О федеральной целевой программе "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)" (М.В. Зюльманова, "Налоговый вестник", N 4, апрель 2005 г.)

О федеральной целевой программе
"Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)"

1. Цели и задачи федеральной целевой программы

Федеральная целевая программа "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)", утвержденная постановлением Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 (далее - Программа), представляет собой документ, в котором отражены приоритетные направления развития налоговых органов Российской Федерации на три года.

Практика деятельности налоговых органов до 2002 года выявила бесперспективность работы, направленной на устранение недостатков действующей налоговой системы посредством внесения в нее отдельных изменений, не связанных единой программой.

Программно-целевой подход к решению проблем развития налоговой системы и повышения эффективности налогового администрирования, на котором основывалась разработка Программы, явился, по нашему мнению, оптимальным, поскольку предполагал рассмотрение в едином комплексе, с одной стороны, целей, задач и способов их решения, а с другой стороны, - их организационного, финансового, материально-технического и кадрового обеспечения.

Как известно, налоговые органы обрабатывают очень большие объемы информации. Эффективность функционирования системы налогового администрирования существенно сдерживается недостаточным количеством технических средств, отвечающих современным требованиям, отсутствием единообразия и низкой функциональностью программного обеспечения. Работники налоговых органов всех уровней выполняют много трудоемких, ручных операций. В значительной степени это связано с тем, что основной поток информации поступает в налоговые органы от налогоплательщиков и государственных органов в бумажном виде. По-прежнему высока доля ручного труда на этапах планирования, подготовки и проведения налоговых проверок, а также учета платежей и составления налоговой отчетности.

Для обеспечения эффективной работы территориальных налоговых органов необходимо существенно расширить объем взаимодействия с соответствующими министерствами и ведомствами, территориальными органами Федерального казначейства, другими государственными органами в части обмена информацией в электронном виде.

Одной из актуальных проблем является создание эффективной системы администрирования крупнейших налогоплательщиков, которые обеспечивают до 50% поступлений в консолидированный бюджет.

В связи с этим были определены следующие основные цели Программы:

1) совершенствование контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с целью обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от исполнения ими налоговых обязательств;

2) изменение приоритетов в работе налоговых органов всех уровней с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков, расширения сферы предоставляемых им услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязательств;

3) повышение эффективности функционирования налоговой системы за счет внедрения новых информационных технологий, оснащения современными системами ведения технологических процессов и оперативными средствами управления, оптимизации затрат и развития ресурсного обеспечения.

Реализацию поставленных целей обеспечивает выполнение следующих основных задач Программы:

1) совершенствование механизмов обеспечения поступлений налогов и сборов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, усиление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

2) развитие системы учета налогоплательщиков, обеспечивающей оперативный контроль за деятельностью всех субъектов налогообложения;

3) повышение правовой грамотности, информированности налогоплательщиков и, как следствие, уровня добровольного соблюдения ими законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

4) создание, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, программно-технической и телекоммуникационной системы налоговых органов с учетом обеспечения безопасности информации;

5) внедрение прогрессивных форм организации и администрирования налоговых органов;

6) повышение профессионального уровня работников налоговых органов, обеспечение соблюдения ими профессиональной этики, справедливого и беспристрастного отношения к налогоплательщику.

Каждая из вышеуказанных целей была увязана с ожидаемым конечным результатом, который должен быть достигнут по окончании реализации Программы (см. табл. 1).

Таблица 1

Цели и ожидаемые конечные результаты федеральной целевой программы
"Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)"

N п/п	Цели	Ожидаемые результаты
1	Обеспечение стабильного поступле- ния налогов и сборов	Повышение собираемости налогов сборов на 3%
2	Улучшение обслуживания налогопла- тельщиков	Увеличение доли поступлений, внесенных налогоплательщиками в добровольном порядке, на 5%
3	Повышение эффективности функцио- онирования налоговой системы	Высвобождение 8% численности работников налоговых органов

2. Источники и направления расходования средств

Общий объем финансирования Программы, определенный постановлением Правительства РФ от 21.12.2001 N 888, составил сумму около 17 млрд руб.

В качестве источников финансирования Программы были определены:

- средства федерального бюджета - 7 млрд руб. (41% от общего объема финансирования Программы);

- иностранные кредиты [средства займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР)], предоставляемые под гарантии Правительства РФ по отдельным решениям, - 3 млрд руб. (18% от общего объема финансирования Программы);

- средства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, привлекаемые на договорной основе, - 7 млрд руб. (41% от общего объема финансирования Программы).

Согласно постановлению Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 для реализации Программы определены три направления расходования средств (см. табл. 2).

Таблица 2

Направления расходования средств	Выделенные средства	Доля выделенных средств в общем объеме финанси- рования Программы
НИОКР	0,3 млрд руб.	1,5%
Капитальные вложения	10,8 млрд руб.	64%
Прочие текущие расходы	5,9 млрд руб.	34,5%

Кроме того, составной частью реализации Программы является проект "Модернизация налоговой службы-2" (далее - Проект), финансируемый за счет средств МБРР. Все компоненты Проекта тесно связаны с целями и задачами, поставленными Программой. Средства МБРР составляли около 18% от общего объема финансирования Программы.

В реализации мероприятий Программы участвовали все 82 территориальные налоговые и 15 межрегиональных инспекций.

3. Механизм контроля за ходом выполнения мероприятий Программы

МНС России провело большую работу по разработке и внедрению механизма контроля за ходом выполнения мероприятий Программы:

1) во исполнение п. 2 постановления Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 был издан приказ МНС России от 15.01.2002 N БГ-3-16/14 "Об организации работ по выполнению программных мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)" и создана рабочая группа по реализации программных мероприятий из числа ведущих специалистов Министерства;

2) ежегодно утверждался План реализации Программы на соответствующий год и распределялись средства федерального бюджета и средства, привлекаемые на договорной основе, по Управлениям МНС России по субъектам Российской Федерации;

3) в целях обеспечения управления реализацией Программы и контроля за ходом ее выполнения был издан приказ МНС России от 19.08.2002 N БГ-3-25/447 "О структуре управления федеральной целевой программой "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)".

В соответствии с этим приказом МНС России был создан директорат Программы, который формировался из штатных сотрудников структурных подразделений МНС России и территориальных налоговых органов. Директорат Программы имел следующие основные задачи:

- управление реализацией Программы;

- планирование и контроль за ходом реализации, координация деятельности участников Программы;

- контроль за эффективным и целевым расходованием финансовых средств и материально-технических ресурсов;

- подготовка информационных и аналитических материалов и т.д.

Директорат Программы возглавлял генеральный директор - Министр Российской Федерации по налогам и сборам.

На региональном уровне и при необходимости на местном уровне были созданы координационные комитеты по реализации мероприятий Программы и рабочие группы, формировавшиеся из штатных сотрудников соответствующих территориальных налоговых органов.

Иными словами, была предложена и реализована следующая структура управления реализацией Программы (см. схему).

Структура управления Программой

             /----------------------\         /----------------\

             | Директорат Программы |--------| Департаменты и |

             \----------------------/         | Управления МНС |

        /----------+--------------\           \----------------/

                  |              

/----------------\ |  /-------------------------\

| Управление  по | |  | Департамент финансового |

|  модернизации  | |  |     обеспечения         |    Федеральный уровень

\----------------/ |  \-------------------------/

___________________|____________________________________________________

                   |

              /-------------------------\       /-------------\

              | Координацтонный комитет |------| Отделы ИМНС |

              \-------------------------/       \-------------/

          /--------+------------------\

                  |                  

   /--------------------\     /----------------\

   | Отдел комплексного |     | Рабочие группы |

   |     развития       |     \----------------/    Региональный уровень

   \--------------------/

___________________|____________________________________________________

                   |

              /-------------------------\       /-------------\

              | Координацтонный комитет |------| Отделы ИМНС |

              \-------------------------/       \-------------/

                               /----------------\

                               | Рабочие группы |

                               \----------------/      Местный уровень

4) в целях обеспечения объективности данных, позволяющих оценить полученные результаты, полноту выполнения и эффективность реализации конкретных программных мероприятий, объемы и целевой характер использования выделенных средств федерального бюджета, а также привлекаемых на договорной основе средств региональных и местных бюджетов, приказом МНС России от 03.09.2002 N ВГ-3-25/477 был утвержден Порядок контроля за ходом реализации программных мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)".

Этим документом были определены формы, сроки, периодичность, структура, а также порядок представления отчетных материалов о ходе реализации Программы в соответствующие подразделения центрального аппарата МНС России.

При этом была установлена строгая вертикаль осуществления контроля за ходом реализации мероприятий Программы, согласно которой руководители Управлений МНС России по субъектам Российской Федерации обеспечивали организацию работы в нижестоящих налоговых органах. Наряду с этим на региональном уровне осуществлялись формирование и представление отчетных данных соответствующим структурным подразделениям центрального аппарата МНС России, ответственным за реализацию мероприятий Программы.

Структурные подразделения центрального аппарата МНС России, участвовавшие в реализации программных мероприятий, осуществляли контроль за ходом их выполнения, сбор, обобщение, анализ и оценку полученных от региональных налоговых органов отчетных материалов по конкретным мероприятиям Программы, готовили на их основе предложения по совершенствованию механизма реализации программных мероприятий.

4. Представление сведений о ходе выполнения Программы

В соответствии с утвержденным Порядком контроля Управления МНС России по субъектам Российской Федерации представляли, наряду с аналитическим отчетом о ходе реализации программных мероприятий, сведения по четырем формам внутренней отчетности, в частности внутреннюю форму отчетности "Использование средств, выделяемых на осуществление конкретных мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)"" (форма N 1-ЦП, приложение 1).

Структура этой формы и включенные в нее показатели содержали информацию о фактическом поступлении и использовании средств по источникам финансирования, подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации бюджетной классификации Российской Федерации (БК РФ), а также направлениям расходования средств (НИОКР, капитальные вложения, прочие текущие расходы) в разрезе каждого конкретного мероприятия и подмероприятия Программы, определенного постановлением Правительства РФ от 21.12.2001 N 888. Это позволяло на региональном и федеральном уровнях анализировать темпы освоения поступивших на реализацию Программы средств, а также принимать соответствующие решения по их эффективному использованию.

Кроме того, данная отчетность корреспондировала в основной массе своих показателей с государственной статистической отчетностью по форме N 1-БЗ "Сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования выполнения федеральных целевых программ", утвержденной постановлением Госкомстата России от 16.11.2000 N 111 (с 2003 года - форма N 1-ФП, утвержденная постановлением Госкомстата России от 10.10.2002 N 199).

В целях исключения ручного ввода данных и автоматизации процесса формирования внутренней отчетности МНС России по форме N 1-ЦП приказом МНС России от 03.11.2003 N БГ-3-16/593@ были утверждены форма информационного ресурса "Журнал учета средств, выделяемых на осуществление конкретных подмероприятий ФЦП "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)" и Порядок его заполнения.

Таким образом, в МНС России сформировалась база данных, позволявшая организовать учет информации о поступлении и использовании средств, выделяемых на Программу, в разрезе:

- конкретных подмероприятий;

- источников финансирования;

- направлений расходования средств;

- подразделов функциональной классификации расходов бюджетов БК РФ;

- предметных статей (подстатей) экономической классификации расходов бюджетов БК РФ.

Итак, сквозной принцип создания формы N 1-ЦП предполагал представление подготовленной в автоматизированном режиме отчетности на уровне инспекций МНС России своему вышестоящему управлению с последующим формированием сводного отчета по управлению и представлением его в установленные сроки в МНС России по электронным каналам связи (подлинники - на бумажном носителе).

Ежеквартальный мониторинг за ходом реализации мероприятий Программы, осуществлявшийся в соответствии с разработанным МНС России Порядком, позволял оперативно контролировать сроки реализации программных мероприятий, целевое и эффективное использование средств, выделявшихся на их реализацию, включая как средства федерального бюджета, так и иные привлекаемые в установленном порядке средства.

5. Разработка показателей, позволявших определять
результативность мероприятий Программы

В процессе реализации Программы был разработан Перечень показателей, определяющих результативность мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)", который позволял оценить ход ее выполнения по первому критерию - обеспечение стабильного поступления налогов и сборов - и включал 11 показателей (см. табл. 3).

Таблица 3

N п/п	Показатель	Комментарий	Ед. изм.
1	Собираемость налогов и сборов	Отношение суммы начислений к поступ- лениям налогов и сборов	%
2	Динамика объема начисленных к уплате налогов и сборов	По сравнению с соответствующим пери- одом прошлого года	%
3	Динамика поступлений налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему	По сравнению с соответствующим пери- одом прошлого года	%
4	Динамика задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым платежам	По сравнению с соответствующей датой прошлого года	%
5	Количество налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговом органе: - организаций; - физических лиц	Приводились данные на конец отчетного периода	ед.; чел.
6	Доля налогоплательщиков: - не представляющих отчетность; - представляющих "нулевую" отчетность	Приводились данные на конец отчетного периода	%
7	Динамика сумм дополнительно начисленных налогов и сборов в консолидированный бюджет по результатам контрольной работы	По сравнению с соответствующим периодом прошлого года (без учета сумм пеней по текущей задолженности)	%
8	Динамика сумм дополнительно взысканных платежей по результатам контрольной работы	По сравнению с соответствующим периодом прошлого года	%
9	Сумма дополнительно взысканных платежей по результатам контрольной работы в расчете одного работника налогового органа	Использовалась фактическая численность работников налоговых органов без пер- сонала, занятого охран и обслуживанием зданий	тыс. руб.
10	Сумма дополнительно взысканных платежей по результатам выездных налоговых проверок налогоплательщиков-организаций в расчете на одну проверку		тыс. руб.
11	Уровень выполнения задания по мобилизации налоговых и неналоговых доходов, контролируемых МНС России, в федеральный бюджет	Использовалось установленное задание (без единого социального налога), доведенное до Управлений МНС России	%

