Законодатели учтут мнение юристов о налогах (Н. Ростова, "Консультант", N 7, апрель 2005 г.)

Законодатели учтут мнение юристов о налогах

Нередко действия госорганов провоцируют недоверие бизнес-сообщества к государству. Чтобы изменить ситуацию, рабочая группа при Администрации Президента РФ разработала ряд поправок в Налоговый кодекс. Если их примут, у налогоплательщиков будет гораздо меньше поводов обращаться в суд.

Недавно в юридической компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" состоялся пресс-завтрак, посвященный перспективам налоговой реформы в России. Как отметил Сергей Пепеляев, управляющий партнер компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры", по статистике Высшего Арбитражного Суда три четверти оспариваемых решений налоговых органов суды признают недействительными. Эта цифра явно свидетельствует о кризисе налогового администрирования.

Мировая практика

Основной недостаток сегодняшней системы налогового администрирования Сергей Пепеляев видит в том, что налоговый контроль в России является лишь последующим контролем. Мировая же практика говорит о том, что эффективное администрирование должно включать три стадии налогового контроля - предшествующую, текущую и последующую. В нашей стране, к сожалению, две из них отсутствуют.

Предшествующий контроль - это прежде всего налоговое консультирование. Перед тем как совершить серьезную сделку, компания должна иметь возможность получить у сотрудников госорганов консультацию о ее налоговых последствиях. Если же полученное решение по каким-либо причинам компанию не устраивает, его можно обжаловать в суде. Во всем мире подобное консультирование широко распространено, и право на него закреплено в законодательстве. Что касается России, то Налоговый кодекс подобных норм не содержит. Однако за последнее время в судебной практике наметилась положительная тенденция в этом направлении. В частности, 22 июня 2004 года Высший Арбитражный Суд принял постановление по делу N 2487/04. Сергей Пепеляев вкратце рассказал суть спора: Саратовский университет им. Чернышевского обратился в инспекцию за разъяснением, имеет ли он право применять определенную льготу по налогу на прибыль. Ответ налоговых органов был отрицательным. Тогда университет обратился в арбитражный суд с просьбой обжаловать решение инспекции. Судьи постановили, что рекомендация, выданная налоговым органом, закону не соответствует. Дело дошло до Высшего Арбитражного Суда. Как подчеркнул Сергей Пепеляев, в этой ситуации интересно то, что все судебные органы посчитали себя вправе рассматривать дела о законности или незаконности данных налоговой инспекцией рекомендаций. Однако судебной практики все же недостаточно, и право на консультацию должно быть закреплено в Налоговом кодексе.

Инструментом текущего налогового контроля, отметил Сергей Пепеляев, изначально должны были стать камеральные проверки (ст. 88 НК РФ). Однако на практике они фактически превратились в средство последующего контроля. То есть за выявленные ошибки налогоплательщику стали предъявлять санкции, хотя сама статья 88 не содержит никакого упоминания о размерах и процедурах взыскания. По мнению г-на Пепеляева, камеральным проверкам необходимо вернуть их первоначальный статус.

11 новаций

В настоящее время над реформой налогового администрирования работает группа специалистов, в которую входят представители Минфина, Минэкономразвития и независимые эксперты. Уже существуют конкретные предложения, поддерживаемые Президентом РФ.

По словам г-на Пепеляева, который также участвует в этой работе, разработано 11 основных предложений.

Предложение 1. Определить закрытый перечень документов, представляемых налоговым органам при камеральной проверке. Как отметил г-н Пепеляев, это должны быть исключительно формы бухгалтерской и налоговой отчетности. Кроме того, в законе необходимо четко определить ситуации, в которых плательщик обязан предоставить данные документы.

Предложение 2. Увеличить срок предоставления документов при камеральной проверке с пяти календарных до 10 рабочих дней.

Предложение 3. Увеличить срок, в течение которого компания может возразить по актам выездных проверок, с 15 до 20 рабочих дней. Также Сергей Пепеляев добавил, что разумно установить пропорцию между сроком самой проверки и сроком предоставления возражений.

Предложение 4. Создать в налоговых инспекциях специальные подразделения - апелляционные комиссии. Они будут рассматривать жалобы налогоплательщиков на решения налоговых органов до обращения в суд. Однако при этом подчиняться сотрудники комиссии станут не руководству своих инспекций, а Высшей апелляционной комиссии ФНС. Это обеспечит их независимость. В свою очередь штат Высшей апелляционной комиссии будет формировать Минфин России. "Сейчас неофициальным показателем деятельности налоговых органов является выполнение плана по сбору налогов. В противовес этому следует закрепить законодательно, что работа комиссий должна оцениваться по количеству отмененных судами решений налоговых проверок", - добавил Сергей Пепеляев (имеются в виду решения, которые комиссия оставила в силе, а суд впоследствии отменил).

Предложение 5. Материалы проверки руководитель налогового органа (или его заместитель) должен рассматривать в присутствии налогоплательщика.

Предложение 6. Акт проверки должен быть одобрен вышестоящим налоговым органом. Это необходимо для того, чтобы оградить фондовый рынок от потрясений, вызванных действиями проверяющих. Ведь о решении доначислить большую сумму налогов крупному налогоплательщику участники фондового рынка узнают быстро. При этом далеко не всегда это решение имеет достаточные основания и остается без изменений. Следовательно, необходимо повысить персональную ответственность руководителей инспекций за акты проверок. Для этого нужно, чтобы начальник ИФНС визировал каждый акт. Если в акте фигурируют значительные суммы доначислений, то он должен визироваться не только начальником инспекции, но и руководителем вышестоящего управления ФНС. Вопрос о том, что считать "значительной" суммой, сейчас еще обсуждается. Так, например, рассматривается следующий вариант: если сумма превышает 1 миллион долларов, то конфликт с компанией должен переводиться на региональный уровень.

Предложение 7. Установить максимальный срок выездной проверки и законодательно закрепить его в календарных днях. Продлеваться и приостанавливаться проверки будут только в строго оговоренных случаях. Например, продлеваться - при работе с крупными налогоплательщиками, а приостанавливаться - в ситуации, когда нужна экспертиза. Причем максимально возможная продолжительность экспертизы также должна быть определена в законодательстве.

Предложение 8. Установить основания для проведения повторных проверок. Предполагается, что они могут проводиться только в одном случае - когда уголовный суд установит, что налогоплательщик вступил в сговор с проверяющими органами.

Предложение 9. Изменить порядок предоставления отсрочек по уплате налогов в случае угрозы банкротства. Должен быть установлен ряд объективных критериев угрозы банкротства. Если они присутствуют, налоговые органы обязаны будут удовлетворить требование плательщика по отсрочке.

Предложение 10. Ограничить многочисленные проверки одного и того же плательщика. Налоговые органы должны будут проводить не более трех проверок в течение двух лет. При этом следует установить минимальный срок между этими проверками - например, шесть месяцев.

Предложение 11. Срок обжалования решения ИФНС в суде должен приостанавливаться на период, пока спор рассматривается в налоговых органах. Дело в том, что сейчас срок, в течение которого плательщик может подать судебный иск, равен трем месяцам после вынесения решения. Но проблема в том, что до обращения в суд обжалование этого решения в самих налоговых органах обычно отнимает слишком много времени.

УК тоже требует корректировки

О проблемах уголовной ответственности должностных лиц организаций за налоговые преступления рассказал Вадим Зарипов, руководитель аналитической службы компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры". В частности, г-н Зарипов высказал ряд предложений, которые, на его взгляд, должны быть закреплены в законодательстве.

Во-первых, необходимо изменить размер недоимки, при котором возбуждается уголовное дело об уклонении от уплаты налогов. Сейчас для этого достаточно 1,5 миллиона рублей. Однако, по мнению Вадима Зарипова, эта цифра для крупной и даже средней компании незначительна - "фактически цена одного рабочего дня". Кроме того, мнение сотрудника ИФНС, подписавшего решение о доначислении налогов, может в результате оказаться ошибочным. А возбуждение уголовного дела приводит к тому, что "включается механизм репрессии", то есть налагаются определенные ограничения на свободу руководителя. По мнению г-на Зарипова, чтобы снизить эту опасность, необходимо размер недоимки, который служит основанием для возбуждения уголовного дела, установить не в твердой сумме, а в процентах от величины налоговых начислений за год. Во всем мире применяется именно такой подход. В России г-н Зарипов предлагает установить порог в 5-10 процентов. Он подчеркнул, что в такой ситуации важно разграничить уголовную и административную ответственности, которые ведут к разным последствиям. "Никто не говорит о том, что за уклонение от уплаты налогов в сумме, составляющей менее пяти процентов, не нужно наказывать".

Во-вторых, по мнению г-на Зарипова, необходимо усовершенствовать механизм освобождения налогоплательщика от ответственности. Ранее существовало специальное положение статьи 198 Уголовного кодекса. Оно освобождало от ответственности должностное лицо, если оно впервые совершило преступление, содействовало его раскрытию и возместило ущерб. Однако в 2003 году это положение было исключено. На данный же момент действует институт деятельного раскаяния (ст. 175 УК РФ). Так, для того чтобы лицо было освобождено от ответственности, ему необходимо выполнить четыре условия: добровольно заявить о своем правонарушении, содействовать его раскрытию, возместить ущерб и перестать быть общественно опасным. Последнее условие - явно оценочная категория. Причем в Кодексе подчеркивается, что лицо может быть освобождено от ответственности только при выполнении всех условий. Таким образом, законодатель применяет субъективный подход к провинившемуся. По мнению г-на Зарипова, необходимо восстановить в прежней редакции статью 198 Кодекса.

В этом году должен состояться пленум Верховного Суда по разъяснению 198 и 199 статей Уголовного кодекса, что значительно прояснит ситуацию с их применением.

Н. Ростова,

эксперт "Консультанта"

"Консультант", N 7, апрель 2005 г.