Заключение на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации, внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

По представленному проекту имеются следующие замечания и рекомендации.

1. В соответствии со статьей 18 проекта водопользователь может заключить "договор передачи права пользования водным объектом", но с согласия федерального органа исполнительной власти по управлению водными объектами. При этом к заявлению о получении такого согласия "прилагается подписанный сторонами договор о передаче прав и обязанностей водопользователя", который никакого значения не имеет (хотя его заключение могло быть сложным и затратным для сторон), поскольку в соответствии с частью 5 рассматриваемой статьи проекта "договор передачи прав и обязанностей водопользователя, заключенный без согласия федерального органа исполнительной власти по управлению водными объектами, признается ничтожным". Но получение согласия указанного органа еще не является окончательным решением вопроса. В соответствии с частью 2 статьи 15 проекта при передаче права пользования водным объектом право пользования возникает с момента уведомления уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти. Таким образом, проектом предлагается сложная и не вполне последовательная процедура оформления договорных отношений при водопользовании.

В части договоров водопользования целесообразно также обсудить проблему множественности заявок на их заключение. Из предлагаемой редакции статьи 26 проекта неясно, какими критериями при рассмотрении нескольких заявок будет руководствоваться принимающий решение орган. Кроме того, в статье не определены последствия уклонения от заключения договора.

2. В проекте для обозначения федеральных органов исполнительной власти, участвующих в правоотношениях по водопользованию, используется только два понятия "федеральный орган исполнительной власти по управлению водными объектами", то есть Федеральное агентство водных ресурсов, и "уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти" - для федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование и государственный надзор в сфере водопользования, а также для федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих различные функции в иных сферах. Полагаем, что данный вариант обозначений следует признать некорректным и неудобным для правоприменителя. В настоящее время во многих законодательных актах с внесением в них изменений, связанных с определением полномочий различных федеральных органов исполнительной власти (например, федеральные законы от 29 июня 2004 года N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 N 199-ФЗ), применяются обозначения "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (и надзору) в сфере...", "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов ...".

Кроме того, при дальнейшей работе над проектом необходимо уточнить положения, в которых упоминаются те или иные федеральные органы исполнительной власти, пояснив механизм их взаимодействия и согласовав функции указанных органов. Так, в уже упомянутой выше части 2 статьи 15 проекта определено, что при переходе права пользования водным объектом право пользования возникает с момента уведомления уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, в то время как в части 4 статьи 19 проекта уведомляется федеральный орган исполнительной власти по управлению водными объектами.

Или, например, в соответствии со статьей 34 проекта решение о приостановлении пользования водным объектом принимается федеральным органом исполнительной власти по управлению водными объектами, но приостановлению в ряде случаев должно предшествовать предупреждение о возможном приостановлении пользования, вынесенное уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно части 1 данной статьи проекта решение о приостановлении пользования водными объектами или об ограничении права пользования водными объектами принимается федеральным органом исполнительной власти по управлению водными объектами, то есть Федеральным агентством водных ресурсов. Учитывая основания приостановления пользования, определенные в части 2 статьи 33 проекта, полагаем, что выявление, по крайней мере, некоторых из них возможно в результате осуществления надзорных функций иным федеральным органом исполнительной власти, а именно Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. В связи со сказанным представляется целесообразным уточнить, какой именно орган может обладать полномочием по приостановлению пользования водным объектом.

Также обращаем внимание, что Государственной Думой в I чтении принят проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", которым вносятся изменения и в действующий Водный кодекс Российской Федерации. В соответствии с такими изменениями ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, будет осуществляться только по решению суда.

3. Законопроектом (часть 2 статьи 12) предусматривается установление нормативными правовыми актами органов местного самоуправления условий осуществления общего водопользования по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В этой связи следует учесть, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие муниципальных правовых актов не предусматривает какого-либо согласования с какими-либо органами, в том числе и с Правительством РФ (часть 2 статьи 1, абзац семнадцатый части 1 статьи 2, статья 17, статьи 43-48 Федерального закона).

4. Постатейные замечания.

Нуждается в более четком изложении статья 4 проекта, поскольку неясно, что входит в состав водного законодательства: абзац первый части 1 статьи однозначно включает в него только Кодекс, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Однако далее говорится о том, что водные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ. На наш взгляд, в данной статье можно было бы определить правовую основу регулирования водных отношений либо сказать о водном законодательстве и иных нормативных актах.

В части 2 статьи 10 проекта необходимо уточнить редакцию. Следует говорить о предоставлении земельных участков на соответствующем праве, поскольку юридическим лицам земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или безвозмездного срочного пользования не предоставляются.

Статьи 12-14 проекта посвящены видам пользования водными объектами, однако как в действующем Кодексе, так и в проекте данные вопросы разрешены неполностью: отсутствуют четкие определения видов пользования, их классификационные признаки, что может осложнить реализацию правовых предписаний.

В части 4 статьи 18 речь должна идти, по нашему мнению, о возможности обжалования любого отказа соответствующего федерального органа, а также его бездействия.

В статье 23 проекта пункт 11 следует дополнить ссылкой на договор, поскольку в договоре водопользования могут быть установлены дополнительные условия.

В статьях 32 (часть 2) и 13 (часть 2) проекта усматривается внутренняя несогласованность норм. В соответствии с положениями части 2 статьи 32 проекта водные объекты в особое пользование предоставляются по решению Правительства Российской Федерации, а часть 2 статьи 13 проекта в определенных случаях допускает возможность предоставления водных объектов в особое пользование как решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и решением органа местного самоуправления. Вероятно, в каждом случае требуется указывать собственника водного объекта (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование).

В статье 70 проекта предусматривается "оплата неустоек и взимание пеней", в связи с чем следует учесть, что пеня является одним из видов неустойки (статья 330 ГК РФ).

По законопроекту имеются замечания юридико-технического характера.

1. По структуре статей законопроекта.

Абзацы, начинающиеся с прописной буквы, следует либо нумеровать арабскими цифрами с точкой и считать частями статьи, либо "подтягивать" к первому абзацу (чтобы часть статьи имела только один абзац, начинающийся с прописной буквы). Иными словами, часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Это требование вытекает из необходимости не употреблять такие структурные единицы статьи законодательного акта, как абзацы. Абзацы не имеют обозначений, поэтому дополнение новыми абзацами или признание каких-то из них утратившими силу связано со значительными затруднениями юридико-технического характера, а также с затруднениями при составлении текущих редакций законодательного акта и при его применении.

Абзацы, начинающиеся со строчной буквы после двоеточия, следует нумеровать арабскими цифрами со скобкой и считать пунктами. Деление статей одного закона на пункты и на абзацы недопустимо.

Корректировки по структуре требуют следующие статьи представленного законопроекта: 1-4, 6, 9, 12, 14, 15, 20, 21, 31, 32, 34, 35, 40-43, 45, 46,47, 49-52, 56, 57, 60, 61, 64, 65, 69, 70, 72. Правки по тексту прилагаются.

2. По тексту законопроекта:

1) в части 2 статьи 36 слова "с частью 4 статьи 34" необходимо заменить словами " с частями 4-6 статьи 34";

2) в части 1 статьи 53 слова "с частью 2 статьи 12" необходимо заменить словами "с частями 2 и 3 статьи 12";

3) часть 3 статьи 60 считать частью 6 и в ней слова "в части 2" необходимо заменить словами "в части 3".

Начальник управления

Г.П. Ивлиев