Заключение Комитета Государственной Думы по экологии от 6 апреля 2005 г. на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" и проект федерального закона N 136504-4 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по экологии от 6 апреля 2005 г.
на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" и проект федерального закона N 136504-4 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии, рассмотрев проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" и проект федерального закона N 136504-4 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации отмечает следующее.

Проект Водного кодекса Российской Федерации регулирует "отношения по использованию и охране водных объектов" (п. 1 ст. 3), в то же время, из названия проекта Кодекса следует, что основным предметом его правового регулирования должны быть отношения в области использования и охраны воды, как основного базового компонента природной среды, а не только водных объектов. В связи с этим следует уточнить предмет правового регулирования законопроекта, установив, что водное законодательство регулирует отношения по использованию и охране водных объектов и водных ресурсов. В связи с этим следует также уточнить основные термины и определения, используемые в законопроекте.

В части правового регулирования отношений охраны, сохранения и восстановления водных объектов нормы законопроекта не урегулированы с законодательством в области охраны окружающей среды. Например, в соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны определены поверхностные и подземные воды. Отсутствие в ст. 1 основных понятий "вод" или "воды", предусмотренные действующим Водным кодексом, недопустимо, так как основной целью охраны водных объектов является, в первую очередь, сохранение содержащихся в них вод и водных экологических систем.

Отсутствие этих и иных основных понятий не позволяет также законодательно урегулировать одну из наиболее острых проблем, связанную с прогнозированием "вредного воздействия вод", в первую очередь, в результате наводнений и паводков. Ведь прогнозировать сток вод можно только в том случае, когда есть необходимая информация о снего- и влагозапасах на водосборных площадях, распределении и интенсивности ливневых осадков и т.д. Таким образом, для решения прогностических задач требуется осуществление мониторинга (наблюдений, оценки и прогноза) не только "сосредоточения вод" непосредственно в водных объектах, но и мониторинга поверхностных и подземных вод в целом (поверхностных вод водных объектов, снегозапасов на водосборах, ливневых стоков и т.д.). Этого же требует и Федеральный закон "Об охране окружающей среды". В связи с этим следует добавить ряд базовых понятий в статью 1, а также полностью изменить редакцию статьи 40 законопроекта, регулирующую осуществление государственного мониторинга вод в водных объектах.

Предлагаемое законопроектом определение водных ресурсов не соответствует основным понятиям Федерального закона "Об охране окружающей среды", которым определено, что природными ресурсами являются компоненты природной среды, природные объекты, природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую стоимость.

В связи с вышеизложенным необходимо ввести новые понятия и изменения в определение основных понятий законопроекта, приведя их в соответствие с положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Законопроект отменяет разрешительный порядок предоставления водных объектов в пользование, установленный действующим Водным кодексом. В то время как в мировой практике и в законодательстве европейских стран о водных ресурсах достаточно успешно применяется механизм лицензий (разрешений) на водопользование, которые являются одним из оснований возникновения права пользования водным объектом наряду с договором водопользования как неотъемлемой и составной части такой лицензии, в законопроекте устанавливается иной порядок предоставления водных объектов в пользование путем отмены лицензий и заключения договоров пользования (Глава 4), что приводит к замене публично-административных отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов на гражданско-правовые. Водные объекты, кроме обособленных водных объектов, к которым в соответствии с действующим Водным кодексом относятся водные объекты, не имеющие естественного происхождения, не обладают признаками имущества, а в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" - являются природными объектами. При этом не учитывается то, что право общего водопользования возникает и без заключения каких либо договоров. Кроме того, отсутствуют нормы о наличии в этих договорах каких либо природоохранных требований. Предлагаемый механизм договоров не предусматривает также наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы этих договоров и перечня водных объектов, возможных для предоставления в пользование с точки зрения природоохранных требований. Принятие решений о предоставлении водных объектов в пользование без оценки влияния этой хозяйственной деятельности на состояние водных объектов противоречит целям законопроекта и природоохранному законодательству.

Законопроект в ст. 26 устанавливает основания для отказа в заключении договора водопользования такие как несоответствие статусу водопользователя и ограниченность ресурсов. При этом в их число не входят основания о необходимости охраны природы, природного и культурного наследия, а также нахождения водных объектов на особо охраняемых природных территориях. В связи с этим эти ограничения на заключение договора водопользования должны быть включены в текст статьи 26 законопроекта.

В законопроекте отсутствуют также механизмы регулирования количества изъятия воды из водных объектов и сброса в них сточных вод, что противоречит положениям статьи 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды", установившего, что в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности должны устанавливаться нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, к которым отнесены воды, а также нормативы допустимых сбросов в водные объекты веществ и микроорганизмов. Причем именно нормативы допустимого изъятия водного ресурса - части воды из водного объекта должны устанавливаться в зависимости от объема их изъятия в целях сохранения водных объектов, как природных с обеспечением нормального функционирования водных экосистем (п. 2, ст. 26). В связи с этим, целесообразно сохранение в законопроекте механизма использования водных объектов с изъятием и без изъятия водных ресурсов (ст. 85), как это уже установлено действующим Водным кодексом.

