенсацией соответствующих затрат за счет средств федерального бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели в Фонде компенсаций на 2002 г., предусмотрен принятым позже постановлением Правительства РФ от 22 мая 2002 г. N 333 "Об утверждении правил предоставления и расходования в 2002 году средств фонда компенсаций на реализацию Закона РФ "О статусе героев Советского Союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" и Федеральным законом "О предоставлении социальных гарантий героям социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы".

Названным порядком детально урегулирован процесс предоставления и использования субвенций, носящих целевой характер.

Статьей 55 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" запланировано выделение из Фонда компенсаций субвенций на финансирование расходов, предусмотренных вышеуказанными законами, в размере 114 925,0 тыс. руб.

Предусмотрены субвенции на указанные цели и федеральными законами о бюджетах на последующие - 2003 и 2004 г.г., в размере 158 325,0 тыс.руб. и 200 000,0 тыс. руб. соответственно.

Однако, говорить о том, что проблема возмещения расходов по названным законам разрешена в полном объеме, преждевременно.

В соответствии с п. 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 мая 2002 г. N 333, финансовые органы субъектов Российской Федерации после получения от органов федерального казначейства информации о поступлении субвенций предоставляют в органы федерального казначейства документы, подтверждающие произведенные за счет средств бюджетов субъекта расходы. Т.е., чтобы субъекту получить в распоряжение названные средства, предполагается вначале возместить предприятиям расходы за счет средств своего бюджета.

В то же время п.п. 7, 8 Правил предписывают использование субвенций органами субъектов РФ и органами местного самоуправления для финансирования распорядителей и получателей средств бюджетов в порядке, установленном для исполнения этих бюджетов, и строго на цели, предусмотренные Правилами, т.е. на реализацию законов о социальных гарантиях.

Таким образом, правила не исключают двойственного толкования порядка реализации гарантированных государством льгот.

Остается открытым вопрос об исполнении федеральными органами исполнительной власти РФ обязанности по финансовому обеспечению субъекта РФ переданных полномочий по реализации соответствующих законов.

Л.И. Резвина,

Председатель судебного состава Федерального

арбитражного суда Дальневосточного округа

И.Е Пичинина,

помощник судьи

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 3, сентябрь-декабрь 2004 г.