Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (Т.В. Антипова, "Советник бухгалтера социальной сферы", N 1, январь 2005 г.)

Административная ответственность
за нецелевое использование бюджетных средств

Административные санкции за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административном правонарушении от 30.12.2001 N 195-ФЗ с изменениями и дополнениями от 30.12.2004 (далее - КоАП).

В соответствии со ст. 15.14. КоАП "Нецелевое использование бюджетных средств":

"Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда".

Факты нецелевого использования средств федерального бюджета до 01.01.2005 года устанавливались по результатам ревизий или проверок территориальными органами КРУ Минфина России (далее - КРУ).

В соответствии с п. 3 распоряжения Правительства РФ от 30.07.2004 N 1024-р территориальные контрольно-ревизионные органы Минфина России подчинены Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзору). А в соответствии с приказом Росфиннадзора от 21.10.2004 N 91 укомплектование штатов территориальных управлений Росфиннадзора обеспечивается из числа работников территориальных органов контрольно-ревизионных управлений Минфина (КРУ МФ РФ в субъектах Федерации). Таким образом, в настоящее время функции по привлечению к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств возложены на Росфиннадзор (включая его территориальные управления в субъектах Федерации). Круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определен приказом Росфиннадзора России от 17.11.2004 N 102. В настоящее время правом на составление протоколов об административных правонарушениях за нецелевое использование бюджетных средств обладают в субъектах Федерации:

руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и их заместители;

начальники отделов и заместители начальников отделов.

Но поскольку практика привлечения к административной ответственности органами Росфиннадзора пока не отработана, обратимся к опыту КРУ МФ РФ в субъектах Федерации.

После выявления документально подтвержденного факта нецелевого использования средств федерального бюджета, составляется протокол об административном правонарушении. Поскольку ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях, соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций несут руководители организаций (п. 1 ст. 6 Федерального закона "О бухгалтерском учете" от 11.11.1996 N 129-ФЗ), то и меры административного воздействия применяются, прежде всего, к руководителю.

Протокол об административном правонарушении составляется в соответствии с требованиями статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (п. 1 ст. 28.5 КоАП).

В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (п. 2 ст. 28.5 КоАП).

В случае, если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда, а при нарушении таможенных правил - в размере, не превышающем десяти минимальных размеров оплаты труда, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф (п. 1 ст. 28.6 КоАП).

В соответствии с п. 1 ст. 28.3. КоАП, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП, в пределах компетенции соответствующего органа.

При этом должностными являются лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах (ст. 2.4. КоАП). В территориальных органах КРУ МФ РФ в субъектах федерации должностные лица - это руководитель и его заместители. То есть протокол об административном правонарушении должен быть, например, составлен и подписан руководителем территориального органа КРУ МФ РФ в Пермской области или его заместителями.

Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (п. 1 ст. 29.6 КоАП).

В соответствии со ст. 23.7 КоАП, органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16 настоящего Кодекса (п. 1 ст. 23.7 КоАП).

Органом, ответственным за исполнение федерального бюджета, является Минфин России (ст. 164 БК РФ). Следовательно, рассматривать дела об административных правонарушениях по результатам ревизий бюджетных учреждений вправе руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители (пп. 3 п. 2 ст. 23.7 КоАП).

В соответствии с п. 1 приказа Минфина России от 03.12.2002 N 121н "Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов по реализации положений Кодекса Россйской Федерации об административных правонарушениях" (далее - приказ N 121н) рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ возлагается на руководителей и заместителей КРУ МФ РФ в субъектах Федерации.

Штраф за административное правонарушение налагается по постановлению по делу об административном правонарушении (далее - Постановление). В этом Постановлении руководитель проверенного КРУ бюджетного учреждения признается виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП. Постановлением также определяется сумма штрафа в размере от 40 до 50 МРОТ (4 000 - 5 000 руб.). Административный штраф должен быть уплачен не позднее тридцати дней со дня вступления в законную силу необжалованного и неопротестованного постановления.

Этапы применения штрафных санкций за административное правонарушение изображены в Табл. 1.

Таблица N 1.

Этапы применения штрафных санкций за административное правонарушение

N этапа	Содержание этапа
1.	Подписание акта ревизии (проверки) о нецелевом использовании средств федерального бюджета
2.	Составление и подписание протокола об административном правонарушении
3.	Рассмотрение дела об административном правонарушении
4.	Вынесение постановления по делу об административном правонарушении (далее - Постановление)
5.	Уплата административного штрафа

Если юридическое (или должностное) лицо добровольно заплатило штраф по постановлению по делу об административном правонарушении, то история вопроса на этом заканчивается. Другое дело, если лица выражают свое несогласие с этим постановлением путем обращения в Арбитражный суд. Тогда возникают некоторые проблемы.

При реализации приказа N 121н существенной проблемой является норма, заложенная в статью 4.5 КоАП, устанавливающая общий срок давности привлечения к административной ответственности - два месяца со дня совершения административного правонарушения, либо со дня обнаружения длящегося административного правонарушения. Поскольку проведение проверок бюджетных организаций силами КРУ может осуществляться один раз в два года, эта норма позволяет уклоняться от административной ответственности большому числу нарушителей бюджетной дисциплины, что, в свою очередь, нарушает основополагающий законодательный принцип о неотвратимости наказания.

Суть проблемы заключается в разности трактовки срока давности привлечения к административной ответственности в ч. 1 и в ч. 2 ст. 4.5 КоАП.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП, Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

А в соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП, при длящемся административном правонарушении срок вынесения Постановление по делу об административном правонарушении настоящей статьи, начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Чтобы понять разницу между днем совершения и днем обнаружения рассмотрим пример.

Пример 1. Ревизия проведена с 09.11.2004 по 30.11.2004 за период хозяйственной деятельности проверяемой организации с 01.10.2002 по 01.10.2004. Акт ревизии с зафиксированными фактами нецелевого использования бюджетных средств подписан 30.11.2004. Дата подписания акта является днем обнаружения. В результате ревизии установлен зафиксированный в акте ревизии от 30.11.2004 факт нецелевого использования средств федерального бюджета, свершившийся 30.12.2002. При этом 30.12.2002 является днем совершения правонарушения. Видно, что между днем обнаружения и днем совершения правонарушения временной период 1 год и 11 месяцев (23 месяца).

Поскольку срок давности по привлечению к административной ответственности составляет по длящемуся правонарушению - два месяца со дня обнаружения, а по недлящемуся - два месяца со дня совершения, то при отнесении описанного в Примере 1 правонарушения к недлящемуся - дело по привлечению к административной ответственности заранее обречено на провал. Так как пропуск срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для признания Постановления КРУ недействительным.

Значит, вся суть проблемы состоит в том, к какому виду правонарушения относить нецелевое использование средств федерального бюджета: к длящемуся или не длящемуся.

Деление правонарушений на длящиеся и недлящиеся обусловлено продолжительностью их во времени.

При административных правонарушениях, являющихся длящимися, началом срока давности законодатель считает день обнаружения правонарушения. Для не длящихся правонарушений началом срока давности является день совершения правонарушения.

А поскольку между днем совершения и днем обнаружения может пройти срок до трех лет.

Поскольку бюджетное законодательство не содержит четкого определения длящегося и недлящегося правонарушения, следует ориентироваться на определения, данные Государственным таможенным комитетом РФ (письмо ГТК России от 27.05.2002 N 01-06/20586 "Об отнесении административных правонарушений к длящимся").

Длящимся правонарушением следует признать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение более или менее продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния) которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода времени не исполняется.

Недлящееся правонарушение носит одномоментный характер. После того, как правонарушение окончено (то есть в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, то есть отсутствует противоправное поведение (состояние).

Органы КРУ относят нецелевое использование к длящимся правонарушениям, а судебные инстанции - к недлящимся. И обе стороны достаточно мотивируют свою позицию.

Так, судебные инстанции считают, что вменяемое правонарушение считается оконченным в момент использования бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения и не является длящимся.

А органы КРУ считают, что нецелевое использование длится весь проверяемый период. То есть если установлен факт нецелевого по концу года, то это не значит, что нецелевое не допускалось в течение года. Оно было и в течение года, просто сумма нецелевого выводится по состоянию на конец года (за весь финансовый год нарастающим итогом). Необходимо еще напомнить, что органы КРУ совершают последующий государственный финансовый контроль. То есть после завершения финансового года, не реже одного раза в два года. Поскольку финансирование дается в целом на финансовый год, учреждения могут в течение года перераспределять средства по разрешению главного распорядителя путем изменения лимитов. И такое перераспределение не будет считаться нецелевым. Нецелевым, как правило, не считается перераспределение в течение незакончившегося года. Например, если при ревизии с 29.11.2004 по 17.12.2004 установлен факт перераспределения средств, совершившийся 13.09.2004, то организация в ходе ревизии может либо возместить это перераспределение, либо запросить разрешение главного распорядителя на изменение лимитов. И тогда факта нецелевого не будет.