Законопроектом не предусматривается основной механизм охраны водных объектов - восстановление водных объектов, отсутствует определение таких понятий как, "восстановление водных объектов" и "федеральная (бассейновые) программа восстановления и охраны водных объектов". Механизм охраны и восстановления водных объектов необходимо урегулировать по видам и целевому их использованию. В связи с этим следует дополнить главу 10 законопроекта положениями о правовом режиме использования и охраны водных объектов для целей энергетики, рыболовства, гидромелиорации, транспорта и т.д., приведя их в соответствие с природоохранными требованиями, установленными федеральным законом "Об охране окружающей среды".

Целесообразно дополнить законопроект положениями о федеральных программах восстановления и охраны водных объектов, уточнив механизм их охраны и защиты, а также правовой режим рационального использования отдельных видов водных объектов и их частей, например болот, нерестилищ и т.д., предусмотрев соответствующие отсылочные нормы на технические регламенты. Необходимо указать при этом, что до принятия соответствующих федеральных законов и (или) технических регламентов действуют установленные ранее правила.

Анализ положений законопроекта свидетельствует о том, что предложенный проектом Водного кодекса механизм управления использованием, восстановлением и охраной водных объектов и водных ресурсов, основан в основном на принципах гражданского права и не достаточно учитывает заявленные в нем публичные принципы регулирования водных отношений. В законопроекте необходимо обеспечить открытость процедуры предоставления водных объектов в пользование и предусмотреть правовую норму об обязательности проведения экологической экспертизы этих договоров. Условия пользования водными объектами должны быть согласованы с ответственными федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территории которых располагается водный объект или его часть, предполагаемая для использования.

Законопроект не разграничивает сферы действия между водным законодательством и законодательством о недрах по вопросу использования и охраны подземных вод, между водным и земельным законодательством по вопросу использования земель водного фонда, между водным законодательством и законодательством об охране окружающей среды по вопросу использования водных объектов для сброса сточных вод, между водным и лесным законодательством по вопросу учета водных объектов в составе земель лесного фонда.

Существенным механизмом охраны окружающей среды является производственный экологический контроль за состоянием водных объектов и воздействием на них хозяйственной деятельности. Однако проект Водного кодекса, не учитывает положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" в этой части и не предусматривает механизма производственного контроля.

Основные принципы законопроекта, а также нормы законопроекта не предусматривают также и обязательное наличие природоохранных требований в правилах использования водных ресурсов водохранилищ, отсутствие которых может привести к существенным негативным изменениям экологического состояния как водного объекта, так и окружающей среды.

Законопроект определяет один и тот же правовой статус водным объектам, предназначенным для создания особо охраняемых природных территорий и сохранением биологических ресурсов, а также и водным объектам, предоставляемым для нужд обороны и безопасности. Воздействие тех и других на собственно водный объект принципиально различно. Водный объект на территории ядерного полигона и водный объект на территории природного заповедника не могут находиться в аналогичных условиях водопользования. В связи с этим должен быть установлен различный правовой режим их использования и охраны, а также специального водопользования.

Законопроект не учитывает рекомендации, принятые на Парламентских слушаниях 18 марта 2004 года "Экология малых рек России: проблемы и пути их решения", в соответствии, с которыми принято решение о необходимости пересмотра комплексного использования водных ресурсов России, исходя из того, что водные объекты являются, в первую очередь, источниками питьевого водоснабжения и средой обитания живых организмов, а все остальные виды водопользования допустимы при условии их сохранения, как естественных экологических систем.

Одним из основных механизмов, сохранения благоприятного состояния водных объектов и жизнеобеспечивающих функции вод, является система нормирования в области охраны окружающей среды. В связи с этим название статьи 45 законопроекта должно быть представлено в новой редакции: "Нормирование в области использования и охраны водных объектов и водных ресурсов", а положения указанной статьи следует привести в соответствие с положениями статей 17-19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в части сохранения и восстановления водных экосистем и обеспечения экологической безопасности водных объектов.

Положения главы 9 "Требования к использованию водных объектов" также должны предусматривать природоохранные требования, установленные Федеральным законом "Об охране окружающей среды", например, наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы при строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации плотин и водохранилищ на водных объектах, а также в других статьях данной главы.

Глава 10 законопроекта определяющая основные положения охраны водных объектов должна устанавливать нормы, обеспечивающие сохранение водного объекта как природного объекта, то есть обеспечивать поддержание всех составляющих его водного режима, при различных типах воздействия. В связи с этим необходимо изменить названия статей 57 и 58 на: "Охрана болот" и "Охрана ледников и снежников". В целом, регулирование природопользования и охрана болот, как объекта многоотраслевого взаимодействия, должно основываться на принципах баланса между их сохранением как единого природного объекта и возможностью использования отдельных его компонентов. Необходимо определить условия, при которых устанавливаются требования сохранения болот как природного объекта, в том числе путем восстановления после использования.

