Глава пятая. Двухпалатная система

§ 1. Двухпалатная система в Англии

 

Родина двухпалатной системы - Англия. Возникновение двухпалатной системы в Англии объясняется отнюдь не влиянием каких-либо конституционных теорий; она возникает под влиянием совокупности исторических условий, предопределивших своеобразную, во многих отношениях, природу английского государственного строя.

В состав английского парламента, наряду со светскими и духовными лордами, участвовавшими в нем в силу именных приглашений королевскими указами, уже в XIII в. входят выборные от графств и городов. Первоначально все лица, входящие в состав парламента, заседают совместно, образуют один общий королевский совет. Деление этого совета на две палаты, верхнюю и нижнюю, возникает в половине XIV в.*(694); такому делению способствует, кроме разнородности самого состава парламента, то обстоятельство, что лица, приглашавшиеся в парламент именными указами, приобретают наследственное право на участие в парламенте. Обособление духовных и светских лордов от представителей общин объясняется отчасти и тем, что в то время как последние привлекаются периодически к участию в решении определенных государственных дел, первые образуют постоянный королевский совет, с которым король совещается о всех вообще важнейших делах законодательства и управления.

В XIV в. английский парламент дифференцируется, и из его состава выделяются две палаты - палата лордов и палата общин. В период кромвеллевской республики верхняя палата упраздняется, но уже в 1657 г. сам протектор образует ее вновь. С тех пор и до настоящего времени она существует непрерывно, сохраняя свой первоначальный, исторически сложившийся характер.

 

§ 2. Теоретическое обоснование двухпалатной системы

 

В отличие от Англии, на континенте Европы двухпалатная система является институтом рационалистического, а не исторического происхождения. Нельзя установить преемственной связи между прежним сословным представительством и нынешней двухпалатной системой; последняя создается на континенте под несомненным и сильным влиянием политической теории Монтескье*(695).

Учение Монтескье о верхней палате находится в тесной и неразрывной связи с двумя основными идеями его политической доктрины - его учением о смешанной (или "умеренной") форме правления, во-первых, и с его учением о равновесии властей - во-вторых*(696).

По мнению Монтескье, из всех вообще возможных форм правления наилучшей является смешанная, или умеренная форма,- т.е. такая, в которой одинаково представлены три необходимых элемента государственной власти - монархический, аристократический и народный.

В "умеренной" монархии король является главой исполнительной власти; законодательная власть должна принадлежать двум палатам. Одна из палат должна быть народной; как таковая, она должна состоять из представителей, избираемых народом. Другая палата должна быть аристократической: она должна представлять "сословие знатных", отличное от народа благородством происхождения, почестями, богатством. Слившись с народом, аристократическое меньшинство неизбежно растворилось бы в народном большинстве; его особые аристократические интересы были бы принесены в жертву демократическим интересам народной массы. Поэтому меньшинство - сословие наследственной знати - должно образовать особую палату, имеющую право останавливать решения народной палаты точно так же, как народная палата имеет право останавливать ее решения.

Обеспечивая представительство меньшинства, двухпалатная система вместе с тем обеспечивает необходимое, по мнению Монтескье, равновесие властей. Каждая палата связывает другую, благодаря взаимному их праву останавливать друг друга. Обе палаты связаны исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной. Между законодательной и исполнительной властью должна быть поставлена умеряющая и регулирующая власть; такой властью является аристократический законодательный корпус. Существующие в государстве постоянные и организованные власти короля и двух палат должны либо действовать согласно, либо пребывать в бездействии. А так как естественное движение вещей принуждает их к действию, то действовать они должны согласно друг с другом.

Такова сущность теории Монтескье. Аргументы, приводимые им в пользу двухпалатной системы, являются до настоящего времени ее важнейшим теоретическим обоснованием. Позднейшая государственная доктрина присоединяет к ним еще один аргумент, подсказанный политическим строем федеральных государств.

Из всех федераций исторически наиболее ранней является федерация Североамериканских Соединенных Штатов. Как известно, творцы федеральной конституции Североамерик. Соединенных Штатов находились под сильным влиянием политических теорий Монтескье. Его аргументация в пользу верхней палаты несомненно имелась в виду при учреждении американского сената. Александр Гамильтон в своих пяти письмах о сенате, напечатанных в "Федералисте", указывает пять основных целей, для достижения которых необходимо учреждение сената*(697). Между прочим, сенат является призванным содействовать президенту республики и контролировать его действия при назначении должностных лиц и при заключении трактатов; сдерживать горячность и неосмотрительность нижней палаты и тем самым предохранять страну от влияния народных страстей и внезапных перемен общественного мнения; придавать устойчивость национальному правительству и обеспечивать последовательность политики и в делах внутреннего управления, и в сношениях с иностранными правительствами; служить судебным установлением для разбирательства уголовных дел, возбуждаемых нижней палатой.

Однако важнейшей задачей сената, непосредственно вытекающей из федеративной природы североамериканской республики, является, по мнению Гамильтона, удовлетворение стремлений отдельных штатов к независимости, путем предоставления каждому из них, как бы он ни был мал, права иметь в сенате одинаковое число представителей со всеми другими штатами, как бы они ни были обширны.

Учреждение сената имеет, таким образом, своей важнейшей целью охрану независимости отдельных штатов, примирение противоречий между притязаниями крупных и мелких штатов, обеспечение независимости и прав мелких штатов от возможных притязаний, идущих со стороны более крупных.

Само собой разумеется, что такая цель является характерной для сената в одних только федеральных государствах. В применении к простым государствам позднейшая политическая доктрина развивает и углубляет аргументы теории Монтескье, не прибавляя к ним по существу ничего нового.

 

§ 3. Аристократическая и механическая концепции двухпалатной системы

 

До настоящего времени верхняя палата рассматривается многими публицистами как самостоятельная организация, наряду с народным представительством, представительства избранного (аристократического, в широком смысле) меньшинства.

Еще Бенжамен Констан полагал, что меньшинство это, как в Англии, должно иметь характер наследственного пэрства. В конституционной монархии, по его мнению, наследственное право на участие в верхней палате является лучшим оправданием наследственного характера королевской власти. Отвергая наследственность представительства вообще - мы, тем самым, в частности, отвергаем королевскую власть*(698).

Тем не менее в современной литературе мы почти не находим защитников сословной организации верхней палаты*(699). В большинстве случаев защитниками верхней палаты рекомендуется - и то больше в замаскированном виде - самостоятельное представительство не аристократического, а классового меньшинства. Усматривая в верхних палатах сдерживающее начало - плотину против возможных законодательных увлечений ("законодательной невоздержности") нижних палат, многие настойчиво предлагают установление имущественного или налогового ценза для выборов в верхнюю палату - как средства, обеспечивающего консерватизм господствующих в ее среде настроений*(700). Некоторые полагают, что в отличие от нижней палаты, являющейся народным представительством, в собственном смысле этого слова, верхняя палата должна быть палатой государственных людей, представительством государственного опыта и политических знаний*(701). Само собой разумеется, что и в том, и в другом случае верхняя палата рассматривается как противовес демократическим тенденциям современности, как представительство меньшинства - плутократического, в первом случае, и бюрократического, во втором.

Необходимо, однако, заметить, что из двух идей, положенных Монтескье в основу теории двухпалатной системы,- и в более ранней, и в современной конституционной доктрине наибольшим признанием пользуется не идея представительства меньшинства, а идея уравновешения, урегулирования властей. В большинстве случаев верхняя палата рассматривается как необходимая "сдержка" нижней палаты, как "регулятор" законодательной деятельности, как "буфер", предупреждающий столкновение между законодательной и исполнительной властью. Теория верхней палаты до настоящего времени носит характер, по преимуществу, механический, и только при определении состава верхней палаты, несмотря на механичность ее концепции, незаметно прокрадываются классовые тенденции господствующей политической мысли.

Еще во времена великой французской революции защитники двухпалатной системы в учредительном собрании, Лалли-Толендаль, Мунье, Бергас и др., доказывали необходимость верхней палаты преимущественно тем, что она одна только может помешать узурпации других властей единым национальным собранием*(702). В 1795 г. докладчик проекта новой конституции, Буасси д'Англа, доказывал необходимость двухпалатной системы ссылкой на печальный опыт эпохи террора. По его мнению, в едином собрании тирания встречает сопротивление только на первых порах. Если непредвиденное обстоятельство, энтузиазм или народное заблуждение помогут ей переступить через первое препятствие, она вооружается всей силой представителей народа против самого народа; она воздвигает на едином и прочном основании престол террора,- и люди самые добросовестные вскоре бывают вынуждены освящать ее преступления, мириться с потоками крови и ждать счастливого заговора для того, чтобы свергнуть тирана и восстановить свободу*(703).

Созданные хартией 1814 г. и Конституцией 1830 г. верхние палаты имели строго аристократический характер: первая состояла из наследственного, вторая из пожизненного пэрства. В 1848 г. вопрос о двухпалатной системе поставлен был снова на законодательную очередь. В комиссии, избранной учредительным собранием для составления конституционного проекта, Одиллон Барро, Токвиль, и Виллель тщетно доказывали необходимость верхней палаты. Само собой разумеется, что в их аргументации не было и не могло быть места соображениям о необходимости представительства аристократического или классового меньшинства. Наоборот, на примере отдельных штатов североамериканской республики Токвиль доказывал, что двухпалатная система, как таковая, отнюдь не является аристократическим учреждением. Верхняя палата, по его мнению необходима прежде всего для того, чтобы подчинить контролю представительного собрания исполнительную власть; с этой целью такие акты, как, напр., назначение на высшие должности, заключение договоров и т.п., обусловливаются согласием верхней палаты. Кроме того, верхняя палата предупреждает столкновения, или, по крайней мере, смягчает последствия столкновений между народным представительством и главой правительственной власти. И, наконец, существование верхней палаты предупреждает "законодательную невоздержность", невыносимую тиранию учреждений, желающих постоянно законодательствовать*(704).

Как известно, доводы Токвиля не убедили ни комиссии, ни учредительного собрания, выработавшего Конституцию 1848 г. Во второй республике, просуществовавшей короткое время, законодательная власть построена по однопалатному типу*(705). По мнению многих французских публицистов, однопалатная организация законодательной власти является одной из многих причин, обеспечивших успех государственного переворота 2 декабря.

При выработке действующих во Франции в настоящее время учредительных законов 1875 г. национальное собрание возвращается к двухпалатной системе организации законодательной власти. При этом опять-таки оно имеет в виду не представительство меньшинства, а создание консервативного законодательного учреждения, сдерживающего увлечения нижней палаты и поддерживающего гармонию в отношениях законодательной и исполнительной власти друг к другу. Тем не менее для того, чтобы обеспечить консервативный характер сената, национальное собрание создает весьма искусственную систему сенатских выборов, далеко не вполне соответствующую основным принципам демократического строя*(706).

Подобно Франции, и другие страны, создавая у себя верхние палаты, имеют в виду, прежде всего и главным образом, создание механического противовеса нижней палате. Политическая литература всех стран, доказывая необходимость двухпалатной системы, заимствует свои аргументы главным образом у старой теории равновесия власти. Сен-Жирон и Эсмен во Франции, Милль в Англии, Дальман и Моль в Германии, Чичерин и Градовский у нас, в России, повторяют давно известные аргументы о деспотизме одной палаты, о законодательной ее невоздержности, о неизбежности неразрешимых конфликтов между законодательством и управлением при отсутствии незаменимого регулятора в лице верхней палаты*(707).

О представительстве меньшинства, аристократического или классового, большинство авторов умалчивает вовсе или упоминает о нем вскользь. А между тем не подлежит сомнению, что идея такого представительства, иногда даже не вполне сознанная, лежит в основе современной организации большинства западноевропейских верхних палат.

Иначе и не может быть. Для того чтобы осуществлять свою роль умеряющего и сдерживающего начала, верхняя палата должна быть, по своему социальному составу, отличной от нижней. Две палаты, дублирующие друг друга,- политический абсурд. В теории Монтескье идеи представительства меньшинства и равновесия властей неразрывно и нераздельно связаны друг с другом*(708). Можно быть противником двухпалатной системы; но, защищая двухпалатную систему, восставать против классового характера верхней палаты - значит становиться в непримиримое противоречие с самим собой.

Верхняя палата должна быть не демократической,- больше того, антидемократической палатой. Она является, по самому смыслу своего существования, одной из многочисленных плотин, воздвигнутых современным человечеством для защиты от демократического потопа существующего, политического и социального, порядка.

 

§ 1. Классификация типов верхней палаты

 

Существует два типа верхних палат: к первому мы относим палаты, не имеющие выборного характера; ко второму народные или выборные верхние палаты - т.е. палаты, состоящие из членов, избираемых непосредственно или посредственно народом*(709).

Состав верхних палат первой категории определяется, большей частью, комбинацией нескольких начал. Так, право на участие в верхней палате предоставляется либо по началу наследственности, т.е. по сословному началу; либо ex officio, т.е. по занимаемой должности, либо по назначению короля.

В тех случаях, когда при определении состава верхней палаты преобладающее значение приобретает первое начало, т.е. начало наследственности,- палаты получают характер сословно-аристократический. Палаты, основанные преимущественно на втором и третьем начале, являются палатами "государственных людей", или, говоря проще, бюрократическими палатами.

Что касается выборных верхних палат, то они бывают троякого типа.

Во-первых, федеральные палаты. Палаты этого типа представляют не совокупность отдельных индивидов, образующих народ, а совокупность отдельных (несуверенных) государств, образующих федерацию.

Во-вторых, палаты реального представительства. Палаты эти бывают двоякого вида: одни представляют определенные социальные группы населения (представительство реальных интересов); другие - совокупность территориальных союзов страны (представительство интересов местных).

И, наконец, в-третьих, народные палаты, в собственном смысле этого слова. Палаты эти, подобно нижним палатам, представляют числовую совокупность граждан, или - что то же - volonte generale страны.

В современной действительности мы почти не встречаемся с палатами, построенными исключительно на одном из указанных выше начал. В громадном большинстве случаев современные верхние палаты, по своему составу, полихромны - являются комбинацией самых разнородных начал: наряду с наследственными членами заседают члены ex officio или по назначению; наряду с теми и другими - выборные члены. Само собой разумеется, что в подобных случаях в основу классификации палат должно быть положено преобладающее начало: a potiori fit denominatio.

 

§ 2. Характеристика типов верхней палаты

 

I. Невыборные палаты.

A. Сословные палаты. Преимущественно аристократический (сословный) характер имеет английская палата лордов.

Основной элемент, из которого она состоит,- наследственное пэрство. Право участия в палате лордов является наследственным, в порядке первородства, правом английских пэров - герцогов, маркизов, графов, виконтов и баронов - т.е. лиц, возведенных в наследственное пэрство короной. Кроме пэров Англии, в палате лордов заседают 16 шотландских пэров, избираемых всеми вообще шотландскими пэрами из своей среды на срок парламентской легислатуры, т.е. на 5 лет, и 28 ирландских пэров, избираемых из общего числа ирландских пэров для пожизненного участия в верхней палате. Кроме пэров, в состав английской палаты лордов входят высшие сановники англиканской церкви, заседающие в ней ex officio, по занимаемой ими должности, а именно: 2 архиепископа, Кентерберийский и Йоркский, и 24 епископа, назначаемые в палату по старшинству, за исключением епископов лондонского, дургамского и манчестерского, которые всегда заседают в палате. Наконец, Законом 1876 г. короне предоставлено право назначения четырех пожизненных пэров из числа судей для участия, на равных правах с прочими членами, в палате лордов*(710).

B Палаты "государственных людей". Наиболее типичным примером рассматриваемой категории верхних палат является итальянский сенат*(711). В Италии не существует вовсе наследственного пэрства. За исключением принцев королевского дома, являющихся членами сената ex officio, сенат состоит из пожизненных членов, назначаемых в неограниченном количестве королем из числа лиц, достигших 40 лет и принадлежащих к одной из 21 категорий, установленных законом. Из числа этих категорий 15 относятся к высшим должностным лицам военной, административной и судебной службы. Кроме чиновников могут быть назначаемы сенаторами: архиепископы и епископы; лица, бывшие в течение трех легислатур или 6 лет депутатами; президент палаты депутатов; члены королевской академии, пробывшие в этом звании не менее 7 лет; все вообще лица, делающие своими заслугами или службой честь отечеству; наконец, лица, уплачивающие в течение трех лет не менее 3000 лир прямого налога с имущества или промышленных предприятий*(712).

С. Палаты комбинированного состава, по началу наследственности и назначения.

В Пруссии Закон 7 мая 1853 г., отменивший ст. 65-68 Конституции 31 января 1850 г., предоставил королю право определить королевским распоряжением состав палаты господ; распоряжение 12 октября 1854 г., изданное на основании этого закона, определяет состав верхней палаты следующим образом.

В состав верхней палаты в Пруссии входят троякого рода члены:

1) принцы королевского дома, призываемые, по достижении совершеннолетия, к участию в палате королем;

2) наследственные члены, каковыми являются: члены гогенцоллерн-гехингенского и гогенцоллерн-сигмаринского княжеских домов; главы медиатизированных имперских княжеских домов; князья, графы и высшее дворянство, призванные к участию в курии господ соединенного ландтага распоряжением 3 февраля 1847 г.; отдельные лица, получившие наследственное право участия в верхней палате в силу особого королевского распоряжения;

3) пожизненные члены, каковыми являются: лица, назначаемые короной, по особому доверию (т. наз. королевские синдики); лица, назначаемые из числа кандидатов, представляемых особыми управомоченными корпорациями (провинциальными союзами графов, владеющих рыцарскими имениями, союзами родов, владеющих крупными фидеикомиссами, союзами старинного и прочного землевладения, университетами, некоторыми специально управомоченными на то королем городами); лица, занимающие в Пруссии четыре высшие придворные должности королевства*(713).

В Австрии, согласно Конст. закону 21 дек. 1867 г., палата господ состоит из совершеннолетних принцев королевского дома; из наследственных членов, каковыми являются главы местных дворянских домов, владеющих крупной земельной собственностью, возведенные наследственно в это достоинство императором; из высших сановников католической церкви, архиепископов и епископов, имеющих княжеское звание; из пожизненных членов, назначаемых императором из числа лиц, оказавших важные услуги государству, церкви, наукам и искусству*(714).

Закон 26 января 1907 г. точнее определяет число пожизненных членов, назначаемых короной: не более 170 и не менее 150 членов*(715). С изданием этого закона назначенный элемент становится безусловно преобладающим в рейхсрате: в 1911 г. число наследственных членов рейхсрата равнялось 78; число высших сановников церкви, членов ex officio - 18*(716).

В Венгрии, согласно Зак. 1885 г., членами палаты магнатов являются лица, имеющие право участия в ней по наследственному праву, по званию или занимаемой должности, в силу пожизненного королевского назначения и, наконец, в силу избрания хорватским сеймом на основании XV Зак. 1881 г.