То есть, при осуществлении последующего контроля со дня совершения факта нецелевого использования никак не может быть срок давности менее 2 месяцев. Для этого нужно одновременно всех бюджетополучателей проверить в январе-феврале 2005 г. за весь 2004 г. в целом, что нереально. И тогда становится ясным, что любой Протокол об административной ответственности (если он не составлен в течение двух месяцев со дня совершения нецелевого использования бюджетных средств) обречен на провал в случае судебного решения спора, если судебные инстанции не изменят подхода к отнесению нецелевого использования к не длящимся правонарушениям.

Исходя из вышеизложенного, задача ревизоров при составлении протокола об административном правонарушении состоит в том, чтобы доказать протяженность во времени нецелевого использования бюджетных средств (для доказательства судебным инстанциям того, что противоправное деяние является длящимся). То есть в протоколах следует отражать неоднократность и протяженность во времени фактов нецелевого использования бюджетных средств. При этом важна расшифровка сумм нецелевого использования не только по суммам, но и по датам. Вариант такого протокола представлен в Примере 2.

Пример 2.

Протокол
об административном правонарушении

 11 ноября 2004 г.                                                г. Энск

Мною, заместителем руководителя Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ в Энской области Крамским П.Ю., составлен настоящий протокол о том, что при осуществлении ревизии финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения установлены неоднократные факты нецелевого использования средств федерального бюджета в общей сумме 121 000 руб. в течение всего 2003 г., в том числе:

Бюджетные средства, поступившие 16.02.2003 по коду ЭКР 110500 "Транспортные услуги" в сумме 64 000 руб., израсходованы в марте 2003 г. на приобретение сотового телефона, расходы на которое предусмотрены по коду ЭКР 240120 "Приобретение и модернизация непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных и муниципальных учреждений".

Бюджетные средства, поступившие 13.12.2003 по коду ЭКР 110110 "Оплата труда гражданских служащих" в сумме 57 000 руб., израсходованы в декабре 2003 г. на проведение культурного мероприятия (встречу Нового года, оформленную как литературно-музыкальный вечер), расходы на которые предусмотрены по коду ЭКР 111040 "Прочие текущие расходы".

В нарушение Федерального закона "О бюджетной классификации РФ" от 15.08.1998 N 115-ФЗ и Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 11.12.2002 N 127н бюджетные средства были направлены на цели, не соответствующие условиям их получения.

В соответствии со ст. 289 БК РФ имеет место нецелевое использование средств федерального бюджета в размере 121 000 руб., выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным правовым основанием их получения (Федеральным законом "О бюджетной классификации РФ" от 15.08.1998 N 115-ФЗ и Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 11.12.2002 N 127н).

Таким образом, бюджетное учреждение в лице директора Кулепанова Степан Федорович, 12.08.63 года рождения, уроженца г. Энск Энской области, проживающего по адресу г. Энск, ул. Ленина,2-24, паспорт 57 05 N 025673, выданный ОВД Октябрьского района г. Энска 11.11.2002, совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14. Кодекса РФ об административных правонарушениях и ст. 289 Бюджетного кодекса РФ.

Кулепанов С.Ф. объясняет факт возникновения нецелевого расходование средств федерального бюджета недостаточным контролем со своей стороны за действиями финансовой службы.

 Заместитель руководителя КРУ МФ РФ

 в Энской области                          ________________ Крамской П.Ю.

 С настоящим протоколом ознакомлен, замечаний нет _________ Кулепанов С.Ф.

 Права  и  обязанности,  предусмотренные

 ст. 25.1 Кодекса РФ об административных

 правонарушениях мне разъяснены:            _______________ Кулепанов С.Ф.

 Копию настоящего протокола получил 11.11.2004 ____________ Кулепанов С.Ф.

Из данных примера 2 видим, что нецелевое использование допускалось не только неоднократно (в марте и декабре 2003 г), но и на протяжении достаточно длительного времени (практически в течение всего 2003 г.). При рассмотрении такого протокола Арбитражный суд может отнести описанное в Примере 2 правонарушение к длящемуся (ключевые моменты: неоднократность и протяженность во времени - выделены в протоколе жирным шрифтом). И тогда дата отсчета двухмесячного срока наступает с момента обнаружения (даты акта ревизии). И у органов Росфиннадзора появляется шанс выиграть дело и привлечь к административной ответственности либо должностное лицо, либо бюджетное учреждение как юридическое лицо.

Т.В. Антипова,

к.э.н., советник госслужбы 2-го класса

"Советник бухгалтера социальной сферы", N 1, январь 2005 г.