Статья 60 законопроекта устанавливает наличие водоохранных зон только за пределами территорий городов и поселений, не обеспечивая, таким образом, охрану водных объектов на территориях населенных пунктов, то есть там, где это особенно необходимо. В связи с этим следует доработать статью 60, установив наличие таких зон и их границы на всех территориях.

Статья 62 законопроекта декларирует необходимость установления округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также содержащих природные лечебные ресурсы. Однако законопроектом не определяются их конкретные размеры, устанавливается лишь отсылочная норма на законодательство Российской Федерации. В то же время как для иных водных объектов, не имеющих такое важное природоохранное и санитарно-эпидемиологическое значение, водоохранные и прибрежные защитные полосы устанавливаются непосредственно в тексте Водного кодекса, хотя в настоящее время эти вопросы регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1404.

Необходимо отметить, что данным Постановлением устанавливается включение запретных полос лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, в границы водоохранных зон. Однако данная норма не содержится в проекте Водного кодекса, а размер водоохранных зон при этом уменьшается, что не способствует обеспечению сохранности водных объектов и их водных биологических ресурсов.

В проекте Водного кодекса предлагается устанавливать не минимальную ширину воохранных зон, а стандартную ширину в зависимости от длины водотока. Это не учитывает местные климатические условия, существующее состояние водного объекта и его экологических систем, а также технологические особенности гидросооружений и иных хозяйственных объектов, расположенных в акватории данного водного объекта.

Кроме того, законопроектом не решены вопросы о порядке разработки, согласования и утверждения водоохранных зон, не регулируются вопросы их финансового обеспечения. Ведь до настоящего времени для многих водных объектов все еще не разработаны проекты водоохранных зон, а процедура согласования не включает согласование с федеральными органами исполнительной власти в области охраны водных биологических ресурсов. Хотя именно от рыбохозяйственного или иного предназначения водного объекта устанавливается прибрежная полоса и водоохранная зона. При установлении водоохранных зон вокруг озер необходимо руководствоваться в каждом конкретном случае его значением как среды обитания водных биологических ресурсов, а также с учетом его роли в водном балансе региона.

С целью обеспечения сохранности водных объектов, источниками формирования, стока которых являются болота, вокруг болот необходимо устанавливать водоохраную зону шириной не менее 300 м., а не 50 м, как это определено законопроектом.

С целью предотвращения обмеления рек, эрозии почв, заиливания русел рек, загрязнения рек, а также с целью сохранения их экологического потенциала, в Водном кодексе должна быть введена норма о запрете вырубки защитных лесов вокруг рек. Это положение необходимо согласовать с лесным и природоохранным законодательством. При этом водоохранная зона, особенно в истоках рек и особенно для малых рек, должна быть не менее 200 м.

Статья 64 законопроекта вводит понятие "Особо охраняемые водные объекты", которое не имеет правового наполнения по тексту проекта Водного кодекса. В связи с этим необходимо установить режим содержания и использования особо охраняемых водных объектов в тех случаях, когда они не входят в состав особо охраняемых природных территорий, но представляют экологическую, природоохранную, биоресурсную и иную ценность именно как водные объекты.

Необходимо также установить природоохранные требования при добыче полезных ископаемых, проведении строительных и иных работ, осуществляемых в руслах и поймах рек, так как их отсутствие часто ведет к ликвидации мест нерестилищ при осуществлении хозяйственной деятельности на водном объекте. Причем приоритетом, как правило, становится экономическая выгода, а не сохранение водного объекта и мест обитания животных и иных водных биологических ресурсов.

Необходимо отметить, что концепция законопроекта фактически лишает субъекты Российской Федерации возможности осуществления правового регулирования вопросов использования, охраны, восстановления и контроля за состоянием водных объектов. А положения законопроекта о бассейновых советах носит скорее декларативный характер.

По своей структуре и содержанию законопроект не соответствует требованиям, предъявляемым к кодексу как систематизированному законодательному акту, в котором должны содержаться исчерпывающие нормы водного права. В законопроекте много отсылочных норм к другим законам, в то время как кодифицированный нормативный правовой акт должен максимально содержать нормы необходимые для урегулирования рассматриваемых правоотношений.

В связи с вышеизложенным законопроект требует существенной доработки в части охраны, сохранения и восстановления водных объектов и приведения его в соответствие с гражданским, земельным, градостроительным и природоохранным законодательством.

Соответствующие поправки, разработанные рабочей группой Комитета Государственной Думы по экологии (председатель рабочей группы, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по экологии - А.Н. Косариков) были направлены в Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию.

При условии доработки текста законопроекта с учетом замечаний, высказанных в настоящем Заключении, а также поправок, направленных рабочей группой Комитета в проект Водного кодекса Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по экологии считает возможным принять законопроект в первом чтении.

Замечаний и предложений в проект Федерального закона N 136504-4 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" Комитет не имеет и поддерживает его принятие в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Грачев