Наследственными членами палаты магнатов являются: совершеннолетние князья королевского дома; все члены магнатских семей мужского пола, достигшие 24 лет и владеющие в пределах Венгрии недвижимостью, обложенной поземельным налогом в размере не менее 3000 флор. в год; венгерские граждане от рождения, коим наследственное право участия в верхней палате предоставлено королем, по предложению совета министров; натурализованным в Австрии иностранцам это право может быть предоставлено не иначе как в законодательном порядке.

Ex officio членами палаты магнатов являются: бароны королевства и граф пресбургский; два лица, носящих звание стражей короны; губернатор Фиуме, президент и вице-президент высшего суда и президент апелляционного суда в Будапеште. Кроме того, членами верхней палаты ex officio являются высшие представители католической церкви, затем представители греко-католической, евангелической и реформатской церкви, а также аугсбургского исповедания.

Наконец, пожизненными членами палаты магнатов являются лица, возведенные в это звание королем, по предложению совета министров, из числа венгерских граждан, для того чтобы вознаградить их за заслуги и увеличить блеск палаты магнатов. Число пожизненных членов не может быть больше 50 человек,- причем назначения должны происходить постепенно и ни в коем случае не превышать пяти в год. Если, таким образом, в австрийском рейхсрате преобладающим элементом являются в настоящее время члены, назначаемые короной, то в венгерской палате магнатов преобладающим остается по-прежнему аристократический элемент*(717).

II. Выборные верхние палаты.

А. Федеральные палаты. Как уже указано выше, типичным примером федеральной палаты является сенат Североамериканских Соединенных Штатов. Сенат состоит из сенаторов, избираемых законодательными собраниями отдельных штатов, сроком на 6 лет, по два сенатора от каждого штата. Состав сената возобновляется по третям каждые два года. Для того чтобы быть избранным сенатором, необходимо иметь не менее 30 лет от роду, быть в течение 9 лет гражданином Соединенных Штатов и, в момент избрания, жительствовать в пределах данного штата. Президентом сената является, ex officio, вице-президент Соединенных Штатов; он имеет, однако, право голоса только в тех случаях, когда при решении вопроса голоса сенаторов делятся поровну. На случай отсутствия вице-президента Соед. Штатов или замещения им должности президента республики, сенат избирает из своей среды президента pro tempore*(718).

Сенат Соединенных Штатов Мексики имеет аналогичный характер. И в состав мексиканского сената входят по два сенатора от каждого штата и, кроме того, два сенатора от федерального дистрикта. Сенаторы избираются на четыре года, причем состав сената возобновляется наполовину каждые два года. В отдельных штатах сенаторы избираются не законодательными собраниями, а народом; для избрания как сенаторов, так и членов палаты представителей, применяется система двухстепенных выборов. Законодательное собрание объявляет избранным кандидата, получившего на выборах абсолютное большинство голосов, или производит выбор между кандидатами, получившими относительное большинство голосов. Условия пассивного избирательного права в Мексике те же, что и в Североамериканских Соединенных Штатах. Сенат избирает президента и бюро из своей среды*(719).

В Аргентине, как и в Североамериканских Соединенных Штатах, сенат состоит из сенаторов, по два от каждой провинции, а также от столицы, избираемых местными легислатурами сроком на 9 лет. Сенат возобновляется по третям каждые три года. Вице-президент Аргентинской республики является президентом сената; на случай невозможности отправления им своих обязанностей сенат избирает из своей среды президента pro tempore. Пассивное избирательное право обусловлено для сенаторов имущественным цензом. Для того чтобы быть избранным сенатором, кроме 30-летнего возраста, аргентинского подданства, местопребывания в пределах данной провинции, требуется также пользование ежегодной рентой в размере не менее 2000 пезетов, или другим соответственным доходом*(720).

В Швейцарии верхней палатой является кантональный совет. Совет состоит из 44 депутатов. Каждый кантон посылает двух депутатов; каждый полукантон - одного. Конституция не предусматривает вовсе ни способа избрания сенаторов, ни условий избираемости, ни продолжительности пребывания в сенаторском звании, предоставляя решение этих вопросов законодательству отдельных кантонов. Кантональный совет избирает из своей среды для каждой обыкновенной и чрезвычайной сессии президента и вице-президента. Президент и вице-президент двух последовательных сессий не могут быть избраны из числа представителей одного и того же кантона. Депутаты кантонального совета получают вознаграждение из кантональных (а не союзных) средств*(721).

Что касается, наконец, Германской Империи, то, собственно говоря, организация ее настолько своеобразна, что союзный совет империи (Bundesrath), осуществляющий - совместно с народным представительством, рейхстагом,- законодательную власть, вряд ли может быть отнесен вообще к категории верхних палат*(722). Немецкие публицисты, Лабанд, Еллинек, Георг Майер и др., считают союзный совет суверенным органом империи, сближая его не с верхней палатой, а с монархической властью простых конституционных монархий*(723) Союзный совет состоит из представителей от отдельных правительств, входящих в состав империи. Голоса в союзном совете распределены между отдельными государствами весьма неравномерно. Пруссия располагает в союзном совете 18 голосами (в том числе одним голосом, принадлежащим княжеству Вальдек., Бавария - шестью голосами, Саксония и Вюртемберг - четырьмя, Баден и Гессен - тремя, Мекленбург-Шверин и Брауншвейг - двумя, из остальных государств каждое - одним голосом.

Каждое государство может назначить в союзный совет такое же число уполномоченных, каким числом голосов оно в нем располагает, с тем, однако, условием, чтобы уполномоченные одного и того же государства голосовали по каждому вопросу одинаковым образом*(724). Вопросы в союзном совете решаются большинством голосов. По вопросам, касающимся армии, флота и имперских налогов, при разногласии в союзном совете, решающий голос принадлежит императору, если, впрочем, последний высказывается в пользу сохранения существующего status quo*(725). Проекты ревизии имперской конституции почитаются отвергнутыми, если против них в среде союзного совета выскажется 14 голосов*(726). Последним постановлением имеется в виду предоставить, с одной стороны, Пруссии, а с другой - трем наиболее крупным из остальных германских государств, Баварии, Саксонии и Вюртембергу, право отклонения всяких конституционных поправок, угрожающих либо целости империи, либо существованию и относительной независимости отдельных германских государств.

В. Палаты реального представительства на территориальной основе. Во многих европейских государствах выборные верхние палаты находятся в непосредственной связи с выборными же органами местного самоуправления. Непосредственно они являются общегосударственным представительством местных самоуправляющихся общин; и только посредственно - народным представительством, в собственном смысле этого слова. Как таковые они представляют некоторую - правда, более внешнюю - аналогию с верхними палатами, построенными на федеративном начале. Во всяком случае, они являются народными палатами, так как организация самоуправляющейся общины построена на началах народного представительства.

Во Франции сенат состоит из 300 членов, избираемых департаментами и колониями. Пожизненные сенаторы, избранные, на основании Закона 2 августа 1875 г., национальным собранием, сохраняют свое звание и по издании Закона 1884 г., отменившего вовсе институт пожизненных сенаторов; освобождающиеся после их смерти вакансии распределяются, по жребию, между департаментами, которым Закон 1884 г. предоставляет право избрания большего числа сенаторов.

Общее число сенаторов распределяется между департаментами. Для того чтобы быть сенатором, требуется французское подданство, возраст не менее 40 лет и обладание полнотой гражданских и политических прав. Не могут быть сенаторами члены царствовавших во Франции домов, лица, состоящие на военной и морской службе, за весьма немногими исключениями, а также некоторые должностные лица административной и судебной службы. Для выбора сенаторов в каждом департаменте образуется особая избирательная коллегия. В ее состав входят: члены палаты депутатов, избираемые населением данного департамента, генеральные советники, окружные советники, делегаты, избираемые в определенном числе муниципальными советами из среды коммунальных избирателей. Члены сената избираются на 9 лет; состав сената возобновляется по третям каждые 3 года*(727).

В Голландии верхняя палата состоит из 50 членов. Они избираются провинциальными штатами в установленной законом пропорции: от шести сенаторов на провинцию до трех. Для того чтобы иметь право быть избранным членом верхней палаты, необходимо удовлетворять всем условиям, требуемым для избрания членом нижней палаты, и, кроме того, принадлежать к числу наиболее обложенных плательщиков прямых налогов или занимать одну из более важных должностей на государственной, военной, административной, судебной или учебной службе. Члены сената избираются на 9 лет; состав сената возобновляется по третям каждые три года*(728).

В Швеции члены верхней палаты избираются сроком на 9 лет провинциальными советами и муниципальными советами тех городов, которые не представлены в провинциальном совете. Каждый провинциальный и муниципальный совет избирает по одному члену верхней палаты на каждые 30000 жителей; одного депутата он избирает и в том случае, если число жителей данной провинции или города меньше 30000 человек. Членами верхней палаты могут быть избраны лица, достигшие 35-летнего возраста и являющиеся в течение 3 лет, предшествующих выборам, собственниками недвижимости, оцененной для взимания налогов, по крайней мере, в 80 тыс. риксталеров, или уплачивающие в течение того же срока налог с дохода не менее 4000 риксталеров в год. В отличие от членов нижней палаты, члены верхней никакого вознаграждения не получают*(729).

Бельгийская верхняя палата является двойственной по своему составу: одна часть ее членов избирается непосредственно народом, другая - провинциальными советами. Согласно Зак. 7 сент. 1893 г., бельгийский сенат состоит: из членов, избираемых полноправными гражданами, в порядке, установленном для избрания членов палаты депутатов; из членов, избираемых провинциальными советами, в количестве двух на каждую провинцию, имеющую менее 500 тыс. жителей, трех на провинцию, имеющую от 500 тыс. до миллиона жителей и 4-х на провинцию, имеющую более миллиона жителей.

Число сенаторов, избираемых непосредственно избирателями, равно половине числа членов палаты представителей. Для того, чтобы- иметь право быть избранным сенатором, необходимо: 1) быть бельгийцем по рождению или натурализованным; 2) пользоваться политическими и гражданскими правами; 3) иметь местожительство в Бельгии; 4) иметь не менее 40 лет от роду; 5) платить не менее 1200 фр. прямых налогов, включая сюда патенты; или быть собственником или пожизненным владельцем недвижимого имущества, находящегося в Бельгии, оценочный доход которого составляет не менее 12 тыс. фр. В провинциях, где число лиц, удовлетворяющих этим условиям, не достигает соотношения 1 на 500 жителей, список дополняется наиболее обложенными в провинции лицами до достижения означенного соотношения.

Сенаторы, избираемые провинциальными советами, не подлежат никаким условиям ценза; ими не могут быть лица, принадлежащие к составу совета или принадлежавшие к его составу в течение года избрания или двух предшествующих лет.

Наследник престола и королевские принцы являются сенаторами по праву с восемнадцатилетнего возраста; однако, право голоса они приобретают лишь по достижении 25 лет.

С. Палаты классового представительства. Следующим образом характеризует Дженкс двухпалатную систему в отдельных штатах Австралийской федерации: "Говоря вообще, законодательный совет является органом капитала... Напротив, законодательное собрание по своим отличительным особенностям является органом труда. И так как совершенно необходимо соответственное представительство каждой из этих великих партий в управлении страной, то существующий порядок вещей может быть признан в известной мере удовлетворительным"*(730).

И действительно, в четырех австралийских колониях (в Виктории, Западной и Южной Австралии, в Тасмании) избирательное право при выборах в верхнюю палату обусловлено сравнительно высоким имущественным цензом - владением недвижимой собственностью, приносящей ежегодный доход в определенном размере*(731).

Что касается верхних палат европейского континента, то, конечно, они не могут быть признаны представительством капитала, в прямом и непосредственном значении этого слова. Однако и здесь - по крайней мере, в некоторых государствах - имущественный ценз играет немалую роль в конституировании выборных верхних палат.

Так, в Бельгии, например, при выборах в Сенат пассивное избирательное право предоставляется лицам, уплачивающим не менее 1200 фр. прямых налогов, а также владельцам и нанимателям недвижимых имуществ, приносящих не менее 12000 фр. ежегодного дохода. И точно так же имущественный ценз играет значительную роль в нидерландском и датском избирательном праве, при выборах в верхнюю палату.

В некоторых германских государствах мы встречаемся в последнее время с интересной попыткой организации верхних палат на началах соответственного представительства отдельных общественных классов. Как уже указано выше, в Вюртемберге конституционная реформа 1906 г. в состав верхней палаты включает представителей рыцарского дворянства, евангелической и католической церкви, высшей школы, торговли и промышленности, земледелия и ремесла. В Бадене конституционная реформа 1904 г. вводит в состав верхней палаты, наряду с представителями самоуправляющихся союзов, представителей профессиональных корпораций - торговых, сельскохозяйственных и ремесленных камер. Впрочем, и в Бадене и в Вюртемберге представительство общественных групп является привходящим элементом в организации верхних палат; основным элементом остаются, по прежнему, наследственные члены и члены по назначению суверена*(732).

Точно так же в России избираемая часть Государственного Совета организована на началах классового представительства.

D. Народные верхние палаты. Наиболее типичным примером народных верхних палат являются, конечно, палаты отдельных штатов Североамериканской федеральной республики. Здесь, конечно, не может быть и речи о представительстве какого бы то ни было - и в особенности, аристократического меньшинства. Цель верхней палаты - уравновешение властей, урегулирование и ограничение всемогущества единой народной палаты. В Пенсильвании, напр., сенаторы избираются теми же избирателями, как и депутаты нижней палаты. Сенаторы избираются на 4 года; депутаты на два. Каждый избиратель может быть избран сенатором по достижении 21 года. Важнейшее различие, существующее между избранием сенаторов и депутатов, заключается в способе образования избирательных округов. При выборах в палату представителей для определения избирательного метра все население штата, по последней переписи, делится на число депутатов (200), и частное определяет число жителей, посылающих в палату одного депутата. Выборы производятся по графствам, причем каждое графство посылает столько избирателей, сколько раз избирательный метр содержится в общем числе его жителей. Для выборов в сенат страна разбивается на 50 сенаторских округов, каждый из них образует компактную и непрерывную территорию, с одинаковым, по возможности, числом жителей. Каждый округ избирает одного сенатора*(733).

Организация верхней палаты (сената) в других штатах вполне аналогична вышеизложенной. По Брайсу, существующие во всех штатах различия в составе верхней и нижней палаты сводятся к следующему:

1. сенаторские избирательные округа повсюду обширнее палатских округов, обыкновенно вдвое и втрое, а число сенаторов в той же пропорции менее числа народных представителей;

2. сенаторы обыкновенно избираются на более продолжительный срок, чем народные представители: в двадцати четырех штатах они избираются на четыре года, в одном штате (Нью-Джерси) на 3 года, в одиннадцати - на 2 года и только в двух штатах (в Массачусетсе и Род-Айленде) на один год;

3. состав сената большей частью возобновляется не весь за один раз, a по частям: при выборах на четырехлетний срок половина сената выбывает по истечении 2 лет;

4. в некоторых штатах право быть избранным сенатором обусловлено более высоким возрастным цензом и только в одном штате (Делаваре) требуется имущественный ценз. Вообще же ограничения пассивного избирательного права одинаково относятся к обеим палатам; они сводятся к запрещению избирать должностных лиц, духовенство, членов конгресса, а также лиц, не живущих в данном избирательном округе*(734).

На европейском континенте с весьма оригинальной разновидностью народной верхней палаты мы встречаемся в Норвегии.

В Норвегии народ осуществляет законодательную власть через посредство представительного учреждения, стортинга, состоящего из двух секций (а не палат), лагтинга и одельстинга. Члены стортинга, независимо от принадлежности их к той или другой его секции, избираются народом, сроком на 3 года. В первую сессию после выборов стортинг избирает одну четверть общего числа своих членов, образующих верхнюю палату, лагтинг; оставшиеся три четверти членов образуют одельстинг. Само собой разумеется, что при таких условиях одельстинг, по своему социальному составу, ничем не отличается от лагтинга. Нигде механический принцип уравновешения властей, или, другими словами, принцип механической сдержки нижней палаты, не является в такой мере исключительным, как, именно, в организации норвежской верхней палаты*(735).

III. Эклектические (полихромные) верхние палаты.

К рассматриваемой категории относятся палаты, построенные на самых разнообразных началах, имеющие отчасти выборный, отчасти невыборный характер. Такие палаты подобны солнечному спектру: они вбирают в себя все краски политической палитры.

В Дании верхняя палата рикстага - ландстинг, состоит из 65 членов, из которых 12 назначаются королем, 7 избираются Копенгагеном, 45 - избирательными, сельскими и городскими, округами, 1 Борнгольмом и 1 фероерским лагтингом.

Выборы в верхнюю палату двустепенны. Право участия в выборах принадлежит всем избирателям нижней палаты. В Копенгагене все избиратели избирают одного выборщика на 120 голосующих; столько же выборщиков избирают особо избиратели, уплачивающие подоходный налог с дохода не менее 2000 риксталеров в год. Составленная таким образом коллегия выборщиков избирает 7 членов ландстинга от Копенгагена. В других избирательных округах коллегия выборщиков образуется следующим образом: все избиратели сельских округов избирают по одному выборщику на приход. Города, входящие в состав избирательного округа, избирают половину общего числа выборщиков от сельских приходов; между отдельными городами число это распределяется правительством пропорционально числу избирателей каждого из них. В каждом городе половина выборщиков избирается всеми избирателями; другая половина - всеми избирателями, уплачивающими подоходный налог с дохода не менее 1000 рикстал. в год, или, вообще, не менее 75 рикстал. в год прямых налогов в пользу государства и общины. Наконец, в каждом избирательном округе в состав коллегии выборщиков входят, в числе, равном числу сельских приходов округа, сельские избиратели, уплачивающие высшую сумму налогов в пользу государства и общины. Членом ландстинга может быть избран всякий, кто имеет право быть избранным членом нижней палаты, фолькстинга. Члены ландстинга, назначаемые королем, пожизненны; другие члены избираются на 8 лет, причем состав их обновляется наполовину каждые 4 года. Члены ландстинга получают такое же вознаграждение, как и члены фолькстинга; избираются они по правилам пропорциональных выборов*(736).

В Японии членами палаты пэров, по праву рождения, являются члены императорского дома, принцы и маркизы. Графы, виконты и бароны избирают из своей среды представителей, число которых не должно превышать одной пятой общего числа лиц, входящих в состав каждого из этих разрядов, в отдельности. Император имеет право назначать пожизненных пэров из числа лиц, выдающихся своими знаниями или оказавших государству важные услуги. Наконец, в каждом городе и в каждой префектуре 15 наиболее обложенных плательщиков налогов избирают одного представителя; по утверждении императором, избранный таким образом пэр заседает в палате в течение 7 лет*(737).

В России Государственный Совет образуется из членов по назначению и членов по выборам; число первых не должно превышать числа вторых. Члены Государственного Совета по выборам избираются: 1) от духовенства православной российской церкви; 2) от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от академии наук и университетов, и 5) от совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ*(738). Пассивное избирательное право при выборах в Госуд. Совет обусловлено 40-летним возрастом и получением среднего образования*(739). Члены Совета по выборам избираются на 9 лет; состав их обновляется по третям через каждые три года*(740). Члены от земских собраний избираются на три года*(741).

Наиболее сложна и вместе с тем наиболее искусственна организация верхней палаты в Испании.

Испанский сенат состоит: из сенаторов по праву рождения или по занимаемой должности; из пожизненных сенаторов, назначаемых короной; из сенаторов, избираемых государственными корпорациями и наиболее обложенными плательщиками налогов. Общее число сенаторов первых двух категорий не должно превышать 180 человек; таково же должно быть число сенаторов третьей категории.

Сенаторами первой категории являются: сыновья короля и предполагаемый наследник короны, по достижении совершеннолетия; испанские гранды, владеющие ежегодной рентой в размере 60000 пезетов с недвижимости или с других имуществ, приравниваемых законом к недвижимости; высшие представители церкви и высшие чины военной, административной и судебной службы. Избираемые члены сената, в числе 180, распределяются следующим образом: 9 членов избираются духовенством, 6 - академиями, 10 - десятью университетами, 5 - экономическими обществами и 150 - особыми избирательными коллегиями, состоящими из провинциальных депутатов, делегатов, назначенных муниципалитетами, и наиболее обложенных плательщиков налогов; лица последней категории входят в состав избирательных коллегий в числе, превышающем в 4 раза число избирателей первых двух категорий.

Сенаторы, назначаемые короной или избираемые корпорациями и избирательными коллегиями, должны принадлежать к одной из 12 категорий, установленных законом. В состав этих категорий входят: президенты сената и палаты депутатов, депутаты, входившие в состав трех палат или осуществлявшие свои функции в течение 8 лет, министры, епископы, гранды, должностные лица военной и гражданской службы, ученые и профессора, причем от всех лиц, входящих в состав этих категорий, требуется владение постоянным доходом в размере не менее 7500 пезетов в год. Кроме того, могут быть назначены или избраны сенаторами лица, бывшие сенаторами до издания настоящей конституции, лица дворянского происхождения, а также лица, входившие в состав кортесов, или выборных органов самоуправления,- если они владеют ежегодным доходом, в размере не менее 20000 пезетов, или уплачивают казне не менее 4000 пезетов в год прямых налогов.

Сенаторы избираются на 10 лет, причем избираемая часть сената обновляется наполовину каждые 5 лет; она обновляется целиком в случае ее роспуска королем.

Для того чтобы быть сенатором, требуется испанское подданство, тридцатипятилетний возраст, право свободного распоряжения недвижимостью, неопороченность по суду*(742).

 

§ 3. Консервативный элемент в организации верхней палаты

 

Какова бы ни была организация верхней палаты, ее назначение, с точки зрения современного законодателя, заключается в том, чтобы служить сдерживающим началом - "тормозом" в отношении к народному представительству. Не только состав верхней палаты, но и другие особенности ее организации определяются, прежде всего, ее консервативной функцией.

По общему правилу, верхние палаты малочисленнее, по своему составу, нижних. Во Франции в нижней палате 584 члена, в верхней 300; в Швеции - 230 и 150; в Нидерландах - 100 и 50; в Бельгии - 166 и 110; в Норвегии - 93 и 30; в Италии - 508 и 328; в Австрии - 516 и 257 и т. д.*(743).

С другой стороны, избираются члены верхних палат на более продолжительный срок, чем члены нижних. Так, в Бельгии и Румынии продолжительность легислатуры для нижней палаты определена в 4 года, для верхней в 8 лет, во Франции и в Нидерландах - для нижней в 4 года, для верхней в 9 лет; в Испании депутаты избираются на 5 лет, сенаторы (выборные) - на 10 лет.

По отношению к нижним палатам действует, по общему правилу, система интегрального, по отношению к верхним - система частичного обновления: сенаторы, избираемые на 8 лет, подлежат переизбранию в половинном составе через каждые 4 года; сенаторы, избираемые на 9 лет, переизбираются по третям через каждые 3 года*(744).

Сравнительная малочисленность состава, продолжительный срок легислатуры, частичное возобновление верхних палат являются различными средствами, ведущими к одной и той же цели: в среде малочисленной, постепенно и медленно возобновляемой, возникают и складываются легче постоянные традиции, не поддающиеся изменчивым настроениям минуты. Корпоративный дух, образующийся в постоянном собрании, является лучшей гарантией против опасных политических увлечений.

И та же консервативная тенденция лежит в основе повышенных цензовых требований, предъявляемых многими законодательствами к сенатским избирателям; в частности, такой тенденцией объясняется повышение возрастного ценза, установленное для пассивного избирательного права при сенатских выборах.

Так, в Бельгии, Франции, Италии, России и Румынии пассивное избирательное право обусловлено 40-летним возрастом*(745), в Испании - 35-летним*(746), в Пруссии - 30-летним*(747).

Само собой разумеется, что все эти постановления не в состоянии повлиять на общий характер верхней палаты; ее партийный состав определяется не возрастом ее членов и не продолжительностью легислатуры. Тем не менее они налагают известный - более или менее консервативный - отпечаток на ее деятельность: верхняя палата, если не всегда умеренней, то во всяком случае осторожней и бесстрастней нижней палаты.

 

§ 4. Организация верхних палат с точки зрения политики права

 

Из всех вообще разновидностей двухпалатной системы демократическая верхняя палата является теоретически наименее обоснованной, практически наиболее бесполезной. Само собой разумеется, что такая палата никакого меньшинства не представляет; поэтому она не может служить умеряющим и сдерживающим началом в отношении к демократической нижней палате. Конечно, повышенный возрастной ценз, продолжительность легислатуры, частичное возобновление состава обусловливают своеобразный - более или менее консервативный - оттенок в настроениях верхней палаты. Однако различие в "оттенках настроения" не может служить основанием, необходимым и достаточным для усложнения законодательного аппарата, создаваемого двухпалатной системой. Те цели, которым служит демократическая верхняя палата, могли бы быть достигнуты целесообразнее и проще, при существовании одной палаты, удлинением срока ее легислатуры или соответственным изменением ее состава. Современная политическая действительность почти не знает демократических верхних палат. Даже в таких демократических странах, как колонии Австралийской федерации, большинство сенатов имеет отчетливо выраженный плутократический характер. В отдельных штатах Североамериканской федерации значение демократических сенатов совершенно ничтожно; по своему нравственному уровню они ничем не отличаются от нижних палат. Политическая коррупция одинаково господствует в верхних и нижних палатах.

Между сенатором и народным представителем Брайс усматривает одно различие: благодаря малолюдности сената, голос сенатора имеет более важное значение и потому покупается более дорогой ценой*(748). По мнению американцев, важнейшее преимущество двухпалатной системы заключается в том, что ею затрудняется подкуп законодательной власти: если кому-нибудь удалось подкупить членов одной палаты, то у него может не хватить средств для подкупа членов другой*(749).

На континенте Европы единственным примером вполне демократической верхней палаты является норвежский лагтинг. В течение векового существования норвежской конституции нельзя указать ни одного случая, когда бы норвежские законодательные палаты - лагтинг и одельстинг - коренным образом разошлись во взглядах на какой-либо важный законодательный вопрос. По словам Деплacа, в некоторых парламентах, несмотря на двухпалатную систему, отсутствует нижняя палата; Норвегия, несмотря на существование лагтинга, сената не имеет*(750).

Идея представительства меньшинства получает наиболее отчетливое выражение в сенатах наследственной аристократии или "государственных людей". Не подлежит, однако, никакому сомнению, что в условиях новейшего времени аристократическая верхняя палата никакого будущего не имеет. Даже в тех странах, в которых наследственная аристократия, благодаря совокупности своеобразных социальных условий, является до сих пор влиятельным общественным классом, она не обладает достаточными силами для того, чтобы не только остановить, но хотя бы на время задержать могучий напор демократической стихии. По образному выражению Деплacа, современная палата лордов в ее столкновениях с нижней палатой находится в положении средневековых, закованных в доспехи рыцарей, которые неожиданно встретились бы лицом к лицу с современной армией, вооруженной по последнему слову техники*(751).

Демократизация народного представительства неизбежно приводит к тому, что аристократическая верхняя палата становится de facto невозможной: построенные на разных началах, палаты не находят того "общего языка", на котором они могли бы столковаться друг с другом*(752). Демократическому мировоззрению идея наследственного права на власть не может не быть органически чуждой*(753).

В современной публицистической литературе мы почти не встречаем защитников аристократической палаты: даже Лекки, наиболее последовательный противник демократии, считает демократизацию наследственной палаты безусловно неотвратимой*(754). В Венгрии реформа Тиссы (1885) является победой плутократического начала над началом происхождения*(755). В Англии в течение долгого времени палата лордов покупает свое право на существование ценой своего политического ничтожества*(756); в среде английских лордов политический индифферентизм становится все более и более распространенным явлением, парализующим законодательную деятельность верхней палаты*(757). Когда же, в борьбе с демократией, палата лордов пытается занять непримиримую позицию, конституционная реформа 1911 г. - знаменитый "veto bill" - наносит ей жестокий удар, от которого ей вряд ли суждено оправиться. В трагических перипетиях парламентской борьбы 1907-1911 гг. наследственное начало отвергается не только противниками, но и защитниками верхней палаты. Надгробным напутствием этому началу звучит торжественная резолюция, принятая палатой лордов: "Звание пэра впредь не должно давать права на место и голос в верхней палате"*(758).

