Заключение на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 11 апреля 2005 г.
по проекту Водного кодекса Российской Федерации (проект N 136492-4) - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект Водного кодекса Российской Федерации (проект N 136492-4) и сообщает следующее.

Основными целями представленного проекта Водного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) являются совершенствование механизма реализации бассейновых принципов управления водными объектами, включая создание бассейновых советов, установление федеральной собственности на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов, которые могут находиться как в публичной, так и в частной собственности, формирование механизма платности водопользования, развитие гражданско-правовых отношений при использовании водного объекта.

Комитет отмечает ряд замечаний и предложений по проекту Кодекса.

Представленный проект Кодекса содержит внутренние противоречия, противоречия федеральным законам. Кроме того, отдельные вопросы, связанные с использованием и охраной водных объектов в проекте Кодекса урегулированы недостаточно четко, что может привести к проблемам при применении указанного законопроекта.

Так, статья 1 проекта Кодекса определяет водный объект как сосредоточение воды, в то время как часть 1 статьи 2 проекта Кодекса предусматривает, что регулирование отношений по использованию и охране водных объектов осуществляется исходя из представлений о водном объекте как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы. Но водный объект как природный объект представляет собой не только сосредоточение вод, но и всю водную экосистему. Кроме того, водный объект состоит из воды и земель, на которых она сосредоточена. Однако, в проекте Кодекса при определении водного объекта указанное единство воды и земель не отражено. Согласно части 1 статьи 3 проекта водное законодательство регулирует отношения по использованию и охране водных объектов. В то же время, проект регулируют вопросы использования берега, водоохранных зон и т.д. Таким образом, проект регулирует более широкий круг общественных отношений, не входящий в предмет его регулирования согласно статье 3 проекта. В связи с этим требуется уточнить понятие водного объекта, поскольку данное понятие является ключевым для определения круга общественных отношений, подлежащих урегулированию в рамках Водного кодекса.

Кроме того предлагаемая формулировка водного объекта требует уточнения также и в связи с тем, что представленное определение позволит отнести к водным объектам любое скопление вод, в том числе и лужи.

Нуждается в уточнении и понятие обособленного водного объекта, поскольку в представленной редакции к таким объектам относятся и искусственно сооруженные бассейны, которые, как представляется, не входят в предмет регулирования Водного кодекса. В то же время, следует отметить, что большинство водоемов в паводковый период будут иметь связь с другими поверхностными водными объектами и из определения не ясно, следует ли в таком случае их относить к обособленным водным объектам. Кроме того, в законопроекте не указывается, что означает обособленность водных объектов и замкнутость водоемов.

Несмотря на то, что одной из целей водного законодательства является охрана водных объектов, в проекте Кодекса отсутствуют понятия загрязнения, засорения, истощения водных объектов.

В статье 3 следует уточнить соотношение водного и иного законодательства при регулировании отношения, так или иначе связанных с использованием водных объектов - рыболовство, судоходство, строительство на землях водного фонда и т.д.

Статья 4 проекта Кодекса предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут в пределах своих полномочий издавать акты, регулирующие водные отношения. Представляется целесообразным в проекте Кодекса в самостоятельные статьи выделить полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В статье 6 законопроекта перечисляются виды водных объектов. Следует отметить, что эти виды не в полной мере совпадают с классификацией водных объектов, предусмотренной в государственных стандартах. В тексте законопроекта не раскрывается, что относится к подземным водным объектам.

Необходимо уточнить значение используемых в законопроекте понятий "городские и сельские поселения": следует ли их понимать в том значении, как они используются в Земельном кодексе РФ - то есть как населенный пункт, или в значении Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - как муниципальные образования. Уточнение содержания указанных понятий необходимо для единообразного понимания и применения на практике норм водного законодательства, поскольку часть 2 статьи 9 проекта Кодекса устанавливает запрет на передачу в частную собственность обособленных водных объектов, расположенных в черте городских и сельских поселений, статья 60 проекта Кодекса предусматривает дифференцированный подход к установлению водоохранных зон для водных объектов, находящихся в границах городских и сельских поселений и за пределами таких поселений.

В проекте Кодекса не урегулировано критерии отнесения обособленных водных объектов к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной или частной собственности, отсутствует механизм передачи в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность, а также в собственность граждан и юридических лиц обособленных водных объектов, которые могут быть отчуждены из федеральной собственности. Представляется необходимым урегулировать указанные вопросы в проекте Кодекса.