По мнению автора, система представленных показателей была чересчур перегружена и приводила к несопоставимости полученных результатов. Для проведения эффективной оценки хода выполнения Программы было достаточно трех (максимум пяти) показателей, в частности первого, третьего, восьмого, десятого показателей.

Система показателей, позволявшая оценить ход выполнения Программы по второму критерию - улучшение обслуживания налогоплательщиков, включала 12 показателей, носивших в основном оценочный характер (см. табл. 4).

Таблица 4

N п/п	Показатель	Комментарий	Ед. изм.
1	Доля поступлений, внесенных налогоплатель- щиками в добровольном порядке	Отношение поступлений налоговых пла- тежей к разности между поступлением налоговых платежей и суммой "при- нудительно" погашенной задолженности	%
2	Количество налоговых деклараций, сдававшихся налогоплательщиками в среднем за месяц: - организациями; - физическими лицами		ед.
3	Доля деклараций, сдававшихся в срок	Отношение полученных деклараций к числу деклараций, подлежавших пред- ставлению в установленные сроки	%
4	Доля деклараций, содержавших ошибки	Отношение поступивших деклараций, содержавших ошибки, к числу пред- ставленных деклараций	%
5	Уровень услуг, предоставлявшихся налого- выми органами, в том числе: - информационных; - консультационных; - сторонними организациями	Наивысшая оценка - 10 баллов	баллы
6	Уровень понимания законодательных и нормативных налоговых актов	Наивысшая оценка - 10 баллов; отдельное подведение итогов опроса налогоплательщиков и сотрудников на- логовых органов	баллы
7	Оценка профессиональных умений и навыков работников налоговых органов, необходимых для решения функциональных задач	Наивысшая оценка - 10 баллов; отдельное подведение итогов опроса налогоплательщиков и сотрудников на- логовых органов	баллы
8	Сложность получения консультаций по вопросам разъяснения налогового законо- дательства	Наибольшая сложность - 10 баллов	баллы
9	Сложность заполнения налоговых деклараций, других документов	Наибольшая сложность - 10 баллов	баллы
10	Беспристрастность и справедливость механизмов обжалования решений налоговых органов	Наибольший показатель - 10 баллов	баллы
11	Способность налоговых органов реагировать на жалобы налогоплательщиков	Наибольший показатель - 10 баллов	баллы
12	Время нахождения в очередях: - при постановке на налоговый учет; - при контактной сдаче налоговой деклара- ции; - при получении консультации		ч, мин

По мнению автора, по данному критерию вполне можно было бы ограничиться двумя показателями - первым и последним. Они достаточно полно характеризовали уровень обслуживания налогоплательщиков.

И, наконец, по третьему критерию - повышение эффективности функционирования налоговой системы - Перечень состоял из 4 показателей (см. табл. 5).

Таблица 5

N п/п	Показатель	Комментарий	Ед. изм.
1	Поступление налогов и сборов в расчете на 1 рубль текущих затрат на содержание налогового органа		руб.
2	Фактическая численность работников - всего, в том числе доля управленческого аппарата		чел. %
3	Средний размер поступлений налогов и сборов в расчете на 1 работника налогового органа		тыс. руб.
4	Среднее количество налогоплательщиков, состоявших на учете в налоговом органе в расчете на 1 работника: - организаций; - физических лиц		ед.; чел.

В данном случае, по мнению автора, оптимальными были первый и третий показатели.

6. Предложения по внедрению методик, использовавшихся при
осуществлении Программы, при реализации других целевых программ

Учитывая значительный опыт практической работы, накопленный в процессе разработки и реализации Программы, автором предлагаются следующие меры по более эффективному использованию преимуществ целевых программ с позиции комплексного подхода к совершенствованию механизма их реализации:

1) описанная выше и внедренная в МНС России Программа, которой определены полномочия и ответственность каждого звена управления, и система контроля за ходом реализации мероприятий Программы, позволявшая проводить ежеквартальный мониторинг фактического поступления и использования средств по источникам финансирования, подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации БК РФ, а также по направлениям расходования средств (НИОКР, капитальные вложения, прочие текущие расходы) в разрезе каждого конкретного мероприятия и подмероприятия Программы, по мнению автора, имеют универсальный характер и могут быть применены для любой целевой программы;

2) задача установления способов обеспечения ресурсной сбалансированности федеральных целевых программ в условиях постоянного дефицита бюджетных средств может быть решена, в первую очередь, путем предоставления дополнительных прав и полномочий руководителю целевой программы. Учитывая приоритетность выполнения тех или иных программных мероприятий, руководитель целевой программы должен иметь возможность осуществить перераспределение финансовых средств между отдельными мероприятиями и подмероприятиями программы в пределах утвержденных общих объемов финансирования. Возможность гибкого управления финансовыми средствами и их направления, в первую очередь, на реализацию приоритетных мероприятий - насущная необходимость для решения проблемы эффективного использования бюджетных средств.

Таким образом, исходя из решения первоочередных задач по выполнению мероприятий целевой программы, а также на основании действующей системы контроля за ходом ее выполнения и ежеквартального мониторинга фактического освоения средств, направляемых на реализацию целевой программы, руководитель должен иметь возможность оперативного (в течение года) перераспределения финансовых средств;

3) необходимо широкое и повсеместное внедрение программно-целевых методов планирования при разработке бюджетных целевых программ (как федеральных, так и ведомственных). Это должно найти отражение в четкой структуре построения целевых программ, увязке целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов. Вышеприведенный пример реализации такого подхода при разработке конкретной Программы - яркая тому иллюстрация. Цели и ожидаемые результаты должны иметь достаточно четко сформулированные критерии и индикаторы оценки, иначе невозможно оценить степень их реализации. Причем цель должна соответствовать, с одной стороны, приоритетам государственной политики, а с другой, - полномочиям и сфере ответственности соответствующего государственного заказчика программы. Ожидаемые результаты должны описываться поддающимися количественной оценке критериями (например, предоставление услуг определенного качества и объема или эффект от предоставленных услуг для их получателей). И, наконец, финансово-экономическое обоснование необходимых для реализации программы объемов бюджетных ассигнований должно быть жестко увязано с ожидаемыми результатами. И если утверждается меньший объем финансовых средств для реализации программы, то и показатели ожидаемых результатов должны быть уменьшены.

Безусловно, для практической реализации высказанных предложений необходимо внесение соответствующих изменений в нормативные акты Правительства РФ, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти в рамках решения соответствующих задач по разработке, утверждению и реализации федеральных целевых программ.

Форма N 1-ЦП

Использование средств, выделяемых на осуществление конкретных
мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов
(2002-2004 годы)"

  Министерство Российской Федерации по налогам и сборам

3a l-__квартал(ы) 200__ года

(нарастающим итогом с начала года)

N п/п

Наименование мероприятий и подмероприятий (в соответ- ствии с утвер- жденным Планом реализации ФЦП на соотвтству- ющий год)

Напра- вления расхо- дования средств (про- чие те- кущие расхо- ды, НИОКР, кап. вложе- ния)

Код статьи (под- статьи) эконо- мичес- кой класси- фикации расхо- дов бюдже- тов БК РФ

Код стро- ки

Стоимость работы на год

Объем средств по заключенным гос. контрактам

Фактическое поступле- ние средств

Фактическое использо- вание средств (пере- числено со счетов)

Все- го

из них

Все- го

из них

Все- го

из них

Все- го

из них

сред- ства феде- раль- ного бюд- жета

сред- ства субъ- ектов РФ и мест, само- упр., привл. на до- говор. основе

сред- ства феде- раль- ного бюд- жета

сред- ства субъ- ектов РФ и мест, само- упр., привл. на до- говор. основе

средства субъектов РФ и мест, са- моупр., привл. на договор. основе

сред- ства субъ- ектов РФ и мест, само- упр., привл. на до- говор. основе

средства федераль- ного бюд- жета

сред- ства субъ- ектов РФ и мест, само- упр., привл. на до- говор. основе

Раз- дел 0104

Раз- дел 0707

Раз- дел 0104

Раз- дел 0707

А

Б

В

Г

Д

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

1.

Совершенство- вание механиз- мов обеспече- ния поступле- ний налогов и сборов в бюд- жеты всех уровней и го- сударственные внебюджетные фонды, усиле- ние контроля за соблюдением законодатель- ства Российс- кой Федерации о налогах и сборах

Прочие текущие расходы НИОКР Итого

Всего 111040 110350 110600 240120 иные 111010

1020 1021 1022 1023 1024 1025 1010 1000

М.В. Зюльманова

"Налоговый вестник", N 4, апрель 2005 г.