Финансовые аспекты реформирования бюджетного сектора экономики (Е.В. Маркина, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 5, март 2005 г.)

Финансовые аспекты реформирования бюджетного сектора экономики

Одним из важнейших факторов роста конкурентоспособности экономики развитых стран и поддержания высоких темпов ее развития является высокое качество человеческого капитала - трудового, интеллектуального, творческого потенциала граждан, которое обеспечивается эффективным функционированием организаций бюджетной сферы. Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации обусловливает необходимость изменить систему финансирования организаций бюджетной сферы вследствие ограниченности средств бюджетов всех уровней, неэффективности применяемых форм финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, отсутствия связи между предоставлением бюджетных средств и достижением конечных общественно значимых результатов.

В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", в ближайшее время предполагается осуществить комплекс мер по реформированию бюджетного сектора в целях реорганизации бюджетных учреждений и принципов их функционирования. Основные направления этого ре формирования предусматривают: оптимизацию действующей сети получателей бюджетных средств; уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений; переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. При этом наиболее революционным и вызывающим множество вопросов является изменение правового статуса бюджетных учреждений.

В настоящее время подавляющее большинство (более 90%) организаций бюджетной сферы создано в форме бюджетных учреждений. Это обусловлено требованиями ст. 31 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", предусматривающей, что органы государственной власти и местного самоуправления могут создавать только государственные и муниципальные учреждения с закреплением за ними имущества на правах оперативного управления и их полным или частичным финансированием. Правовой статус бюджетного учреждения определяет особый характер планирования и использования бюджетных и внебюджетных средств в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и принципами сметного финансирования. К последним относятся: определение объема бюджетных ассигнований на основе нормирования отдельных видов расходов, не обходимых для возмещения текущих и капитальных затрат, в целях обеспечения содержания и нормального функционирования учреждения; целевое назначение бюджетных ассигнований в соответствии с кодами бюджетной классификации; строгая регламентация бюджетных средств по назначению (в соответствии с установленными законодательством нормами расходов) и времени (в рамках финансового года и отдельных кварталов); контроль за обоснованным планированием ассигнований и рациональным и экономным использованием средств.

Ограничения организационно-правовой формы бюджетного учреждения стали очевидны в последнее десятилетие в условиях недостаточного финансирования из бюджетов всех уровней. При этом принципы сметного финансирования, присущие этой форме, выполняются избирательно. С одной стороны, не соблюдаются государственные гарантии достаточного финансирования из бюджетов соответствующих уровней, бюджетные средства предоставляются по ограниченному кругу статей расходов. При этом из-за отсутствия научно обоснованных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, бюджетные ассигнования планируются не на основе потребности в средствах, а исходя из возможностей бюджета, что закрепляет отставание финансирования учреждений социальной сферы от их минимально необходимых потребностей. С другой стороны, государство продолжает осуществлять жесткий контроль за использованием бюджетных и вне бюджетных средств, исключающий возможность самостоятельного, без разрешения главного распорядителя бюджетных средств, внесения бюджетным учреждением изменений в смету, перераспределения средств между ее статьями. В условиях излишней детализации кодов экономической классификации расходов это ограничивает возможность маневрирования ограниченными объемами бюджетных средств и не позволяет осуществлять учреждениям эффективную финансово-хозяйственную деятельность. Такой чрезмерный казначейский контроль снижает инициативу бюджетных учреждений по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов, улучшению качества оказываемых услуг.

Реализация принципа полной субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения, нашедшая отражение в переводе внебюджетных средств учреждений на счета органов казначейства, привела к существенным ограничениям самостоятельности бюджетных учреждений в использовании и внебюджетных средств, поскольку механизм расходования последних предполагает осуществление процедуры санкционирования расходов. Такая процедура требует периодического внесения изменений в смету доходов и расходов главным распорядителем бюджетных средств, что приводит к не возможности своевременного и самостоятельного использования внебюджетных средств. Ухудшает условия использования внебюджетных средств и отсутствие в налоговом законодательстве льгот для бюджетных учреждений, что, несомненно, дестимулирует занятие предпринимательской деятельностью.

Таким образом, в организационно-правовой форме бюджетного учреждения заложена внутренняя противоречивость, вызванная, с одной стороны, невозможностью учредителя обеспечить покрытие всех текущих и капитальных затрат, а с другой - отсутствием условий для обеспечения реальной самостоятельности учреждений в использовании бюджетных и внебюджетных средств, а также для стимулирования учреждений в привлечении дополни тельных внебюджетных средств.

Механизм сметного финансирования, внутренне присущий данной организационно-правовой форме, не соответствует рыночным условиям функционирования бюджетных учреждений, поскольку он не создает стимулов для привлечения внебюджетных средств в бюджетную сферу. Существование механизма субсидиарной ответственности влечет жесткую регламентацию со стороны учредителя деятельности учреждений по привлечению средств из иных, разрешенных законодательством источников. При механизме сметного финансирования слабо коррелируется зависимость между объемом предоставленных бюджетных средств и качеством социальных услуг, отсутствуют механизмы и стимулы, позволяющие перераспределять бюджетные средства в соответствии с изменяющимися условиями деятельности учреждения. В то же время жесткий контроль, присущий сметному порядку финансирования, сводится лишь к контролю за соответствием произведенных расходов показателям бюджетной росписи. Кроме того, оказание государственных (муниципальных) услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором. В результате бюджетные учреждения теряют стимулы к сокращению издержек, связанных с оказанием услуг.

В целях преодоления указанных недостатков, внутренне присущих организационно-правовой форме бюджетного учреждения, в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса предлагается уточнение правового статуса и реорганизация данных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм финансирования. Повышение эффективности использования бюджетных средств в рамках проводимой реформы должно быть обеспечено созданием механизмов, при которых государственные и муниципальные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. Поэтому для решения этой задачи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных и муниципальных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы (автономное учреждение, государственная или муниципальная автономная некоммерческая организация). Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности содержания таких организаций на основе сметы доходов и расходов, а также от ответственности по их обязательствам. В результате планируемых преобразований часть бюджетных учреждений выйдет за рамки бюджетной сферы, другая часть, производящая необходимые государству услуги на нерыночной основе (главным образом, в рамках обеспечения конституционных гарантий), реорганизация которых будет иметь негативные социально-экономические последствия, будет продолжать содержаться государством за счет бюджетных средств в рамках сметного порядка планирования и финансирования.

В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса подготовлены проекты законодательных актов, характеризующих новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, например, автономное учреждение (далее - АУ) и государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация (далее - ГМАНО). Новые формы некоммерческих организаций имеют перед бюджетным учреждением определенные преимущества, которые меняют финансовые аспекты функционирования организаций бюджетной сферы. При этом АУ по своим характеристикам наиболее приближено к бюджетному учреждению, при условии снятия присущих ему жестких ограничений в части использования бюджетных и внебюджетных средств.

Общим для обеих организационно-правовых форм является то, что учредителем организации, так же, как и бюджетного учреждения, является либо Российская Федерации, либо субъект РФ, либо муниципальное образование. При этом виды деятельности, имеющей некоммерческий характер, определяются уставом организации. Однако для АУ обязательно выполнение заданий, финансируемых учредителем, в то время как ГМАНО имеет право на выполнение заказа учредителя на конкурсной основе. Таким образом, основным изменением в системе финансирования новых организаций является отказ от финансирования содержания организации и переход к финансированию оказанных услуг.

В рамках бюджетной реформы планируется переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, главными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. Нормативно-подушевое финансирование организаций предполагает определение объема бюджетных средств на основе количества предоставленных государственных (муниципальных) услуг, определенных в обязательном задании учредителя, и нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг. На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств устанавливают для соответствующих организаций задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период.

Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком. По условиям договоров заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе. Данная форма финансового обеспечения предполагает выделение средств по конкурсу на предоставление определенного вида и объема услуг, указанного в государственном (муниципальном) контракте, и контролируемого по результату их оказания. Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. При этом договор должен заключаться по результатам конкурса, т.е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам между государственными (муниципальными) и частными организация ми, оказывающими однородные услуги.

Отказ от содержания организации со всей очевидностью предполагает изменение формы ее финансирования - предоставление бюджетных средств единой суммой в виде субсидии, что, несомненно, повысит самостоятельность организаций в использовании бюджетных средств при соблюдении заданий, установленных учредителем. При использовании такой формы финансирования не возникает проблем нецелевого использования бюджетных средств, поскольку организациям предоставлено право самостоятельного определения направления использования полученных бюджетных средств.

Имущественные права АУ и ГМАНО существенно различаются: для ГМАНО предусмотрено право собственности, в то время как для АУ сохраняется, как и для бюджетных учреждений, право оперативного управления, но с некоторыми ограничениями. В частности, АУ не имеет права без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным АУ за счет бюджетных средств. В то же время АУ вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, в том числе недвижимым, приобретенным им за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Тем самым АУ в отличие от бюджетного учреждения наделяется большими правами по распоряжению имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств.

Переход к новым организационно-правовым формам предполагает отмену субсидиарной ответственности, характерной для бюджетных учреждений. ГМАНО отвечает по свои обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, АУ - всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ не вправе распоряжаться без согласия собственника. При этом и ГМАНО, и АУ не отвечают по обязательствам своего собственника (учредителя), а последний не отвечает по обязательствам организаций. Отмена субсидиарной ответственности влечет отмену особого порядка расходования бюджетных и вне бюджетных средств учреждений на их лицевых счетах в казначействе. В отличие от бюджетных учреждений организации новых организационно-правовых форм приобретают права открывать бюджетные и внебюджетные счета в кредитных организациях. Тем самым новые организации уходят из системы жесткого казначейского контроля со всеми характерными для нее, отмеченными ранее, ограничениями финансовой самостоятельности. Им предоставляется полная самостоятельность в использовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, организации могут самостоятельно определять направления и порядок использования доходов от предпринимательской деятельности, остающихся в их распоряжении после уплаты налогов и сборов, установленных законодательством.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что изменение правового статуса бюджетных учреждений создает предпосылки для внедрения нового экономического механизма функционирования бюджетной сферы, основанного на расширении финансовой самостоятельности организаций и обеспечении надежной основы для реализации социальных гарантий, при сохранении объектов социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности. В основу этого механизма должны быть положены новые контрактные формы оплаты социальных услуг исходя из их количества и качества, предоставление широких прав самим организациям при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, создание стимулов для привлечения инвестиций в бюджетную сферу и расширения источников финансирования организаций этой сферы, а также для повышения эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.

Вместе с тем нельзя не признать, что ряд положений анализируемых законопроектов вызывают вопросы, без ответа на которые переход на новые организационно-правовые формы будет затруднен и, главное, не будет достигнута ожидаемая эффективность нового финансового механизма. Основным из таких вопросов является возможность приватизации организаций бюджетной сферы. В частности, несмотря на декларируемые положения о том, что объекты социальной сферы останутся в государственной (муниципальной) собственности, законопроекты предусматривают, что и АУ, и ГМАНО могут быть признаны банкротами. Однако в законопроектах не содержится механизмов, предотвращающих недобросовестное банкротство со стороны учредителя. В условиях, когда решение о реорганизации бюджетного учреждения принимается не им самим, а соответствующими органами государственной власти федерального и регионального уровня, а также органами местного самоуправления, резкое снижение объемов бюджетных средств, пре доставляемых организации (за счет установления заданий на предоставление услуг в существенно меньшем размере, чем до реорганизации), может спровоцировать ситуацию, при которой организация не сможет отвечать по своим обязательствам за счет внебюджетных средств. На наш взгляд, на первом этапе реорганизации учредитель должен гарантировать недопущение резкого снижения бюджетного финансирования, создав тем самым щадящие условия переходного периода. Кроме того, мерой, противодействующей недобросовестному банкротству, могло бы стать наличие в законе запретительных норм, предполагающих невозможность дальнейшей реорганизации и АУ, и ГМАНО в некоммерческие организации других организационно-правовых форм либо коммерческие организации. При этом, если реорганизация бюджетного учреждения в АУ или ГМАНО не привела к результатам, ожидаемым учредителем, она должна быть, на наш взгляд, снова преобразована в бюджетное учреждение для предотвращения приватизации объектов социальной сферы.

Вызывает беспокойство, что часть положений законопроектов пока носит лишь декларативный характер, отсутствуют механизмы реализации этих положений, что требует принятия либо дополнительных законов, либо подзаконных актов. Например, требует дальнейшей конкретизации порядок определения заданий учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг, предполагающий конкурсное размещение услуг определенного количества и качества. Следовательно, возникает необходимость разработки системы критериев отбора наиболее конкурентоспособных организаций в каждой отрасли социальной сферы. Отсутствие такой системы не позволяет обеспечить объективного распределения бюджетных ресурсов между организациями.

Успешность проведения реорганизации бюджетных учреждений зависит также от разработки и утверждения нормативов финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, отражающих реальную их стоимость, поскольку имен но на их основе должны определяться объемы бюджетного финансирования в форме субсидий. Без таких нормативов нельзя реализовать заложенной в законопроектах идеи финансирования не самих организаций, а результатов их деятельности.

В заключение хотелось бы выразить надежду, что переход на новые принципы финансирования организаций бюджетной сферы будет разумным и взвешенным. Он должен быть осуществлен только после создания условий, обеспечивающих при рыночных отношениях эффективное функционирование нового финансового механизма, исключающего стремление государства заменить бюджетное финансирование внебюджетными средствами и направленного на стимулирование организаций в привлечении вне бюджетных средств для перехода к конкурентным и контрактным методам финансирования учреждений и организаций отраслей социальной сферы.

Е.В. Маркина,

кандидат экономических наук,

заведующая кафедрой "Финансы"

Финансовой академии при Правительстве РФ

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 5, март 2005 г.