Подобно наследственной палате, палата, состоящая из членов по назначению главы государства,- палата "государственных людей", в условиях современной действительности является учреждением, отжившим и нежизнеспособным. Ее основной порок - отсутствие не только социального, но и морального авторитета, обусловленное зависимостью ее членов от правительственной власти. Пожизненность назначения зависимости этой отнюдь не устраняет: правительственная власть имеет в своем распоряжении великое множество и разнообразие способов воздействия на разум и совесть своих креатур. Награды и пенсии, чины и титулы, придворные звания и доходные места являются аргументами, весьма убедительными для человеческой слабости.

В дуалистических монархиях назначаемая палата всецело и безусловно зависит от короля; она является покорным орудием в руках его министров. По справедливому указанию Дюприе, в дуалистической Пруссии верховная власть точно так же не пользуется принадлежащим ей правом законодательного вето, как в парламентарной Англии*(759). Объясняется это не только тем, что законопроект, неугодный монарху, почти не имеет шансов пройти через ландтаг, но также и в особенности тем, что, даже одобренный ландтагом, он будет необходимо отвергнут зависимой от монарха палатой господ. В сущности, в дуалистических монархиях назначаемая палата "дублирует" монархическую власть. Наряду с этой властью, энергичной и влиятельной, она является ненужным придатком - воистину, "пятым колесом" государственной колесницы.

В парламентарных государствах законодатели верхней палаты назначаются de facto ответственным министерством; они являются ставленниками министерства, которое в свою очередь, состоит из ставленников нижней палаты. При таких условиях об авторитетности верхней палаты, о политическом равноправии палат не может быть речи*(760). В течение всего продолжительного существования итальянского сената в среде его не прекращаются жалобы на незначительность той второстепенной роли, которая отведена ему в политической жизни страны*(761). По словам одного из сенаторов, сенат является не столько законодательной палатой, сколько трибуналом для ревизии законов и отчетности (una corte di revisione delle leggi e delle contabilita)*(762). Палата депутатов относится к сенату с явным пренебрежением: сплошь и рядом законы поступают десятками в сенат за несколько дней до окончания сессии, и сенат оказывается вынужденным голосовать их a tamburo battente, не имея возможности подвергнуть их обсуждению*(763). При малейших намеках на оппозицию правительство прибегает к обновлению состава сената путем массового назначения новых членов.

Нигде т. н. "swamping" не применяется так часто, как в Италии: так, например, в 1886 г. король одновременно назначает 41 сенатора, в 1890 г. - 75, в 1892 г. - 42, в 1905 - 43*(764). Само собой разумеется, что каждое массовое назначение, роняя само звание сенатора, еще более умаляет политический авторитет сената. По словам известного итальянского государствоведа Пальма, сенат de lege является первой палатой; в действительности, однако, он состоит преимущественно из "конституционных инвалидов". Во всяком случае сенат лишен какой бы то ни было власти в отношении к королю и его министрам, назначающим его членов; министры предопределяют решения сената, влияя соответственным образом на его состав*(765).

Наиболее современными являются верхние палаты, организованные на начале реального представительства. В частности, весьма популярной в настоящее время является идея самостоятельного представительства местных территориальных союзов, наряду с представительством нации, как единого целого. По мнению С.А. Котляревского, бесспорно существует двойственность общественно-государственных интересов, имеющих равное право на государственное выражение; это - интересы государства в его целом - с одной стороны, и интересы отдельных местностей, его частей,- с другой. Различие это не связано ни с профессиональными, ни с классовыми интересами; оно связано лишь с принадлежностью каждого гражданина к союзу государственному и союзу местному; поэтому представительство местностей, как таковых, представительство момента многообразия частей государства, в противоположность моменту его единства, не ослабляет, а усиливает политическое самоопределение нации. Двум вышеуказанным моментам и могут соответствовать две палаты: одна, избранная всеобщим голосованием, другая - местными учреждениями, основанными на всеобщем голосовании,- с необходимыми к нему коррективами,- как, напр., цензом водворения. Существование такой второй палаты обеспечивает местные интересы от чрезмерной централизации. К типу таких палат, между прочим, приближается Земская Палата в известном проекте Основного Закона русского государства*(766). Идея самостоятельного представительства местных интересов несомненно подсказана организацией верхних палат в федеративных государствах. Защитники этой идеи недостаточно считаются с тем глубоким различием, какое наблюдается вообще в политическом строе федеративных и простых государств. В простом государстве необходимо имеется налицо отчетливое и резкое разграничение общеполитических и местных интересов: первые осуществляются центральной властью, вторые - самоуправляющимися местными союзами. Привнесение местных мотивов в решение вопросов национальных точно так же противоречит природе простого государства, как привнесение мотивов общеполитических в решение местных вопросов*(767). Интересы меньшинства защищаются широким развитием самоуправления; в составе народного представительства местность поглощается государством*(768).

С другой стороны, палате всеобщего голосования в достаточной степени знакомы те местные условия, с которыми должен считаться законодатель при установлении законодательных текстов; во всяком случае члены этой палаты являются местными людьми - представителями всех этнографических, национальных и бытовых особенностей политически единого государства. Для того чтобы "земская палата" по своему составу существенно отличалась от палаты народных представителей, необходимо, чтобы земское избирательное право существенно отличалось от национального. Не подлежит никакому сомнению, что в России, например, Государственный Совет, состоящий из представителей современных дворянских земств и купеческих городских самоуправлений, действительно, являлся бы законодательным тормозом, умеряющим и сдерживающим началом, в отношении к Государственной Думе, созываемой на основе всеобщего голосования; но тот же Государственный Совет являлся бы точной копией, ненужным дублером современной третьеиюньской Государственной Думы. При одинаковом характере избирательного права, национального и земского, различие в составе законодательных палат, народной и земской, свелось бы к маловажным особенностям, обусловленным характером выборов,- прямых при избрании депутатов и косвенных при избрании представителей самоуправляющихся союзов; верхняя палата оказалась бы нижней палатой, более или менее испорченной косвенными выборами*(769).

В высшей степени характерно, что во всех почти государствах, организующих верхнюю палату на начале представительства местных территориальных союзов, избирательное право, активное и пассивное, при выборах в эту палату обусловлено более или менее высоким имущественным цензом. По мнению С.А. Котляревского, голландский сенат является представительством местных территориальных союзов; в самой Голландии он носит, однако, прозвание "палаты крезов"*(770); точно так же плутократический характер присущ бельгийскому и шведскому сенатам*(771). И только во Франции сенат, избираемый департаментскими коллегиями, является после реформы 1884 г. учреждением, по существу демократическим. Не представляя никакого меньшинства, французский сенат политического значения не имеет. Дюприе называет его "стражем своего собственного отречения"; чтобы избегнуть нападок и спасти хотя бы свое существование, он старается не пользоваться своими правами*(772). Во всяком случае, никто во Франции не смотрит на сенат как на защитника местных особенностей департаментской жизни; при слабом развитии самоуправления во Франции сенат не может быть чем-либо иным как второй палатой народного представительства.

Как известно, идея реального представительства осуществляется в современной действительности в двоякой форме: не только в форме представительства местных самоуправляющихся союзов, но и в форме представительства социальных (экономических) групп. Организация верхней палаты на основе представительства социальных групп находит убежденного защитника в лице известного французского публициста Дюгьи. По мнению последнего, современные нации слагаются не только из индивидов, но также из групп, образующих совокупность вполне самостоятельных социальных элементов: из групп общинных и семейных, рабочих и земледельческих, промышленных и торговых, научных и религиозных. Для того чтобы парламент был точным представительством страны, он должен состоять из двух палат, из которых одна представляла бы совокупность индивидов, другая - совокупность общественных групп, применительно к системе, устанавливаемой политическим искусством для каждой страны*(773).

Выше нами было уже указано, что идея представительства общественных групп является в одинаковой мере теоретически неправильной и практически неосуществимой*(774). Парламент не может быть "зеркалом" общественной группировки страны - не только потому, что в современном атомизированном обществе существенно важные коллективные интересы нередко лишены какой бы то ни было организации, но и потому, что никакое "политическое искусство" не в состоянии придумать системы равномерно-справедливого представительства бесконечно разнообразных элементов современной общественной группировки. Во всяком случае, ни одна из существующих верхних палат не является представительством всех или даже значительного большинства общественных групп; те из них, которым присущ в большей или меньшей степени классовый характер, являются представительством одного только экономически господствующего класса- аристократии капитала.

Исторической, а не логической необходимостью определяется организация верхних палат. Для того чтобы служить умеряющим и сдерживающим началом в отношении к демократической нижней палате, современная верхняя палата должна быть представительством наиболее влиятельного меньшинства,- меньшинства богатых. Не подлежит никакому сомнению, что именно представительством богатых уже в настоящее время являются многочисленные верхние палаты*(775); но - что еще важнее - даже те палаты, которые построены на существенно иных началах, с течением времени приобретают все более и более выраженный плутократический характер. Так, например, по указанию Брайса, в сенате Североамериканских Соединенных Штатов заседает немало людей, обладающих большими состояниями; некоторые из них попали в сенаторы благодаря тому, что очень богаты, и число таких сенаторов постоянно увеличивается*(776). По словам Лекки, то огромное место (the immense place), которое в настоящее время занимают в составе английского пэрства ничем не выдающиеся представители богатого класса, в значительной мере способствовало умалению достоинства английской аристократии*(777). Темперлей утверждает, что в Англии, согласно установившейся практике, каждая партия, получив в свои руки власть, спешит возвести в достоинство пэра своих наиболее богатых единомышленников; этим объясняется замечаемый в последнее время чрезвычайный рост общего числа английских пэров*(778).

Как бы то ни было, в организации законодательной власти отражается в общих чертах организация современного общества. Антагонизм между трудом и капиталом находит свое выражение в современной двухпалатной системе. Верхняя палата становится цитаделью капитала.

 

§ 1. Начало равноправия палат

 

Под двухпалатной системой понимается такая организация законодательной власти, при которой окончательное установление законодательного текста совершается путем соглашения между двумя самостоятельными коллегиальными учреждениями - первой и второй, или верхней и нижней палатой.

Равноправность обеих палат и необходимость соглашения между ними для издания всех, без исключения законов - таковы существенные моменты в понятии двухпалатной системы*(779).

В современных конституционных государствах обе палаты, кроме законодательной, осуществляют ряд других судебных и административных функций. Права палат по осуществлению этих функций могут быть и, действительно, бывают неодинаковыми.

Так, например, поскольку парламент является органом судебной власти, право предания суду принадлежит нижней палате, право суда - верхней. В Англии всякое лицо по обвинению во всяком преступлении может быть нижней палатой предано суду верхней (impeachment); по общему правилу, такая процедура на практике применялась к советникам короны. По обвинению в государственных или тяжких уголовных преступлениях (high treason and felony) пэры Англии имеют право судиться палатой лордов (judicium parium); они предаются суду вердиктом суда присяжных. В некоторых - совершенно исключительных - случаях палата лордов является высшим апелляционным судом по делам уголовной и гражданской юстиции*(780). На континенте Европы институт impeachment'a утрачивает свойственный ему в Англии универсальный характер; он становится специальной судебной процедурой, осуществляющей начало уголовной ответственности министров*(781). Во Франции и в Италии, по декрету главы государства, сенат обращается в верховный уголовный суд для рассмотрения дел о государственной измене и покушении на безопасность государства*(782).

В парламентарных государствах не только направление деятельности правительственной власти, но и сам состав правительства определяются, по общему правилу, нижней палатой. А так как законодательная и правительственная функции находятся в тесной и неразрывной связи, то и в области законодательства нижней палате принадлежит преобладающее значение. Однако формальное равноправие палат в законодательной деятельности отнюдь не отрицается парламентарным режимом: законы издаются не иначе как по соглашению между палатами*(783).

В некоторых государствах на сенат возлагаются функции, имеющие не законодательный, а правительственный характер. Так, например, в Североамериканских Соединенных Штатах сенат санкционирует наиболее важные акты, исходящие от главы исполнительной власти,- заключенные им международные трактаты, а также назначения на высшие должности федерации*(784). Во Франции роспуск палаты депутатов президентом республики обусловлен согласием сената.

Наконец, определяя порядок своей деятельности, сенат и палата депутатов являются вполне автономными учреждениями, независимыми друг от друга: они избирают свое бюро и издают наказы, регулирующие порядок их внутреннего делопроизводства. В России кредиты на содержание Госуд. Совета и Госуд. Думы с их канцеляриями и состоящими при них установлениями включаются в роспись в суммах, определенных Советом и Думой, по принадлежности*(785).

Несмотря на указанные черты различия, основным началом, определяющим правовую природу двухпалатной системы, является совместное участие палат на равном праве в законодательной власти. Согласно этому началу, право законодательной инициативы принадлежит каждой из законодательных палат; законопроекты, возникающие по инициативе правительства, могут быть первоначально вносимы в любую из них; право внесения поправок в обсуждаемые проекты принадлежит одинаковым образом верхней и нижней палате; их соглашением устанавливается окончательный текст закона*(786).

 

§ 2. Роль верхней палаты в области финансового законодательства

 

В большинстве современных конституций мы встречаемся с одним исключением из общепризнанного начала законодательного равноправия палат. Исключение это касается финансовых законов, государственной росписи доходов и расходов, а также законов, устанавливающих новые налоги. Вслед за common law Англии, современные конституции признают за палатой депутатов в отношении к финансовым законам т. н. право приоритета: проекты налоговых законов и государственной росписи должны быть первоначально вносимы в палату депутатов; отсюда они поступают в верхнюю палату*(787).

Само по себе право приоритета, принадлежащее нижней палате, нисколько не умаляет законодательных полномочий, принадлежащих верхней: в отношении к финансовым проектам, поступающим из нижней палаты, она сохраняет и право законодательных поправок, и право законодательного veto.

В Англии уже в 1671 г., вследствие конфликта между палатами, нижняя палата устанавливает следующее начало: никакие поправки в финансовые билли не могут быть вносимы палатой лордов; она должна либо одобрить, либо отвергнуть их целиком. В эпоху Блекстона начало это становится общепризнанным. Во время знаменитого в истории Англии бюджетного конфликта 1909 г. спор между верхней и нижней палатой идет не о праве внесения поправок, a о праве отклонения верхней палатой финансовых биллей, одобренных нижней. В ноябре 1909 г. палата лордов отказывается пропустить бюджет; возникший таким образом конституционный конфликт разрешается veto-bill'ем 1911 г.*(788).

Само собой разумеется, что непризнание за верхней палатой права внесения поправок в финансовые билли влечет за собой чрезвычайное умаление ее власти в области финансового законодательства: отклонение бюджета является если не революционной, то, во всяком случае, настолько радикальной мерой, что ее применение возможно в совершенно исключительных и редких случаях.

Пример Англии почти не встречает подражания в европейских конституциях; и только в некоторых германских конституциях - Баденской, Вюртембергской и Прусской - мы неожиданно встречаемся с нормой, вполне соответствующей английскому началу: предоставляя в вопросах финансового законодательства право приоритета нижним палатам, конституции эти отказывают верхним в праве поправок*(789). По общему правилу, современные конституции дальше предоставления нижним палатам в рассматриваемой области права приоритета не идут.

И тем не менее в громадном большинстве современных государств полномочия верхних палат в отношении к финансовому законодательству весьма ограничены; во всяком случае о равноправии палат в этой области не может быть речи. Парламентская практика из права приоритета, принадлежащего нижним палатам, выводит существенные ограничения права поправок, принадлежащего верхним: радикальная поправка к законопроекту, поступившему из нижней палаты в верхнюю, всегда может быть рассматриваема как новый законопроект, возникший по инициативе верхней палаты; между тем последней в вопросах финансового законодательства право инициативы не принадлежит*(790).

De facto наиболее ограничены права верхних палат в отношении к бюджету. Бюджет, по своей природе является срочным законом. Он должен быть издан к определенному моменту; он действует в течение года. По общему правилу, обсуждение бюджета в палате депутатов весьма продолжительно; в сенат он поступает в последний момент, накануне наступления сметного года. При таких условиях прохождение бюджета через сенат является в большинстве случаев простой формальностью: у сената нет времени не только его исправить, но даже его обсудить*(791).

 

§ 3. Междупалатные конфликты и средства их разрешения

 

При строгом и последовательном осуществлении начала равноправности законодательных палат, конфликты, возникающие между ними, по существу, неразрешимы. А между тем в законодательной практике нередко встречаются неотложные вопросы - вопросы, которые так или иначе должны быть разрешены. Как быть, например, в том случае, если обе палаты одинаково признают безусловную необходимость издания того или другого закона и в то же время на определенном его содержании согласиться не могут? Бюджет должен быть издан; как быть, если одобренный нижней палатой, он отвергается верхней?

Не подлежит никакому сомнению, что все применяемые на практике способы разрешения междупалатных конфликтов всегда и необходимо колеблют начало равноправности палат, усиливают значение одной палаты в ущерб другой. На практике применяются способы двоякого рода: политические и правовые.

К политическим способам мы относим, с одной стороны, досрочный роспуск главой государства палаты народных представителей, а с другой - массовое назначение членов, входящих в состав невыборной верхней палаты. Первый способ увеличивает значение верхней, второй - значение нижней палаты.

Не может быть речи о равноправности палат как в том случае, когда верхняя палата, отвергнув предложение нижней, добивается ее роспуска, так и в том, когда нижняя палата, отвергнув предложения верхней, добивается массового назначения пэров, готовых уступить ее требованиям.

По существу, досрочный роспуск только в самых исключительных случаях дает положительные результаты: по общему правилу, в междупалатных конфликтах сочувствие общественного мнения на стороне нижней палаты; поэтому новые выборы не меняют ее состава.

Что касается массового назначения пэров - пожизненных и тем более наследственных, то, конечно, такой способ разрешения конфликтов наносит существованию верхней палаты непоправимый удар. В Англии последний случай его применения имел место в 1711 году, когда королевой Анной назначено было 12 новых пэров для того, чтобы сломить упорство верхней палаты, противившейся заключению Утрехтского мира. Однако, только благодаря угрозе массового назначения пэров, в 1832 г. палата лордов вынуждена была согласиться на избирательную реформу, в 1911 г.- на знаменитый veto-bill. В то время, как в 1832 г., для того чтобы в верхней палате составилось в пользу избирательной реформы большинство, необходимо было назначить от 40-80 пэров, в 1911 г. для того, чтобы составилось большинство в пользу veto-bill'я, предположено было назначить от 300-400 пэров. По справедливому заявлению Бальфура, палата лордов была бы подобной мерой "целиком и решительно уничтожена как институт"*(792).

Как уже указано выше, массовое назначение новых сенаторов неоднократно применялось в Италии; отчасти поэтому политическое значение итальянского сената совершенно ничтожно.

Из правовых способов разрешения междупалатных конфликтов только один вполне совместим с началом равноправности законодательных палат.