Нуждается в уточнении редакция части 1 статьи 9 законопроекта, так как водные объекты, за исключением обособленных водных объектов, не могут отчуждаться не только в частную собственность, но и в собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность. Кроме того, согласно статьям 15-18 проекта Кодекса между уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и водопользователем заключается договор водопользования. При этом водопользователь с согласия уполномоченного федерального органа вправе передавать свои права по указанному договору иному лицу. Таким образом, водные объекты в определенной степени оказываются вовлеченными в гражданский оборот, что противоречит части 1 статьи 9 проекта Кодекса

Часть 2 статьи 9 проекта Кодекса устанавливает запрет на передачу в частную собственность обособленных водных объектов, расположенных в черте городских и сельских поселений. Часть 2 статьи 10 предусматривает, что если такой объект находится на земельном участке, принадлежащем гражданину или юридическому лицу, то осуществляется общее водопользование такого водного объекта. Такая ситуация представляется спорной, поскольку приведет к тому, что гражданин будет обязан предоставить доступ любому лицу к небольшому пруду, созданному гражданином на принадлежащем ему земельном участке. В связи с этим, считаем необходимым предоставить возможность предоставлять в частную собственность отдельные обособленные водные объекты в границах городских и сельских населенных пунктов, уточнив, что относится к таким водным объектам.

Также, следует отметить, что пункты 2-5 статьи 9 проекта Кодекса содержат вопросы, которые уже урегулированы в Гражданском кодексе Российской Федерации и Земельном кодексе Российской Федерации. Статья 261 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка замкнутые водоемы. Статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации к основным принципам земельного законодательства относит принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.

Статья 11 проекта Кодекса предусматривает, что граждане и юридические лица (водопользователи) приобретают права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены проектом Кодекса. В то же время проект Кодекса не предусматривает возможность и порядок предоставления в пользование водных объектов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Не решенным остается вопрос, связанный с предоставлением водного объекта для использования кораблей и судов в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, пассажиров и их багажа, промысла водных биологических ресурсов и т.д. (часть 1 статья 14 проекта). Не ясно, что является правовым основанием предоставления водного объекта для таких целей, условия пользования водными объектами в таких случаях и др. Проект Кодекса не регулирует указанные вопросы, но и не содержит отсылки на законодательство, которым следует руководствоваться в таком случае.

Согласно части 3 статьи 15 проекта обособленные водные объекты могут быть переданы в пользование на основании договоров, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено проектом Кодекса. Такой подход представляется не совсем целесообразным, поскольку не определенными остаются цели предоставления таких объектов, условия пользования такими объектами. Считаем, что указанные вопросы должны быть урегулированы в проекте Кодекса.

Представляется не соответствующим гражданскому законодательству положение части 2 статьи 15, предусматривающее возникновение права пользования водным объектом при передаче права пользования с момента уведомления уполномоченного органа. Поскольку обособленный водный объект - это недвижимое имущество, то все сделки с ним, переход прав на такой объект подлежат государственной регистрации. В связи с этим. Комитет считает целесообразным предусмотреть в проекте Кодекса требование о государственной регистрации договора на пользование водным объектом и договора о передаче права пользования водным объектом и определить момент возникновения права пользования водным объектом - с момента государственной регистрации договора водопользования или договора о передаче прав на пользование водным объектом.

Часть 4 статьи 18 говорит о необоснованном отказе федерального органа исполнительной власти по управлению водными объектами в даче согласия на передачу права пользования водным объектом. В связи с этим, представляется необходимым определить в проекте Кодекса основания отказа в даче согласия на передачу указанного права.

Статья 19 регулирует вопросы, связанные с переходом права пользования водным объектом в случае реорганизации юридического лица. Не ясным остается вопрос переходит ли право пользования водным объектом в порядке правопреемства, если пользователем объекта является физическое лицо.

Пункт 3 части 1 статьи 22 проекта Кодекса предусматривает право водопользователя временно на срок до одного года приостановить пользование водным объектом, письменно уведомив об этом федеральный орган исполнительной власти по управлению водными объектами. При этом не урегулированным остается вопрос несет ли водопользователь обязанность осуществлять мероприятия по охране водного объекта.

Часть 4 статьи 26 предусматривает основания отказа федерального органа исполнительной власти по управлению водными объектами в заключении договора пользования водным объектом. Поскольку согласно проекту Кодекса водопользователем может быть любой гражданин и юридическое лицо, то если водопользование не связано # изъятием воды из водных объектов, никому не может быть отказано в заключении договора водопользования. В то же время не определены основания отказа в заключении договора пользования водным объектом, в случае если решение о заключении такого договора должны принимать органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.

Представляется необходимым в проекте Кодекса урегулировать указанные вопросы.

Статья 27 устанавливает исчерпывающий перечень оснований одностороннего досрочного расторжения договора пользования водным объектом. Иные основания расторжения договора являются ничтожными. В то же время, в отношении стороны, представляющей право пользование# водным объектом по договору, право одностороннего досрочного расторжения договора принадлежит только уполномоченному федеральному органу. В связи с этим, можно сделать вывод, что органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, заключившим# договор, не могут его расторгнуть в одностороннем порядке, даже в случае, когда водопользователь систематически нарушает условия пользования водным объектом.

Не соответствующим гражданскому законодательству представляется пункт 3 статьи 28 проекта Кодекса, предусматривающий, что по решению суда договор водопользования может быть признан недействительным в случаях, когда в соответствии с гражданским законодательством сделка может быть признана недействительной. Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает два вида недействительных сделок: оспоримые и ничтожные. Представляется, что и договор может быть как оспоримым, так и ничтожным. В то же время, не совсем ясно о каком "сговоре между водопользователем и должностными лицами" идет речь в пункте 2 указанной статьи: о сговоре о заключение# договора, об условиях водопользования, о размере оплаты? Такая формулировка дает основание признать любой договор водопользования недействительным.

Спорым представляется включение в статью 29 проекта Кодекса обязанность уплачивать штраф. При этом не урегулированы вопросы, кто может накладывать такую ответственность, срок привлечения к ответственности и т.д. Представляется, что этот вопрос должен быть урегулирован в рамках Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Считаем необходимым законопроект, в части положений о договоре водопользования, согласовать с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Представляется целесообразным включить в решение о предоставлении водного объекта в пользование и условий пользования таким объектом. Статья 31 не предусматривает в решение указывать плату за пользование объектом. В связи с этим не ясно является ли водопользование на основе решения уполномоченного органа всегда безвозмездным, или может осуществляться и за плату.

Следует отметить и недостаточную урегулированность оснований отказа в предоставлении водного объекта для специального водопользования. Статья 32 проекта Кодекса предусматривает, что собственник водного объекта вправе принять решение об отказе в предоставлении водного объекта в пользование при наличии ограничений в использовании водного объекта, предусмотренных настоящим кодексом или другими федеральными законами. Однако, проект Кодекса закрепляет, что не могут быть объектом гражданско-правовых сделок водные объекты, за исключением обособленных водных объектов, а применительно к обособленным водным объектам никаких ограничений, за исключением отчуждения в частную собственность, фактически не устанавливает. Такое положение может привести к тому, что вопрос будет решаться только по усмотрению уполномоченных органов, что может привести к злоупотреблению властью.

Статья 36 проекта Кодекса предусматривает основания прекращения права пользования водным объектом по требованию уполномоченного федерального органа. При этом не урегулированным остается вопрос в каких случаях право пользование# может быть прекращено органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, если решение о предоставлении водного объекта в пользование принято указанными органами. Кроме того, из статьи 36 не ясно может ли уполномоченный федеральный орган принять решение о прекращении права пользования водным объектом самостоятельно или только по решению суда.

Представляется не совсем обоснованным возлагать государственный надзор за использованием и охраной водных объектов только на федеральный орган исполнительной власти, учитывая, что обособленные водные объекты могут находится# в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности. В связи с этим, в целях повышения эффективности контроля за экологической обстановкой на водных объектах в отношении определенной категории водных объектов целесообразно предусмотреть передачу части полномочий по приостановлению, прекращению прав пользования водными объектами, охране водных объектов, государственному надзору за использованием таких водных объектов на уровень субъектов Российской Федерации.

Статьи 40-46 проекта Кодекса содержат нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды. Указанные нормы требуется согласовать с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды.

Статья 47 предусматривает, что строительство, реконструкция плотин и водохранилищ на водных объектах допускаются при наличии градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации, согласно части 3 статьи 63 прибрежные морские территории Российской Федерации являются объектами особого регулирования градостроительной деятельности. Следует отметить, что указанные нормы не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, который не содержит таких понятий как градостроительная документация, объекты особого регулирования градостроительной деятельности. В связи с этим, требуется привести указанные нормы в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В то же время вопросы, связанные со строительством, которые должны быть урегулированы водным законодательством, не нашли отражения в проекте Кодекса. Так, согласно части 2 статьи 53 проекта Кодекса размещение (строительство) зданий и сооружений в водоохранных зонах водных объектов и на прибрежных морских территориях для целей здравоохранения и рекреации, в том числе искусственных пляжей, островов и причалов, осуществляется в соответствии с земельным и водным законодательством и законодательством о градостроительстве. В то же время согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство на земельном участке, для которого не устанавливается градостроительные регламенты, в том числе на землях водного фонда, выдается федеральным органом исполнительной власти, органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в пределах их компетенции. В связи с этим, представляется необходимым урегулировать в проекте Кодекса вопросы, связанные с выдачей разрешения на строительство на землях водного фонда.

В главе 8 "Управление в области использования и охраны водных объектов" наряду с схемами комплексного использования и охраны водных объектов следует предусмотреть разработку схемы территориального планирования Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, что предусмотрено вступившим в действие Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Нуждаются в уточнении виды деятельности, запрещенные в пределах водоохранных зон. Так, часть 2 статьи 60 устанавливает запрет в таких зонах размещать дачные, садовые и огородные участки, но ничего не говорит об ином строительстве, например, многоквартирных домов или индивидуального жилищного строительства.

При регулировании вопросов охраны и использования водных объектов в законопроекте не были приняты во внимание нормы Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Требования, обеспечивающие безопасность в области охраны и использования водных объектов, могут устанавливаться в технических регламентах.

Содержание отдельных статьей# не соответствуют их наименованию, например часть 2 статьи 2 проекта Кодекса. Много иных замечаний юридико-технического характера.

Учитывая вышеизложенное, Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям поддерживает концепцию проекта Водного кодекса Российской Федерации (проект N 136492-4) и рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении с учетом необходимости доработать указанный законопроект при подготовке к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум