Заключение на проект федерального закона N 111764-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (о регулировании вопросов въезда в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об уточнении правовых норм о порядке их пребывания в РФ и выезда из РФ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму
от 27 декабря 2004 г. N вн.3.8-16/1455
по проекту федерального закона N 111764-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы В.Н. Плигиным
(первое чтение)

Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму, рассмотрев проект вышеназванного федерального закона (далее проект), сообщает следующее.

Целью проекта является дальнейшая реализация принципов взаимности во взаимоотношениях Российской Федерации с иностранными государствами применительно к условиям и правилам въезда граждан России в иностранные государства, а иностранных граждан в Россию. Проект закона предполагает принятие со стороны органов государственной власти Российской Федерации политических, дипломатических, законодательных и иных мер, направленных на создание более справедливых условий временного пребывания граждан Российской Федерации на территории иностранных государств. Кроме того, изменения касаются терминологии отдельных статей действующих федеральных законов и других уточнений юридико-технического характера.

Среди позитивных новелл законопроекта следует отметить предложения по сближению законодательства России и законодательств ЕС и США в части увеличения срока действия обыкновенных деловых и обыкновенных гуманитарных виз, а также служебных виз до пяти лет, что несомненно будет способствовать развитию двусторонних деловых, гуманитарных и иных контактов.

Вместе с тем, проект содержит ряд положений, подлежащих, по мнению Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму, исключению из текста проекта или существенной переработке.

1. Так, Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму не поддерживает изменение редакции статьи 25.11, предлагаемое проектом.

По единодушному мнению туриндустрии и приморских регионов России (Приморский край, Камчатская область, Санкт-Петербург, Краснодарский край), появление в 2003 году в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию" статьи 25.11 о безвизовом пребывании на территории Российской Федерации пассажиров иностранных круизных судов, а также Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года N 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов", стало за последние годы одним из значительных шагов Российского государства по развитию внутреннего и въездного туризма в стране.

Правовые акты о безвизовом круизе также способствовали развитию международных речных круизных перевозок. Не случайно в Распоряжении Правительства России от 3 июля 2003 г. N 909-р, утвердившем Концепцию развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации, указывается на необходимость развития рынка пассажирских перевозок, в том числе: развитие туристического бизнеса, в первую очередь за счет организации новых круизных и туристических маршрутов.

По итогам Дальневосточного туристического форума, который состоялся в г. Хабаровске в сентябре 2004 года, губернаторы субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, уже обратились к Правительству России и Государственной Думе с предложениями о дальнейшем развитии круизного туризма, а также либерализации визовой политики России в отношении граждан государств, не представляющих миграционную и террористическую опасность для нашей страны.

Следует заметить, что ожидаемым результатом принятых в 2003 году правовых актов был прежде всего определенный социально-экономический эффект (увеличение доходов России, повышение занятости и др.). Причем данный эффект, по опыту развитых в туристском отношении иностранных государств, возникает не единомоментно, а только через определенный период времени, как правило от 2 до 4 лет. Поэтому говорить об устойчивой (негативной или позитивной) правоприменительной практике, требующей изменения законодательства, еще рано.

Тем не менее, по данным Российского союза туриндустрии, только в Санкт-Петербурге в 2004 году число пассажиров, прибывших в город на круизных судах из государств Европы, увеличилось на 70 процентов. Суммарный ежегодный оборот услуг, оказанных российскими предпринимателями и гражданами, морским круизным судам, круизным пассажирам и экипажам морских судов, составил около 60 миллионов долларов.

Аналогичные тенденции отмечаются и на Дальнем Востоке России, регионы которого не меньше заинтересованы в развитии круизного туризма. Для многих жителей городов и поселков, в том числе коренного населения Дальнего Востока, круизный туризм является одним из способов их экономического существования. Причем активными участниками круизов здесь являются граждане экономически развитых государств (США, Япония и др.).

Круизный туризм, после 10 летнего спада, начинает развиваться и на черноморских курортах России.

Действующие в настоящий момент в Российской Федерации правовые нормы о безвизовых круизных перевозках соответствуют основным международным принципам к визовой политике государств в сфере туризма, сформулированным в Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму (1989 г.), в Глобальном этическом кодексе туризма (1999 г.), подготовленными Всемирной туристской организацией - специализированным учреждением ООН, а также в некоторых других международных соглашениях и договорах Российской Федерации.

В основе этих принципов лежит необходимость упрощения визовых формальностей, которые должны способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму. В соответствии с положениями Глобального этического кодекса туризма государства должны постепенно отменять и корректировать специальные налоги и сборы (в том числе и визовые), обременяющие национальную туристскую индустрию и наносящие ущерб ее конкурентоспособности.

Все требования, связанные с документами, могут рассматриваться в качестве препятствий на пути развития туризма, когда их выполнение плохо организовано, когда заявления произвольно не удовлетворяются, когда взимается чрезмерная плата и когда процедуры слишком сложны или затянуты (п. 48 Рекомендаций к Гаагской декларации по туризму).

Нормы о безвизовом круизном туризме также соответствуют Конвенции по облегчению международного морского судоходства (Лондон 09.04.1965), являющейся частью правовой системы России. Согласно п. 3.16.15 Конвенции в случаях, когда стоянка судна, предназначенного для круизов, не превышает 72 часов, пассажирам не требуются визы, исключая особые случаи, определяемые заинтересованными местными властями.

Принцип взаимности, предлагаемый проектом для регулирования данных отношений, не является оптимальным. Причем, по мнению экспертов в области международного частного права, визовый порядок, устанавливаемый внутренним законодательством государства, не требует взаимности, равно как и любые другие права иностранных граждан и лиц без гражданства.

2. Подпункт 4) пункта 10 проекта, устанавливающий изменения в пункт 6 статьи 25 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию, следует согласовать с Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", в котором отсутствует понятие специализированной туристической организации.

3. Представляется спорным пункт 19 законопроекта, предусматривающий дополнение пунктом 10 статьи 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию", устанавливающей основания, когда въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства может быть не разрешен. В частности, требуют уточнения следующие формулировки: "действие явно неуважительного характера по отношению к Российской Федерации", "действия, наносящие существенный ущерб международному престижу России" и ряд других. Кроме того, в законодательстве не установлен порядок признания данных действий "недружественными" или "неуважительными".

С учетом указанных замечаний Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует принять проект федерального закона N 111764-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в первом чтении. В то же время, считаем необходимым при подготовке проекта ко второму чтению исключить из текста законопроекта пункт 18, касающийся изменения редакции статьи 25.11 и подпункт 4) пункта 10, изменяющий содержание статьи 25 п. 6. Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"

Председатель Комитета

В.Г. Драганов