Мы имеем в виду институт т. н. согласительных комиссий. Институт этот известен законодательству немногих государств: России, Саксонии, Дании, Испании и Португалии; на практике, однако, он применяется почти повсеместно*(793). В случае возникновения между палатами конфликта, спорный вопрос передается на рассмотрение комиссии, состоящей из равного числа членов от каждой палаты; решение комиссии ставится на голосование в каждой палате в отдельности. Само собой разумеется, что рассматриваемый способ далеко не всегда гарантирует действительное разрешение конфликта.

Гораздо действительнее другое средство - соединенное заседание законодательных палат. Для решения междупалатных конфликтов это средство применяется, однако, лишь в двух государствах - в Австралийской федерации и Норвегии*(794). В Австралии, по Конституции 1900 г., федеральный парламент состоит из двух палат. В случае конфликта между ними, они должны быть распущены с назначением новых выборов. Если при новом составе парламента палаты опять-таки не придут к соглашению по спорному вопросу, они образуют совместное заседание, в котором вопрос этот решается большинством двух третей голосов*(795).

Порядок издания законов в Норвегии существенно отличен от обычного при двухпалатной системе порядка. Каждый законопроект вносится первоначально в одельстинг либо одним из его членов, либо от имени правительства одним из министров. Принятый одельстингом законопроект направляется в лагтинг, который его либо принимает, либо отвергает, и, в последнем случае, возвращает в одельстинг со своими замечаниями. Последний рассматривает эти замечания и либо отказывается от законопроекта, либо посылает его вновь в лагтинг, с изменениями или без них. После того как законопроект, дважды направленный одельстингом в лагтинг, возвращается не принятый во второй раз в одельстинг, обе секции стортинга соединяются в общее собрание и решают вопрос большинством двух третей голосов. Между каждым из обсуждений законопроекта, предшествующих общему собранию, должно протечь не менее трех дней*(796).

Не подлежит сомнению, что применяемый в Австралии и Норвегии порядок разрешения конфликтов между палатами противоречит принципу безусловной и строгой их равноправности. При совместном решении вопросов нижняя палата уже в силу большего числа своих членов получает перевес над верхней; в некоторых, впрочем, случаях, при партийной раздробленности нижней палаты и однородном партийном составе верхней, перевес может оказаться на стороне последней.

В некоторых конституциях мы встречаемся с весьма оригинальными способами разрешения междупалатных конфликтов.

Так, напр., в Саксонии в случае неустранимого разногласия между законодательными палатами по поводу законопроекта, предложенного правительством, последний считается отклоненным только в том случае, если в одной из палат выскажется против него не менее двух третей голосов*(797).

Весьма сложный порядок разрешения конфликтов между верхней и нижней палатой, сенатом и буржуазией, установлен конституцией Гамбурга*(798). Мы не останавливаемся на изложении относящихся к рассматриваемому вопросу постановлений этой конституции, так как, при всей своей оригинальности, общего значения и интереса они не представляют.

В Квинсленде, одной из австралийских колоний, Законом 1908 г. вводится референдум, как средство разрешения междупалатных конфликтов*(799). В Бельгии в 1891 г. клерикальное министерство Beernaert'a предлагает конституционную поправку, предоставляющую короне право обращения к народному голосованию,- т.е. инициативу референдума для разрешения конфликтов, возникающих между палатами*(800). С той же целью - и так же безрезультатно - референдум предлагается в Англии в 1908 г. палатой лордов*(801).

Наиболее опасны междупалатные конфликты в тех случаях, когда законодательный вопрос, по самому существу своему, является неотложным и срочным. Некоторые конституции предусматривают способ установления бюджета, или издания финансового закона, или определения ежегодного контингента набора, несмотря на отсутствие соглашения между палатами.

Так, в Швеции и Бадене, если по поводу финансового закона не может состояться соглашение между палатами, то складываются голоса, поданные в каждой из палат в пользу решения, предложенного нижней палатой; решение это считается принятым, если в его пользу выскажется большинство голосов, поданных в обеих палатах*(802).

В Австрии, если относительно размера некоторых статей бюджета или, в законе о наборе, относительно размера призываемого контингента новобранцев не может установиться согласие между обеими палатами, несмотря на неоднократные совещания, то считается принятым низший из предложенных размеров*(803). В России, если между Думой и Советом возникает разномыслие относительно размеров включенных в проект государственной росписи кредитов и это разномыслие не может быть устранено согласительной комиссией, соответственный кредит вносится в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи*(804). Точно так же, если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году*(805). В случае неутверждения бюджета к началу сметного года почти во всех государствах применяется институт т.н. "предварительных двенадцатых долей": в законодательном порядке отпускается в распоряжение правительства на каждый месяц безбюджетного управления по одной двенадцатой доли приблизительно вычисленного бюджета*(806). И только в России установлен порядок, умаляющий существенным образом бюджетные полномочия парламента. Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям совета министров, в распоряжение министров и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов*(807).

 

§ 4. Английский veto-bill

 

Вопрос о междупалатных конфликтах наиболее редикально решается новейшим законодательством Англии: veto-bill 1911 года упраздняет основное начало двухпалатной системы - начало равноправности палат в области их законодательной деятельности*(808).

В зависимости, с одной стороны, от состава палаты лордов, почти исключительно наследственного, а с другой - от "двухпартийной" организации английского парламентаризма, отношение английских палат друг к другу носит весьма своеобразный характер. В палате общин периодически, в зависимости от исхода выборов, сменяется либеральное и консервативное большинство; в палате лордов большинство всегда и необходимо остается консервативным. Никакие назначения новых пэров, исходящие от либеральных кабинетов, не могут изменить консервативного состава верхней палаты: либерал, назначенный пэром, становится консерватором. В 1831 году было 128 либеральных пэров; с 1831 г. по 1910 г. либеральными кабинетами было создано 215 новых пэров; а между тем в 1911 г. за либеральное правительство голосуют 46 пэров, против - 253.

При таких условиях отношение между палатами в Англии периодически меняется: когда у власти консервативная партия, палата лордов de facto себя упраздняет; когда у власти либеральная партия, конфликт между палатами становится хроническим.

Никакие компромиссы между либеральной нижней и консервативной верхней палатой, по существу, невозможны. Английская конституция не располагает никакими ресурсами для устранения конфликтов, возникающих между ними. Массовое назначение пэров стоит в очевидном противоречии с наследственным характером верхней палаты; во всяком случае, оно является сильно действующим средством, убивающим при частом повторении больной организм. Роспуск нижней палаты, как средство разрешения возникающих между палатами конфликтов, несовместим с резко-партийной организацией английского парламента: либералы не могут предоставить консерваторам верхней палаты права свергать либеральный кабинет ежегодно, тогда как они сами имеют возможность это сделать только раз в шесть лет на общих выборах. Соединенные заседания палат неприменимы к условиям английской политической жизни: при одинаковом численном составе палат консерваторы верхней и нижней палаты имели бы в соединенном заседании необходимый перевес над либералами нижней. В 1910 г. консерваторы верхней палаты, по отклонении vetto-bill'я, предлагают, как средство разрешения конфликтов между палатами, народный референдум. Предложение верхней палаты отвергается либеральным правительством - не только потому, что референдум, по существу, несовместим с парламентарной системой правления, но и потому, что в условиях английской действительности референдум явился бы партийным орудием в руках верхней палаты: консервативная нижняя палата оставалась бы, по прежнему, всемогущей; либеральной на каждом шагу угрожал бы референдум*(809).

Вопрос об органическом изменении исторически сложившихся отношений между английскими палатами на законодательную очередь ставится в 1907 г., после того как палата лордов отвергает ряд законопроектов, одобренных нижней палатой: о выкупе питейных концессий, о школьной реформе, о плюральном голосовании*(810). Уже тронная речь от 12 февраля обращает внимание парламента на необходимость разрешения "серьезных вопросов, возникших вследствие несчастного разногласия между двумя палатами,- вопросов, нарушающих действие парламентарной системы". 24 июня 1907 г. палата принимает резолюцию, предложенную Кемпбель-Баннерманом: "Для того чтобы воля народа, как она выражена его представителями, была осуществлена, необходимо, чтобы право другой палаты отклонять или изменять предложения, исходящие от нашей палаты, было таким образом изменено, чтобы окончательное решение нижней палаты могло получить силу закона в пределах одной и той же легислатуры".

Вето-билль 1911 г. является исполнением программы, начертанной еще в 1907 г. Баннерманом.

Непосредственным поводом к этому биллю служит отклонение верхней палатой бюджета 1909 г.; реформа осуществляется посредством угрозы массового назначения новых пэров. Пред этой угрозой склоняется палата лордов; после долгой и упорной борьбы она вынуждена вотировать билль, являющийся, по существу, ее смертным приговором.

Сущность Закона 1911 г. заключается в следующем.

Билль, который, по удостоверению спикера нижней палаты, имеет финансовый характер, не может быть ни изменен, ни отклонен палатой лордов.

Всякий билль, в течение трех парламентских сессий в пределах одной легислатуры, трижды принятый палатой общин и трижды отклоненной верхней палатой, становится, после утверждения его королем, законом, если между первым принятием билля в нижней палате и его утверждением королевской властью пройдет не менее 2 лет.

Срок легислатуры уменьшается с семи до пяти лет.

В настоящее время трудно говорить в применении к Англии о двухпалатной системе. Конечно, верхняя палата существует; она может - до некоторой степени - и впредь служить сдерживающим началом, законодательным тормозом в отношении к нижней палате. И тем не менее, в Англии, после билля 1911 г., законодательная власть принадлежит одной палате: всякая воля палаты общин, санкционированная королем, становится законом; для того чтобы претворить свою волю в закон, палата общин должна только быть настойчивой и твердой; она должна не считаться с палатой лордов.