Заключение на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение Комитета по бюджету и налогам от 15 апреля 2005 г.
на проект N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.

Проект N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, призван усовершенствовать правовое регулирование отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов. При этом Комитет обращает внимание на целый ряд норм и положений законопроекта, глубина проработки которых не отвечает требованиям правового акта, представленного в юридической форме кодекса.

По своей структуре и содержанию законопроект не в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к кодексу как систематизированному законодательному акту, в котором должны содержаться исчерпывающие нормы водного права. Использование большого количества отсылочных норм не позволяет в полной мере реализовать цель кодекса как законодательного акта прямого действия, что должно быть учтено при дальнейшей доработке.

Предложенный законопроектом механизм управления использованием, восстановлением и охраной водных объектов и водных ресурсов основан на принципах гражданского права, а разрешительный порядок предоставления водных объектов в пользование, установленный действующим законодательством, полностью упраздняется. В то же время, в мировой практике и в законодательстве европейских стран и стран СНГ о водных ресурсах лицензии (разрешения) на водопользование являются одним из оснований возникновения права пользования водным объектом наряду с договором водопользования как неотъемлемой и составной части такой лицензии. Исходя из этого, основываясь на международном опыте, представляется целесообразным доработать положения законопроекта, предусмотрев сохранение лицензирования водопользования.

Вызывает сомнения с точки зрения возможных практических последствий порядок приобретения права пользования водными объектами по договору передачи права пользования ими (статьи 15, 18 законопроекта), который может привести к созданию монопольных отношений в области водопользования и водоснабжения в основных регионах страны и ущемлению прав водопользователей, а реализация иных положений статей 15, 16, 17, 18 и 19 законопроекта - к потере государственного контроля за дальнейшим использованием и охраной водных объектов и их водных ресурсов, и, как следствие, к загрязнению и истощению источников водоснабжения.

Отдельные недоработки, свойственные законопроекту, могут повлечь необоснованное увеличение расходов федерального бюджета, а также бюджетов иных уровней в связи с ухудшением состояния водных объектов и иными негативными последствиями. К таким недоработкам можно отнести, в частности:

отсутствие регулирования правового режима паводкоопасных (затапливаемых) территорий;

отсутствие правовых норм по установлению ограничений (лимитов) на забор воды и на сброс сточных вод (лимиты водоотведения и водопотребления), а также по восстановлению водных объектов.

Необоснованных дополнительных расходов может потребовать также отмена Государственного водного кадастра и Государственного учета поверхностных и подземных вод и замена их Государственным водным реестром. При доработке законопроекта следует внимательно проанализировать целесообразность подобного подхода и рассмотреть возможность сохранения и модификации действующей системы, предусмотрев соответствующие источники финансирования.

Анализ положений рассматриваемого законопроекта позволяет сделать вывод о недостаточности предоставляемых субъектам Российской Федерации полномочий по вопросам владения, пользования и распоряжения водными объектами. В связи с этим при доработке законопроекта необходимо предусмотреть схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также делегирование субъектам Российской Федерации достаточных полномочий в указанной области. При доработке документа следует также четко определить правовое положение гидротехнических сооружений, находящихся в пределах водных объектов, многие из которых не имеют собственника.

Нормы законопроекта, касающиеся финансовых основ водопользования, нуждаются в серьезной доработке с точки зрения их соответствия налоговому и бюджетному законодательству. Предлагаемая двухуровневая система платности водопользования в форме налога и платежей представляется недостаточно проработанной с точки зрения администрирования соответствующих платежей. Следует уточнить соответствующие положения законопроекта с целью приведения их в соответствие с положениями части первой Налогового кодекса Российской Федерации и исключения возможности двойного налогообложения.

Одной из важнейших задач, которую необходимо решить в рамках рассматриваемого законопроекта, является четкое закрепление на законодательном уровне источников финансирования мероприятий, связанных с обеспечением безопасности гидротехнических сооружений, предусмотрев внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В частности, в качестве такого источника в отношении объектов муниципальной собственности должны быть определены местные бюджеты. Кроме того, необходимо рассмотреть возможность закрепления иных источников для финансирования данного вида расходов.

Принятие рассматриваемого законопроекта потребует внесения изменений в законодательные акты иных отраслей законодательства, которые необходимо привести в соответствие с проектом Водного кодекса в новой редакции. Кроме того, Комитет считает целесообразным обратиться в Комитет по природным ресурсам и природопользованию с предложением о подготовке ко второму чтению перечня нормативных актов, принятие которых должно обеспечить реализацию норм кодекса.

По итогам обсуждения Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять проект N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации в первом чтении при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом замечаний, содержащихся в настоящем заключении.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев