Закон о водных биоресурсах: предыстория, содержание, перспективы (Д.О. Сиваков, "Право и экономика", N 3, март 2005 г.)

Закон о водных биоресурсах: предыстория, содержание, перспективы

Россия всегда была известна обширными запасами рыбы и других водных биоресурсов. Но, в отличие от государств-соседей, закон по водным биоресурсам в России приняли с большим промедлением. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" N 166-ФЗ, безусловно, определяет новый этап в развитии права водных биоресурсов.

Предыстория

В дореволюционной России правовые нормы о речном рыболовстве и морском промысле были изложены, главным образом, в т. 12 Свода законов Российской империи, в Уставе сельского хозяйства. К названным законам издавались отдельные дополнения по широкому кругу вопросов: о собственности на речные и озерные воды, мерам по рыборазведению и т.д. В ряде вопросов нормы о рыболовстве смыкались с правовыми нормами, регулирующими водные отношения. Последние же были разбросаны по всем томам Свода законов Российской империи. Интересно, что при аренде государственных имуществ (в частности, при земельной аренде) предписывалось не допускать ловли рыбы во время икрометания и вылова мелюзги отборных сортов рыбы.

Использование и охрана водных биоресурсов регулировались также и на основе обычаев коренных народов. До 1917 г. на Белом море рыбопромысловые участки (тони) могли сдавать в аренду любому члену общины с последующим равномерным распределением арендной платы по всему коллективу. Местами практиковалась свободная аренда и даже продажа "тоней" с торгов, но и в этом случае вырученные средства распределялись по всему коллективу. Любопытно, что власти Архангельской губернии признавали рыбацкие сообщества "владельцами" тоней и вели с ними переговоры*(1).

В советское время эксплуатация рыбохозяйственных водоемов и бассейнов определялась преимущественно на уровне правительственных и ведомственных актов. Основные из них были приняты на уровне Союза ССР, затем на их основе принимались правила и положения по союзным республикам. "Подзаконный" характер правового регулирования в области рыбного хозяйства был вызван тем, что принятый только в 1982 г. Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" не был акцентирован на водных биоресурсах.

Ключевым оказалось постановление Совмина СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045 "О воспроизводстве рыбных запасов во внутренних водоемах СССР". Им утверждалось Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР. Существенные изменения в это Положение были внесены постановлениями Совмина 1965, 1969, 1976 гг. Они предусматривали меры усиления охраны рыбных запасов и упорядочение спортивного и любительского лова. Данное Положение частично действовало даже в 90-е годы, являясь ориентиром для российских "рыбников". На его основе принимались и другие нормативные правовые акты. Указанная нормативная база действовала несколько десятилетий.

Закрепленная в ней система договоров по водным биоресурсам, хотя и предусматривала взаимные обязанности сторон, однако несла на себе отпечаток командно-административных методов управления. Действующие в то время договоры не предусматривали плату и, как утверждают специалисты, не были гражданско-правовыми. В уже упомянутом Положении 1958 г. предусматривался договор между органами рыбоохраны и рыбодобывающим предприятием о предоставлении в пользование рыбопромыслового участка. Кроме того, договорные отношения складывались и в сфере любительского (спортивного) рыболовства.

Были утверждены Типовые формы договоров "Об условиях использования и ведения промыслового лова рыбы и добычи других водных животных и растений" (приказ Министерства рыбного хозяйства СССР от 10 февраля 1972 г. N 53 (с последующ. изм.), а также "О проведении работ по организации культурного рыбного хозяйства любительского и спортивного рыболовства" (приказ Министерства рыбного хозяйства СССР от 7 апреля 1982 г. N 139). Однако при всей своей стереотипности они все-таки предусматривали меры по охране рыбопромысловых участков (групп водных объектов, единичных водных объектов либо их частей): расчистку рыбоводных участков, соблюдение лимитов вылова рыбы и т.д. Если уже в прежнее время прибегали к помощи договоров, то с переходом к рынку российское законодательство тем более должно предусматривать договорные формы по добыче водных животных и растений. Поэтому не случайно эти Типовые формы за неимением других применялись и в 90-е годы.

Известный интерес представляет советский опыт договорных отношений времен новой экономической политики (НЭП). Именно в 20-тые годы в области рыбного хозяйства сложились концессионные предприятия, занимающие заметные позиции. Как известно, в годы НЭПа Советская власть привлекала иностранные инвестиции через концессионные соглашения. Это были своего рода эксклюзивные договоры природопользования. Они заключались советскими уполномоченными органами, в частности, с норвежскими, немецкими и японскими фирмами. С 1923 по 1937 год функционировал Главный концессионный комитет, он возглавлял целую систему концессионных комитетов, которые были даже за рубежом при торгпредствах*(2). Представляется, что при решении проблем инвестирования рыбного хозяйства можно использовать опыт применения концессий времен НЭПа. Однако в настоящее время в большинстве случаев инвестором может и должен быть именно российский бизнес.

Правовое регулирование в области рыбного хозяйства в 90-е годы

В 90-е годы произошли существенные изменения в экологическом законодательстве. Они выразились в укоренении договорных начал и в реализации принципов платности природопользования. Безусловно, это касается и водных биоресурсов. Промышленное рыболовство и рыбоводство стало лицензируемой предпринимательской деятельностью. Согласно законодательству регионов, лицензированию подлежало отчасти спортивное и любительское рыболовство.

Федеральные законы 1995 г. "О животном мире", от 30 ноября 1995 г. N 52-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" утверждают платность пользования водными биологическими ресурсами и допускают состязательную основу подобного природопользования. Нормирование добычи (вылова) водных биоресурсов осуществляется посредством квотирования, причем оно является ежегодным. Вначале осуществлялась продажа квот по фиксированным ценам, но она не обеспечила равный доступ к ресурсам. Введенные затем аукционы обеспечивали некоторую состязательность, но высокие цены привели к весомой задолженности рыбодобывающих предприятий, ставя их на грань выживания.

Как уже было сказано, с 90-х годов рыбное хозяйство регламентируется несколькими федеральными законами. Но каждый из них регламентирует рыбное хозяйство под "своим углом". Из-за этой разобщенности не был выработан концептуальный правовой подход к водным биоресурсам. Подход этот мог содержаться лишь в специальном федеральном законе, "пролонгирующем" оправдавшие себя нормы и отменяющем устаревшие. К сожалению, проект такого закона разрабатывался около 10 лет. Разногласия между специалистами проявились даже по вопросу о названии. Головной закон именовали по-разному: "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", "О государственном регулировании рыбохозяйственной деятельности" и т.д. При разработке данного законопроекта нередко проявлялись узковедомственные интересы, сложной оказалась задача ввести такие правила рыболовства, которые исключили бы коррупцию. Между тем криминализация рыбного хозяйства была и остается чрезвычайно высокой.

Промедление с головным законом в рассматриваемой сфере осложняло правотворчество субъектов Федерации: в этих условиях региональные законы вряд ли могут быть достаточно полными. Так, например, закон Приморского края 2002 г. "О рыбохозяйственной деятельности" не предусмотрел с должной подробностью систему распределения рыбопромысловых участков и промышленных квот, что вызвало резкую критику.

Таким образом, в 90-е годы Россия осталась без самостоятельного закона по водным биоресурсам. Между тем даже в государствах англо-американской правовой семьи (США, Великобритания), где судебный прецедент во многом заменяет закон, мы встречаем именно законы по водным биоресурсам. Отношения в рассматриваемой сфере настолько важны, что их приходится регламентировать именно через закон.

"Рыбный закон" 2004 г.

Наконец 20 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" N 166-ФЗ*(3). Он представляет собой важную веху в развитии права природных ресурсов, т.к. создает единую основу правового регулирования отношений в области водных биоресурсов. Это позволит избавиться от взаимных противоречий в действующей правовой базе и отменить многие морально устаревшие акты. С другой стороны, это позволит "нарастить" новый нормативно-правовой "материал". Затем уже на основе практики применения права можно будет развивать достоинства данного Закона.

Закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон) имеет отдельные статьи с определением основных понятий, основных принципов и сферы действия законодательства о водных биоресурсах. В Законе решаются вопросы права собственности на водные биоресурсы и пользования ими, регламентируется предоставление квот и разрешение вылова водных биоресурсов, заключение договоров пользования рыбопромысловыми участками. В частности, предусматриваются продажа промышленных квот на аукционах и конкурсы на право заключения названных договоров. Это обеспечивает определенную состязательность при получения права пользования водными биоресурсами.

Регламентируются также отдельные виды рыболовства (промышленное, любительское, в научно-исследовательских, контрольных целях и др.). Закон предусматривает особый режим использования водных биоресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока.

Не обойдены вниманием сохранение водных биоресурсов и среды их обитания (гл. 6), а также ограничение рыболовства в целях их сохранения (ст. 26), возмещение вреда, причиненного водным биоресурсам (ст. 53). Эколого-правовые нормы особенно важны, т.к. водные биоресурсы нашей страны сильно пострадали от реализации водохозяйственных проектов советских времен, не предусматривавших должных рыбозащитных мер.

Ключевыми институтами Закона являются право собственности и право пользования водными биоресурсами, преимущество отдается, разумеется, федеральной собственности. Но водные биоресурсы, обитающие в обособленных (замкнутых) водных объектах, могут находиться в собственности Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и частных лиц (ст. 10 Закона). Данные нормы вполне разумны и проистекают из права собственности на сами водные объекты.

Однако само распределение права собственности на водные объекты претерпело существенные изменения. Дело в том, что с 1 января 2005 г. вступает в силу Закон от 22 августа 2004 г. N 122, вносящий изменения в Водный кодекс РФ. Важным новшеством является упразднение собственности субъектов Федерации (областей, краев и т.д.) даже на обособленные водные объекты, что вызывает критику. В результате комплексного применения обновленного ВК РФ и Закона N 166-ФЗ вряд ли будет возможно право собственности области, края и других регионов на водные биоресурсы при совершенно иной собственности на сами обособленные водные объекты. Как представляется, разрешить это косвенное противоречие все-таки можно, допустив собственность субъектов Российской Федерации хотя бы на небольшие водные объекты. Это можно закрепить в проектируемом водном законодательстве России.

Уже в течение долгого времени общественность, представители рыбохозяйственного комплекса, уполномоченных государственных структур управления высказываются за выдачу квот не на один год, а на пять лет. Как представляется, данная мера обеспечивает капитализацию и кредитование рыбного хозяйства. Это необходимо для стабильности и предсказуемости рассматриваемых правоотношений. Закон окончательно закрепил это условие: согласно ст. 31 промышленные квоты, прибрежные квоты на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, а также квоты РФ в районах действия международных договоров предоставляются на срок не менее пяти лет.

Согласно ст. 11 Закона право пользования водными биоресурсами возникает на основании разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, договора пользования рыбопромысловым участком и по иным основаниям, предусмотренным настоящим Законом. Таким образом, рассматриваемый Закон сохранил разрешительную систему природопользования. Однако разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 34-37) вовсе не дублируются договорами пользования рыбопромысловыми участками. У этих правовых институтов несколько иные задачи. Конечно же, в разрешениях и договорах есть немало совпадающих сведений (например, информация о пользователях, природоохранные требования и т.д.). Разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов обязательно содержат в себе информацию о квотах, орудиях, способах и сроках вылова биоресурсов. При этом, в отличие от договоров, они содержат в себе данные не только о рыбопромысловых участках, но и о районах промысла. В то же время договоры пользования рыбопромысловыми участками не акцентированы на самом вылове водных биоресурсов, в них, как и в других договорах, указываются порядок, условия и сроки внесения платы за пользования рыбопромысловыми участками.

Впервые институт договоров пользования рыбопромысловыми участками вошел в содержание федерального закона. Раньше он "ютился" в различных, нередко устарелых, подзаконных актах, теперь же получил более "высокий" статус. Новый Закон (ст. 39-41) предусматривает предмет договора и другие основные условия. Предмет договора - сам рыбопромысловый участок, а основными условиями являются виды рыбохозяйственной деятельности, сроки пользования, порядок внесения платежей, требования к сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Основные условия договоров, как представляется, должны быть конкретизированы в новых Типовых формах договоров по добыче водных биоресурсов.

Закон предусматривает заключение договоров пользования рыбопромысловыми участками на конкурсной основе. Исключение сделано для общин и отдельных лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири, Дальнего Востока. Кроме того, относительно договоров Закон содержит своеобразное переходное положение (ст. 39). Он предусматривает переоформление без проведения конкурсов тех договоров, по которым уже были переданы рыбопромысловые участки до вступления в силу рассматриваемого Закона.

При этом договорные обязательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов регулируются гражданским законодательством. Аналогичная правовая норма имеется и в Водном кодексе РФ 1995 г., регулирующем сопредельные водные отношения. Однако, в отличие от ВК РФ, Закон не содержит положения о том, что гражданское законодательство действует в той мере, в какой допускается специальным законодательством. Это является определенным упущением Закона и может привести к ложным выводам о расширительном действии гражданского права.

Рассматриваемый Закон не предусматривает таких договорных форм, как аренда и концессия рыбопромыслового участка. Данные правовые механизмы бытовали в прошлом, но при разработке Закона их не предусмотрели*(4). Это может вызвать непонимание: ведь есть же аренда и концессия в сфере лесного хозяйства. Имеется также официально объявленное стремление государства обеспечить стабильность и долгосрочность частных инвестиций в области рыбного хозяйства. Причина состоит в том, что аренда рыбопромысловых участков по сути есть аренда водных объектов. В свою очередь, аренда водных объектов может быть предусмотрена лишь водным законодательством. Она будет регулироваться отдельным федеральным законом (ст. 41 ВК РФ). Ввиду отсутствия последнего, пока нет юридических оснований для аренды рыбохозяйственных водных объектов и, значит, рыбопромысловых участков.

Между тем, рыбопромысловая концессия может быть предусмотрена в готовящихся законопроектах по концессиям, либо законодательством по водным биоресурсам. В рассматриваемой области концессия должна быть нацелена на разведение полезных видов водной, прежде всего морской, флоры и фауны.

Нормы рассматриваемого Закона относительно рыбоводства довольно лаконичны. Согласно п. 1 Закона рыбоводство понимается как выращивание рыбы, других водных животных и растений. При этом промышленное рыбоводство (аквакультура) рассматривается как предпринимательская деятельность по выращиванию рыбы, других водных животных и растений. В настоящее время распространены экологические воззрения, что через рыбоводство можно и нужно возвращать природе отнятое у нее. С другой стороны, рыбоводство - важнейший механизм обеспечения продовольственной безопасности.

В ходе недавних российских реформ фермерству придавалось большое значение, но о фермерстве в области рыбного хозяйства забывали. К началу аграрной реформы за российскими колхозами и совхозами было закреплено свыше 1 млн га водной площади, лишь 1/10 часть которой использовалась для рыбохозяйственных целей. Между тем фермеры могут заниматься и аквакультурой (выращивание карпа, толстолобика, форели и т.д.). Кроме того, существует довольно удачный опыт частного рыбоводства на водоемах Ростовской области. По всей видимости, эта "аквакультурная" тематика получит дальнейшее развитие в законодательстве о водных биоресурсах. Важно, чтобы это касалось как континентальных вод, так и морских акваторий.

Благородным экологическим задачам должно быть подчинено и любительское (спортивное) рыболовство. Рассматриваемый Закон предусматривает возвращение добытых водных биоресурсов в среду их обитания. Таким образом, в любительском (спортивном) рыболовстве утверждается система "поймал-отпустил" (ст. 24). Достоинства такой системы были доказаны в ряде штатов США и провинциях Канады. Они заключаются в материальном стимулировании рыболовов: возвращение в воду крупных трофейных экземпляров премировалось. В результате даже при заборе воды, постройке плотин, отводе каналов рыбопродуктивность участков с выпуском пойманной рыбы в среднем на 48% выше, чем в соседних акваториях.

Соотношение "рыбного закона" с другими федеральными законами

Одним из принципов законодательства о водных биоресурсах является платность использования водных биоресурсов, уже упомянутая выше. Но она не приобрела столь важного для дела охраны природы компенсационного характера. В конце 90-х годов некоторое время функционировал Федеральный целевой бюджетный фонд (ФЦБФ) управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов. Он обеспечивал компенсационный характер платежей, как и существующий в то время ФЦБФ охраны и восстановления водных объектов. Затем федеральные целевые бюджетные фонды были отменены, вместо водных неналоговых платежей был введен водный налог. Кроме того, был введен сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (гл. 25.1 части второй Налогового кодекса РФ). Эта глава российского Налогового кодекса уже получила научный комментарий*(5). Таким образом, "рыбный" закон не может определять, будут ли платежи за пользование водными биоресурсами налоговыми или неналоговыми. По концепции рассматриваемого Закона, это дело финансового законодательства. Думается, что нашедшая свое отражение в Законе позиция с научной точки зрения может быть оспорена.

Рассматриваемый Закон будет действовать в комплексе не только с Налоговым кодексом, но и с другими федеральными законами. По кругу регулируемых отношений наиболее близкими к нему будут ВК РФ и Закон "О животном мире". Следовательно, целесообразно выявить соотношения между этими тремя законами.

В ВК РФ предусмотрен приоритет рыбохозяйственного использования водных объектов (ст. 140). Водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов предоставляются преимущественно для этих целей. Это означает, что использование названных акваторий для других целей может быть ограничено (кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения). При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений и других сооружений на используемых рыбным хозяйством водных объектах предписывается своевременное осуществление мер, обеспечивающих охрану водных биоресурсов.

В свою очередь, Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" детализирует нормы ВК РФ. Закон более подробно учитывает специфику рыбохозяйственного использования водных объектов. В нем предусмотрены классификация водных объектов рыбохозяйственного значения (ст. 17), требования к водному режиму и качеству воды (ст. 47), установление рыбоохранных зон вокруг акватории (ст. 48) и рыбохозяйственных заповедных зон на водных объектах (ст. 49). Предусматривается также рыбохозяйственная мелиорация водных объектов (ст. 44).

Кроме того, в рассматриваемом Законе (ст. 18) содержится толкование водного объекта как рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта и прибрежной полосы суши (либо часть таковых). По сути, Закон приспосабливает содержащееся в ВК РФ легальное понятие водного объекта к терминологии законодательства о водных биоресурсах.

Важным является вопрос соотношения рассматриваемого Закона с рамочным по своему характеру Законом "О животном мире" 1995 г., который содержит небольшую отсылочную ст. 42 "Рыболовство". Для того чтобы "развить" правовое регулирование в области рыболовства, и потребовался отдельный федеральный закон.

В этом смысле Закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" является специальным законом: он регулирует отношения по использованию и охране определенной части животного мира - рыб, морских млекопитающих и т.д. С другой стороны, в сферу действия рассматриваемого Закона входят также отношения по использованию и охране водных растений (в том числе водорослей). Этот круг отношений Законом о животном мире регулироваться не может.

Следует учесть, что рассматриваемый Закон имеет немало отсылочных норм и не отличается высокой степенью детализации. Это неудивительно, поскольку он был задуман и является по своему содержанию основополагающим, "головным". Следовательно, решение ряда важных вопросов (например, по прибрежному рыболовству и аквакультуре) оставлено для других законодательных актов. В 2005 г. планируется разработать целый пакет федеральных законов в области использования и охраны водных биоресурсов. Представляется, что развивающееся законодательство в области водных биоресурсов должно положить конец бесконтрольности и криминализации в данной сфере общественных отношений.

Д.О. Сиваков,

научный сотрудник отдела аграрного и экологического

законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ,

специалист в области водного и земельного права,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 3, март 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Цетлин А., "Будущее традиционного природопользования на Белом море: браконьерство или самоуправление ресурсами?", Охрана дикой природы, 2000 г. N 4. С. 33-38;

*(2) Об иностранных концессиях в области рыбного хозяйства см. сб. Иностранные концессии в отечественном рыбном хозяйстве (1920-30-тые гг.): Документы и материалы / Серия "Отечественный опыт концессий" Т. 1 / Под. ред. проф. М.М. Загорулько и др. М.: Современная экономика и право. 2003. С. 392.

*(3) Р/Г от 23.12. 2004 г., N 284;

*(4) Об иностранных концессиях в области рыбного хозяйства см. сб. Иностранные концессии в отечественном рыбном хозяйстве (1920-30-тые гг.): Документы и материалы.

*(5) Борисов А.Н. Комментарий к главе 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" (постатейный). М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. С. 144.